«Новый регионализм» и белорусско - российское приграничье (стр. 18 )

В ноябре 2008 г. А. Лукашенко на встрече с губернатором Саратовской области РФ П. Ипатовым заявил, что взаимоотношения Беларуси и России находятся на пороге нового этапа развития. Мировой финансовый кризис и иные угрозы современности выявили в последнее время необходимость более интенсивного объединения усилий сторон….значительную роль играет региональное сотрудничество, это – основа двухсторонних отношений» [Народная газета. 12.11.2008, с. 1].

В апреле 2009 г. А. Лукашенко встретился с губернатором Нижегородской области В. Шанцевым. Во время встречи были затронуты вопросы расширения поставок на нижегородский рынок продукции белорусского машиностроения. «Главная задача в условиях кризиса – поддержать конкурентоспособность экономик Беларуси и России», - подчеркнул Президент. В Союзном государстве необходимо выработать единые условия участия в государственных закупках, равный доступ к банковскому кредитованию» [Обозреватель/№14 (344). З апреля 2009, с. 2].

Таким образом, региональная политика Президента Республики Беларусь в концептуальном и прагматическом аспектах всесторонне и последовательно выражает коренные интересы нашего народа и государства.

Отмеченные интересы и ориентации Республики Беларусь представлены в обобщающей статье - руководителя МИД, ответственного за разновекторную международную и во многом – межрегиональную политику. «Внешнеполитическая стратегия любого государства определяется прагматическими целями и прежде всего потребностями экономики», - отметил министр и подчеркнул, что «Беларусь средняя по европейским меркам страна, у нас нет геополитических амбиций. Но у нас есть конкретные интересы – обеспечить стабильный экономический рост и удовлетворение потребностей наших граждан, которые мы должны реализовать, действуя на глобальном геополитическом пространстве. Экономика Беларуси чрезвычайно открытая и динамично развивающаяся, ее основа - технологичные перерабатывающие отрасли. Важнейшее условие ее нормального функционирования – обеспечение растущих рынков сбыта для нашей продукции, а также бесперебойных и по взаимоприемлемым ценам поставок энергоресурсов, укрепление экономической безопасности страны. На решение этих задач и направлена сегодня внешнеполитическая деятельность Республики Беларусь [Мартынов 2008, с. 3].

В структуре этого сложного и динамичного процесса разработка методологических основ приграничной политики Республики Беларусь заметно опережает политико-правовое обеспечение ее практики. В Институте экономики НАН Беларуси под руководством академика разработана «Концепция развития приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации в рамках формирования Союзного государства Беларуси и России» [Никитенко, Вертинская 2006]. Эта Концепция определяет цели, задачи, сферы и направления развития приграничных связей, а также механизм их обеспечения. На базе научно обоснованных принципов, а также с учетом сложившихся направлений сотрудничества и накопленного зарубежного опыта в этой сфере, она определяет меры, способствующие переходу от спонтанного характера приграничных контактов Беларуси и России к целенаправленной и поэтапно реализуемой стратегии приграничного сотрудничества на базе целостного механизма как части общего механизма формирования Союзного государства Беларуси и России.

Авторы Концепции подчеркивают, что приграничное сотрудничество Республики Беларусь и Российской Федерации должно стать локомотивом интеграционных процессов на микроуровне и инструментом решения многих социально-экономических, социокультурных, религиозно-этнических и территориальных проблем приграничных территорий, воплощением принципа добрососедства в развитии отношений и составной частью формирования единого экономического пространства двух стран.

Определение пограничья пока неоднозначно, и в его основе лежат различные подходы: традиционный, определяющий расположенную 15-20-километровую зону по обе стороны границы в качестве приграничной территории; проблемный, в соответствии с которым пространственный охват проблем, решаемых в результате приграничного сотрудничества, определяет размеры приграничной территории; административный, при котором пограничье совпадает с территорией административно-территориальных единиц, имеющих границу с одной или несколькими странами и участвующих в приграничном сотрудничестве.

В излагаемой Концепции под приграничным (трансграничным) сотрудничеством понимаются согласованные меры административного, технического, правового и экономического характера по развитию сотрудничества приграничных территориальных сообществ сопредельных стран для решения общих проблем в сферах экономики, экологии и культуры и в пределах полномочий региональных или местных властей, а также национальных структур, осуществляющих властные полномочия на местном уровне в соответствии с законодательством.
Приграничное экономическое сотрудничество представляет одну из форм региональной экономической интеграции, которая реализуется между региональными и местными властями в пределах приграничного региона (территории) и определяется особенностями региональной экономики.

В соответствии с административной структурой Республики Беларусь, ее приграничными регионами выступают административно-территориальные единицы областного и районного уровня, имеющие общую границу с Российской Федерацией. Однако приграничной территорией, не совпадающей с внутренними регионами, является часть территории страны, которая имеет границу с сопредельным государством и потенциально рассматривается в качестве зоны приграничного сотрудничества в силу наличия общих, представляющих взаимный интерес проблем,
Главная идея механизма приграничного сотрудничества -
это обеспечение социально-экономического и культурного единства приграничной территории по обе стороны границы. Объекты приграничного сотрудничества связаны, главным образом, с региональным развитием приграничной территории. Основными субъектами сотрудничества, по замыслу авторов Концепции, являются региональные и местные органы управления наряду с национальными органами управления. Видимо, такая неопределенная мера компетенции («наряду» при разных «весовых категориях» субъектов должна быть заменена более четким и обязывающим определением меры их взаимодействия, полномочий и ответственности).

Большое достоинство Концепции в том, что основные задачи приграничного сотрудничества Республики Беларусь с Российской Федерацией комплексно сформулированы в ней как единство гуманитарных, социально-политических, торгово-экономических, экологических и внешнеполитических компонентов. Их структура такова:

- укрепление дружбы, доверия и добрососедства между странами на основе развития культурных связей и сотрудничества в гуманитарной сфере, включая обучение, обмен между средствами массовой информации, общественными организациями, организацию совместных культурных мероприятий;

- реализация мер, препятствующих проявлению национализма, этнического и регионального сепаратизма и способных предупредить или нейтрализовать межэтническую напряженность на приграничной территории;

- обеспечение мер, предупреждающих, минимизирующих или ликвидирующих последствия чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, имеющих трансграничное влияние и последствия;

- содействие осуществлению государственной внешней и внутренней политики, обеспечению национальных интересов и национальной безопасности на границе двух стран, противодействие противоправным действиям (терроризм, оборот наркотиков, незаконная миграция, торговля людьми и т. д.);

- информационное обеспечение прохождения через приграничную территорию экспортно-импортных операций, организация их таможенного контроля, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов и терминалов;

- устойчивое развитие и повышение благосостояния населения приграничной территории на основе активизации сотрудничества в сфере развития местного хозяйства, туризма, экологии и в других областях;

- выравнивание уровня жизни населения по обе стороны границы и реализация целей регионального развития экономики приграничной территории;
- постепенное формирование приграничного рынка труда с целью сокращения миграции населения малонаселенной приграничной зоны;

- совместное рациональное использование природных ресурсов и повышение эффективности функционирования производственной и социальной базы приграничной территории, включая предотвращение дублирующей экономической деятельности, осуществление согласованной градостроительной политики на приграничной территории, создание и эффективное использование производственной и социальной инфраструктуры на приграничной территории.

Основными принципами приграничного сотрудничества являются:
общность интересов и взаимовыгодность приграничного сотрудничества; добровольность, равноправие, добрососедство и партнерство участвующих сторон; тождественность компетенции региональных и местных органов управления интегрируемых стран; обеспечение приграничной микроинтеграции в рамках создания Союзного государства.

Формирование механизма приграничного сотрудничества предполагает учет следующих его особенностей: адекватность механизма приграничного сотрудничества существующим типам политической, социально-экономической систем, имеющимся различиям, а также приоритетам государственной интеграционной политики и целям регионального развития; многообразие форм приграничного сотрудничества и соответствующие им типы правовых соглашений, учитывающие специфику проблем приграничной территории, особенности ее пространственного, социально-экономического и культурногоразвития; многоуровневый подход к управлению приграничным сотрудничеством, реализуемый на межгосударственном, национальном и региональных уровнях; эволюционный характер и поэтапность в развитии сотрудничества, включающие выбор приоритетов, секторальный подход к формированию приграничных связей и постепенное включение в сотрудничество новых сфер, постадийность в использовании методов и форм регулирования приграничных связей.

Механизм приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации включает следующие составляющие: информационно-организационную, финансово-экономическую и правовую, имеющие свои особенности применительно к разным объектам приграничных связей. Меры информационно-организационного характера являются для механизма приграничного сотрудничества определяющими и реализуются путем формирования различного вида приграничных институтов для совместной работы и механизмов скоординированных действий органов государственного, регионального и местного управления по обе стороны границы.
Организационная составляющая механизма приграничного сотрудничества включает следующие меры: проведение встреч представителей региональных и местных властей и уполномоченных органов государственной власти на региональном уровне по вопросам приграничного сотрудничества;
создание специальных органов (комиссий, комитетов, рабочих групп), состоящих из представителей каждой из сторон, для обмена информацией и анализа проблем, представляющих объект совместных действий, а также выполнения консультационных функций; формирование ассоциаций (консорциумов) объектов коммунальной собственности территориальных сообществ для реализации совместной деятельности в определенных областях сотрудничества; организацию совместных предприятий, ориентированных в своей деятельности на приграничный рынок; развитие приграничных связей между субъектами хозяйствования и некоммерческими организациями в пределах приграничной территории на основе заключенных контрактов.

Финансово-экономическая составляющая механизма приграничного сотрудничества предполагает: унифицикацию местного налогообложения;
совместное финансирование программ по направлениям приграничного сотрудничества; регулирование цен, тарифов, транспортных и других услуг в пределах приграничной территории; беспошлинное перемещение согласованной номенклатуры товаров в условиях таможенного режима.
Приграничное сотрудничество развивается эволюционно, проходя несколько стадий развития: обмен информацией по самым общим вопросам и налаживание контактов между региональными и местными властями;
взаимные консультации по проблемам, представляющим взаимный интерес;
создание совместных институтов и координация деятельности в сферах сотрудничества; микроинтеграция на базе формирования локальных рынков товаров, услуг, рабочей силы и оказания общественных услуг.
Концепция исходит из необходимости многоуровневого подхода к управлению приграничным сотрудничеством между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, реализуемого на межгосударственном, национальном и региональном (местном) уровнях. Цели, приоритеты и методы управления имеют свое особенное содержание на каждом из уровней управления.
На межгосударственном уровне, создание которого целесообразно в рамках формирования Союзного государства Беларуси и России, приоритетной задачей является обеспечение создания единого экономического пространства путем микроинтеграции (интеграции в пределах приграничной территории). Определяющими инструментами достижения этой цели выступают правовое обеспечение приграничного сотрудничества путем гармонизации правовых и экономических систем двух стран, в том числе в пределах региональных подсистем, разработка и принятие Конвенции по приграничному сотрудничеству стран СНГ, организация Конгресса местных и региональных властей под эгидой Межпарламентской ассамблеи СНГ и создание фондов для финансирования проектов сотрудничества приграничных стран.

На национальном уровне цели приграничного сотрудничества определяются национальными интересами страны, ее безопасностью и особенностями внешнеэкономической политики каждой из стран-партнеров.
Основными направлениями деятельности национальных органов Беларуси и России в сфере приграничного сотрудничества являются:
формирование приграничной инфраструктуры (контрольно-пропускных пунктов, таможенных складов, терминалов, транспортной инфраструктуры);
координация деятельности органов местной власти двух стран в приграничном сотрудничестве; обеспечение благоприятных общеэкономических условий для приграничного сотрудничества; открытие представительств на территории сопредельной страны в целях реализации приграничного сотрудничества.
На региональном (местном) уровне, который является основным в формировании и развитии приграничного сотрудничества, обеспечивается реализация целей совместного социально-экономического и культур-
ного развития приграничной территории и решения региональных проблем путем активной внешнеэкономической и иной деятельности. Необходимыми условиями эффективного участия региональных и местных властей в приграничном сотрудничестве, исходя из зарубежного опыта, являются следующие: принцип субсидиарности в деятельности местной власти;
развитый институт местного самоуправления и финансовое обеспечение реализации полномочий местных органов управления;
внешнеэкономическая компетенция на региональном уровне.
С учетом того, что в Беларуси такие предпосылки в полной мере не созданы, необходимо предусматривать участие национальных органов управления в приграничном сотрудничестве. Дальнейшее развитие активных приграничных контактов предполагает делегирование на региональный уровень дополнительной компетенции либо формирование института уполномоченного национальных органов на приграничной территории.
В дальнейшем возможность развития приграничного сотрудничества необходимо увязывать с совершенствованием действующей системы местного управления и самоуправления в направлении унификации со страной-партнером, развитием института местного самоуправления и определенной территориальной децентрализацией управленческих функций.

Основными направлениями деятельности органов местной власти в развитии приграничного сотрудничества являются следующие: разработка и реализация региональных программ приграничного сотрудничества; содействие уполномоченным национальных органов в осуществлении мер по налаживанию приграничных контактов; обеспечение информационного и организационно-экономического взаимодействия субъектов хозяйствования приграничной территории двух стран; реализация внешнеэкономических функций, законодательно закрепленных на региональном уровне управления.
В Концепции отмечается, что в настоящее время правовую базу приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации формируют главным образом нормативно-правовые документы национального законодательства каждой из стран, определяющие и регламентирующие компетенцию региональных органов управления в сфере международных отношений. Поэтому подчеркивается, что реализация целей, задач и технологий приграничного сотрудничества требует преодоления несовершенства его нормативно-правового обеспечения.

Дальнейшее развитие нормативно-правовых оснований приграничного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:
формирование международной правовой основы, что предполагает разработку Конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и местных властей, аналогичной Европейской рамочной конвенции, и определяющей условия развития приграничного сотрудничества стран на постсоветском пространстве в рамках региональных объединений;
развитие действующего национального законодательства в отношении более четкого определения правовой основы различных форм приграничного сотрудничества, компетенции региональных и местных властей в контексте совершенствования правовой базы действующей системы местного управления и самоуправления; в перспективе - создание специального законодательства.
Ориентируясь на международную практику, целесообразно обеспечить реализацию приграничных связей Беларуси и России в следующих правовых формах соглашений: межгосударственные соглашения о приграничном сотрудничестве (если развитие этой формы попадает под исключительную юрисдикцию государства); контакты и соглашения между местными властями и сообществами в рамках их полномочий и в соответствии с национальным законодательством.
На начальном этапе приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации его правовое обеспечение было целесообразно осуществлять преимущественно в форме межгосударственных соглашений, в которых фиксировались преимущественно пределы компетенции и полномочий региональных и местных властей. Однако по мере углубления экономической интеграции и становления Союзного государства Беларуси и России возможно и необходимо обеспечение субсидиарной юрисдикции региональных и местных властей в вопросах приграничного сотрудничества и реализации их права инициирования развития приграничных связей.

Основные положения Концепции характеризуются зрелостью своих теоретико-методологических оснований, структурной предметностью и реалистическим подходом к эволюционному характеру формирования и развития нормативно-правовых оснований белорусско-российского приграничного сотрудничества. Вместе с тем следует понимать, что документ с такой высокой смысловой нагрузкой - это приглашение к дискуссии, и он может быть относительно завершенным при условии «мозгового штурма» многих компетентных экспертов. В разделе 6.1. «Предложения…» представлены тезисы наших предложений по оптимизации Концепции.

В этой действительно эволюционной работе важно учитывать, что «для танго нужны двое»: текст документа требует постояннной смысловой коррекции с аналогичными документами и материалами Российской Федерации.

5.2. Документы и материалы Российской Федерации

Региональная политика Российской Федерации определяется ее Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее региональных субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Хотя в статье 71 российской Конституции вопросы внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений страны отнесены к компетенции федеральной власти (пункты «к» и «л»), в следующей статье 72 отмечается, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнение международных договоров государства относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт «о»).

Среди актов федерального законодательства, в первую очередь, следует выделить принятый Госдумой 2 декабря 1998 г. федеральный Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В соответствии с 72-й статьей российской Конституции он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит законодательные гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В статье 1 этого Закона конкретизированы возможные направления международного сотрудничества субъектов РФ (торгово-экономическое, научно-техническое, экологическое, гуманитарное, культурное), а также определен круг зарубежных партнеров, с которыми они имеют право осуществлять международные и внешнеэкономические связи (субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования государств с унитарным устройством, специализированные органы международных организаций). Далее в статье 2 Закона оговаривается право субъектов Федерации на ведение переговоров с вышеуказанными зарубежными партнерами и заключение соглашений с ними, которые однако не должны противоречить Конституции, международным договорам и внутреннему законодательству РФ. Согласно ст. 10 Закона, субъекты Федерации также пользуются правом по согласованию с МИД РФ открывать за пределами России свои представительства (не имеющие дипломатического статуса) и давать разрешение на открытие на своей территории таких же представительств субъектов иностранных государств..

Базисные теоретико-методологические основания региональной политики

Российской Федерации изложены в таких интегральных документах, как «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (2000), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (2008), а также имеющая специальный смысл для нашего исследования «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2005). В первых двух названных документах региональная политика Российского государства представлена в определенных значимых сегментах, третий документ посвящен ей целиком, но обращает на себя внимание характерная общая черта - в течение почти десятилетия их подготовки и принятия заметна в принципе «фигура умолчания» относительно межрегионального взаимодействия Российской Федерации с Республикой Беларусь и роли строительства Союзного государства. Тем не менее контекст этих документов значим для определения сути и специфики регионалистских принципов и ориентаций России.

В принятой в 2000 г. Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепция…2000) особенно значимо, что в в ней среди основных угроз называется ослабление интеграционных процессов в Содружестве Независимых Государств. Акцентируется необходимость развития этих процессов «прежде всего с государствами - участниками СНГ и традиционными партнерами России».

Республика Беларусь в этом содружестве государств легко узнаваема, но в тексте – как субъект, однопорядковый с другими государствами. Особым пунктом, имеющим важное значение для Беларуси, является положение о том, что «национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации».

Основной угрозой национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере называется экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию. Документ нацелен на обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства.

В совокупности внешних условий, которые должны благоприятствовать утверждению России в этом качестве, наряду с известными внутренними факторами, называются обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире путем перехода к инновационной экономике, «формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами…, поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, создание на этой основе системы двусторонних и многосторонних партнерских отношений».

Последний термин – партнерство – указывает на потенциал более приемлемой в современных международных отношениях «сетевой дипломатии, опирающейся на гибкие формы участия в многосторонних структурах в целях коллективного поиска решений общих задач». В таком ракурсе на передний план в качестве главных факторов влияния государств на международную политику, наряду с военной мощью, выдвигаются экономические, научно-технические, экологические, демографические и информационные, эффективное использование механизмов регулирования мировых рынков товаров и услуг, диверсификации экономических связей. Подчеркиваются «сравнительные преимущества государств в интеграционных процессах. Экономическая взаимозависимость государств становится одним из ключевых факторов поддержания международной стабильности. Создаются предпосылки для становления более кризисоустойчивой международной системы».

«Концепция внешней политики Российской Федерации» (2008) - это документ, который свидетельствует о том, что открытая экономика России диктует наращивание ее взаимодействия в таких форматах, как высокоразвитая «G-8» и ее диалог с традиционными партнерами дальнего зарубежья - в форматах «тройки» (Россия, Индия и Китай), «четверки» БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), к которой недавно присоединилась ЮАР.

Однако лишь в заключение этой Концепции едва ли в качестве политкорректной дежурной фразы, прозвучало положение о том, что Россия «активно использует возможности региональных экономических и финансовых организаций для отстаивания интересов Российской Федерации в соответствующих регионах, уделяя особое внимание деятельности организаций и структур, способствующих укреплению интеграционных процессов на пространстве СНГ (курсив мой –И. Л.)». В Республике Беларусь – союзного государства с Российской Федерацией - такой контекст воспринимался адекватно.

Лишь в 2011 году премьер-министр Российской Федерации и ее новый вероятный преидент в програмной статье «Новый интеграционный проект для Евразии — будущее, которое рождается сегодня» недвусмысленно заявил о стратегическом приоритете сотрудничества и интеграции в постсоветском пространстве и стремлении России к «новому качеству» приграничного взаимодействия [Путин 2011].

Положительным моментом российской внешнеполитической Концепции является динамика, развитие ее оснований по мере окончательного выбора стратегических приоритетов страны. Принципиально важно, что евразийский выбор России означает реалистическое признание того, что Россия – это «другая Европа», и подчеркивание общеевропейского контекста интеграции. Президент РФ Д. Медведев обратил внимание на ее технологии: «Мы разрешили напрямую применять на территории Российской Федерации технологические рамки, техническое регулирование, регламенты стран Евросоюза. То есть, по сути, дали согласие на использование этих стандартов в качестве нашего законодательства. Допустили прямую инкорпорацию этого законодательства на территории России…Конечно, мы можем вносить в нее свои уточнения, это наше право, но в целом это облегчает и наши контакты со странами Евросоюза» [Молчанов 2010, с. 33].

Определенной предпосылкой достижения такого качества отношений является утвержденная Правительством РФ в 2001 г. «Концепция приграничного сотрудничества Российской Федерации» [Концепция 2001]. В ней определены цели, принципы и приоритеты деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Концепция учитывает накопленный опыт приграничного сотрудничества и исходит из единства и целостности территории, внутреннего и международного рынков России, конкретно - согласования общегосударственных интересов и интересов населения приграничных территорий Российской Федерации.

Согласно этому документу, приграничное сотрудничество в Российской Федерации основывается на следующих принципах: мирное разрешение приграничных споров; взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности и законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров; обеспечение интересов России в приграничном сотрудничестве; ненанесение ущерба экономическим и иным интересам государств, осуществляющих приграничное сотрудничество.

Важным положением Концепции является учет особенностей приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, градостроительных и транспортных условий развития приграничной территории, а также характера угроз национальной безопасности РФ на приграничных территориях. Отмечается и необходимость соблюдения Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года.

Участниками приграничного сотрудничества в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, и при осуществлении приграничного сотрудничества они должны принимать во внимание основные факторы, определяющие особенности приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств.

Согласно Концепции, основные полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области приграничного сотрудничества, установленные законодательством Российской Федерации, таковы.

Федеральные органы исполнительной власти: заключают международные договоры и соглашения; устанавливают порядок осуществления приграничного сотрудничества, применения Таможенного тарифа Российской Федерации; регулируют внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов на приграничной территории Российской Федерации; представляют интересы России по вопросам приграничного сотрудничества в международных организациях.

К совместной компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров; установление порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории; реализация федеральных программ приграничного сотрудничества.

К полномочиям органов исполнительной власти приграничных субъектов Российской Федерации относится следующее: ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно-территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства Российской Федерации, - с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству; подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право: осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств; заключать в установленном законодательством РФ порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.

В Концепции определяются структурные формы приграничного сотрудничества: проведение встреч уполномоченных органов государственной власти по вопросам приграничного сотрудничества; создание уполномоченными органами государственной власти совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству и рабочих групп при них, в том числе в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству; заключение только субъектами Российской Федерации в установленном порядке соглашений о приграничном сотрудничестве с иностранными государствами, с административно-территориальными образованиями иностранных государств либо - с органами государственной власти иностранных государств. Могут применяться и другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие законодательству Российской Федерации и отвечающие целям развития страны и ее приграничных территорий.

Для развития приграничного сотрудничества рекомендованы следующие направления сотрудничества: в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях; при осуществлении инвестиционных проектов и производственно-технического сотрудничества; в области транспорта и связи; в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; в правоохранительной деятельности; в сфере регулирования миграции населения и рынка труда; весь комплекс научного и гуманитарного сотрудничества.

В Концепции отмечается, что финансовое обеспечение реализации приграничного сотрудничества осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования, в том числе международных организаций, и средств сопредельных государств, использование которых определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Речь идет и о стимулировании развития приграничных территорий, которое должно осуществляться с учетом интересов ее населения и всего населения Российской Федерации, а также интересов населения приграничных территорий сопредельных государств, но в тексте нет даже упоминания относительно рамочных объемов такого стимулирования.

Вместе с тем конструктивный потенциал изложенных положений Концеции принципиально обесценивается тем, что реальная роль, которая отводится в ней приграничным субъектам, выясняется в однозначном положении о том, что ее «реализацию осуществляет Правительство Российской Федерации. Оно разрабатывает меры по развитию приграничного сотрудничества и руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти по их реализации». Это итоговое положение если не сводит на-нет, то практически минимизирует субъектность, относительную самостоятельность приграничных субъектов и подтверждает вывод российских экспертов [см.: Швецов 2009], что в Российской Федерации попрежнему преобладает патерналистская региональная, в том числе и приграничная, политика.