Экономика и финансы (стр. 14 )

Показатель	Волгоград	Екатеринбург	Казань	Нижний Новгород	Новосибирск	Пермь	Самара	Саратов	в среднем
В абсолютном выражении, млн. руб.	486,1	0,0	1072,7	250,0	626,1	0,0	476,0	315,0	403,2
Доля в совокупных расходах бюджета, %	3,3%	0,0%	8,4%	1,6%	1,9%	0,0%	3,0%	2,8%	2,6%

Таким образом, Нижний Новгород перешел к практике формирования дефицитных бюджетов с момента начала мирового финансового кризиса. На первом этапе дефицит финансировался за счет изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета, а начиная с 2009 г. город был вынужден прибегнуть к привлечению кредитов кредитных организаций (табл. 4.26). Кредиты привлекались на краткосрочной основе и рефинансировались. В  г. происходило увеличение объема ежегодных внутренних заимствований: 521,1 млн. руб. в 2009 г., 699,1 млн. руб. в 2010 г., 1 183,1 млн. руб. в 2010 г. В результате, объем муниципального долга вырос с 297,8 млн. руб. по состоянию на 1 января 2009 г. до 2 700,0 млн. руб. на 1 января 2012 г. (табл. 4.27). В  гг. город не прибегал к выпуску муниципальных облигаций и привлечению бюджетных кредитов, объем предоставленных муниципальных гарантий был незначителен, поэтому к настоящему времени весь объем задолженности сформирован банковскими кредитами.

Решениями городской Думы Нижнего Новгорода о местном бюджете в последние годы устанавливались дополнительные (более жесткие по сравнению с требованиями Бюджетного кодекса РФ) ограничения на объем муниципального долга в размере 30% от суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ. Ограничения соблюдались местной администрацией.

В сравнении с городами группы сравнения объем муниципального долга города находится на умеренном уровне (рис. 4.123) и превышает только уровень г. Самары (1 200 млн. руб.) и проводящих политику нулевого долга Екатеринбурга и Перми.

Рисунок 4.123 – Объем муниципального долга городов группы сравнения по состоянию на 1 января 2012 г., млн. руб.

В 2007 г. расходы бюджета на обслуживание муниципального долга составили 83,4 млн. руб., в 2008 г. – 8,8 млн. руб., в 2009 г. – 13,8 млн. руб., в 2010 г. – 39,2 млн. руб., в 2011 г. – 42,2 млн. руб. На 2012 г. объем расходов на обслуживание муниципального долга утвержден в размере 250 млн. руб.

Несмотря на значительное увеличение расходов в 2012 г., значение данного показателя остается невысоким в сравнении с городами группы сравнения (табл. 4.27). Во всех сопоставимых городах, привлекающих заемные средства, утвержденный решением о бюджете объем расходов на обслуживание долга превышает уровень Нижнего Новгорода и составляет от 315 млн. руб. в Саратове до 1 072,7 млн. руб. в Казани.

Таким образом, накопленный уровень долговой нагрузки и расходы на его обслуживание относительно невелики, в соответствии с бюджетом на 2012 г. и среднесрочным финансовым планом, администрация города планирует постепенное снижение объема задолженности. Политика в области управления муниципальным долгом строится на принципе безусловного исполнения и принятых долговых обязательств в полностью и в установленные сроки. Это нашло отражение в установлении долгосрочного кредитного рейтинга агентством Standard & Poor’s на уровне ВВ, в национальной валюте – АА со стабильным прогнозом (единственный из городов группы сравнения, имеющий рейтинг по версии Standard & Poor’s – Новосибирск – по состоянию на начала 2012 г. имеет те же оценки).

Таким образом, Нижний Новгород имеет потенциал для использования долгового финансирования как источника формирования «бюджета развития» городского хозяйства и социальной инфраструктуры при необходимости реализации долгосрочных инвестиционных проектов за счет средств местного бюджета. В настоящее же время инвестиционная и долговая политика Нижнего Новгорода осуществляются изолированно друг от друга. Инвестирование бюджетных средств в значительной мере производится за счет федерального и регионального бюджетов, как следствие – в соответствии с приоритетами, которые определены вышестоящими уровнями публичной власти. В свою очередь, долговая политика города в большей мере ориентирована на обслуживание текущих потребностей бюджетной системы, принятие решений о привлечении заемных средств не связано с реализацией долгосрочных инвестиционных проектов.

Выводы:

-  В Нижнем Новгороде сформирована развитая система учета инвестиций, осуществляемых за счет муниципального бюджета и учета муниципального долга. В то же время в принятии инвестиционных решений город зависим от региональных и федеральных органов государственной власти. Существует риск несоответствия реализуемых инвестиционных проектов целям и приоритетам социально-экономического развития города Нижний Новгород.

-  Задачи, поставленные в программе «Повышение эффективности бюджетных расходов города Нижний Новгород на  годы», полностью отвечают существующим проблемам системы управления общественными финансами города и задачам, возникающим в связи с развитием законодательства РФ.

-  Объем доходов муниципального бюджета повышен относительно среднего уровня по городам группы сравнения в абсолютном и подушевом выражении. Однако уровень доходов от местных налогов на фоне сопоставимых городов сравнительно низок.

-  Крупнейшие проекты развития городской инфраструктуры, в частности, проект развития метрополитена, реализуются за счет бюджетных средств.

-  На фоне городов группы сравнения и в сравнении со средним уровнем городских округов РФ доля расходов Нижнего Новгорода на общегосударственные вопросы низка.

-  При финансировании социальной сферы города проводится сбалансированная политика.

-  У Нижнего Новгорода репутация ответственного заемщика с устойчивой финансовой системой, подтвержденная кредитным рейтингом Standard & Poor’s. Долговые обязательства безусловно исполняются. При реализации долговой политики строго соблюдаются ограничения федерального законодательства, сверх того дополнительные (более жесткие) ограничения установлены решением органов местного самоуправления города Нижний Новгород. Уровень долговой нагрузки и расходов на обслуживание муниципального долга относительно невысок.

-  Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижний Новгород содержит отдельные нормы, требующие согласования с действующим законодательством РФ, либо иными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Нижний Новгород.

-  Уровень взаимосвязи социально-экономического и бюджетного планирования недостаточен, отсутствует взаимосвязь между инвестиционной и долговой политикой города.

-  В городе нет формализованного порядка и критериев отбора инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств местного бюджета, а также критериев принятия решений о привлечении заемных средств.

-  Не завершено формирование правовой базы Нижнего Новгорода, необходимой для реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, и правовой базы, регулирующей оказание муниципальных услуг (выполнение работ).

-  Зависимость городского бюджета от безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня довольно высока. Сокращение объема безвозмездных поступлений в 2012 г., наряду с изменениями налогового законодательства, вызвало резкое падение доходов бюджета.

4.10 Муниципальный имущественный комплекс

4.10.1 Характеристика имущественного комплекса города

Муниципальная собственность города Нижний Новгород – это крупный земельно-имущественный комплекс, включающий земельные участки, движимое и недвижимое имущество. В собственности города находятся объекты, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения города, удовлетворения потребностей населения и городского хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия. К объектам муниципальной собственности города относятся объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, социально-культурного назначения (школы и другие образовательные заведения, библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады, спортивные сооружения, здания, используемые для нужд управления городом), объекты муниципального жилого фонда, объекты муниципального нежилого фонда, объекты озеленения.

Имущественный комплекс города включает в себя имущество муниципальных учреждений и предприятий, недвижимое и движимое имущество казны, в том числе акции и доли хозяйственных обществ общей учетной стоимостью по состоянию на 1 января 2012 г. 51 920 356,8 тыс. руб.

Сеть муниципальных учреждений Нижнего Новгорода состоит из 648 учреждений: 563 учреждений образования, 27 учреждений культуры, 19 учреждений физической культуры и спорта и 39 прочих учреждений. В  гг. администрацией города проводилась плановая работа по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений, число которых составляло 730-740 единиц. В 2011 г. количество подведомственных учреждений сократилось до существующего уровня в связи с передачей Нижегородской области 69 муниципальных учреждений здравоохранения. Передача была произведена по причине закрепления за субъектами РФ полномочий по организации оказания медицинской помощи, входивших ранее в число вопросов местного значения.

Как и в подавляющем большинстве городов Российской Федерации, сеть муниципальных учреждений представлена преимущественно бюджетными учреждениями. Помимо них в Нижнем Новгороде осуществляет свою деятельность 47 муниципальных казенных учреждений – специальные (коррекционные) образовательные учреждения, учреждения культуры и средств массовой информации, структурные подразделения местной администрации и иные. В 2011 г. была сформирована регулирующая создание и деятельность автономных учреждений нормативная правовая база, ряд учреждений переведен в форму автономных.

В городе Нижний Новгород осуществляет деятельность 32 муниципальных предприятия, в том числе 23 фактически действующих. Наиболее крупными из них являются МП «Единый центр муниципального заказа» (выручка за 9 месяцев 2011 г. составила 645,5 млн. руб.), МП «Нижегородэлектротранс» (511,1 млн. руб.), МП «Нижегородское метро» (186,3 млн. руб.) и МП «Комбинат ритуальных услуг населению» (151,9 млн. руб.). Предприятия функционируют преимущественно в социально значимых сферах – транспортном обслуживании населения и обслуживании транспортного хозяйства, жилищно-коммунальной сфере, поставке продуктов питания в учреждения социальной сферы, оказании ритуальных услуг. Ряд муниципальных предприятий осуществляет операции с недвижимым имуществом, участвует в обеспечении градостроительной деятельности (МП «Центр обеспечения градостроительной деятельности», МП «Нижегородское жилищное агентство», МП «Муниципальная недвижимость»).

Крупнейшие муниципальные предприятия транспортной сферы МП «Нижегородэлектротранс» и МП «Нижегородское метро» являются планово-убыточными и субсидируются из бюджетной системы. Также убыточно в последние годы МП «Нижегородские бани» (чистый убыток в размере 15,9 млн. руб. по итогам 9 месяцев 2011 г.). Убыточность указанных унитарных предприятий связана с риском наступления субсидиарной ответственности города по обязательствам организаций, однако для метрополитена сопоставимых по численности городов и банно-прачечного хозяйства убыточность основного вида деятельности типична. Большая часть прочих муниципальных предприятий в  гг. работала на уровне близком к нулевой рентабельности: с чистой прибылью или убытком не превышающей 5% выручки.

В муниципальной собственности находятся акции и доли 22 действующих хозяйственных обществ. Важнейшими для функционирования городского хозяйства организациями являются водоканал» (в муниципальной собственности 100% уставного капитала), (100%), -Нижнем Новгороде» (99,9%), обеспечивающие организацию предоставления услуг водоснабжения и водоотведения и теплоснабжения, а также канатные дороги» (34,6%). Данные организации были акционированы с целью обеспечения более прозрачного и эффективного управления, либо изначально создавались как хозяйствующие общества. Нижнему Новгороду также принадлежат 25% доли в 7 управляющих компаниях многоквартирных домов, созданных в соответствии с городским районированием, Нижегородский меридиан» (96,15%) и незначительные пакеты В ярмарка» и коммерческий банк «Российский капитал».

Существующий перечень унитарных предприятий и хозяйственных обществ, полностью или частично находящихся в муниципальной собственности, является результатом планомерной работы органов местного самоуправления Нижнего Новгорода по оптимизации муниципального сектора экономики. В  гг. городом было ликвидировано, реорганизовано и приватизировано около 100 муниципальных предприятий. Изменили статус или прекратили свою деятельность предприятия коммунального хозяйства, бытового обслуживания, торговли. В ряду городов группы сравнения Нижний Новгород занимает промежуточное место в отношении сохранения муниципального сектора экономики: в Екатеринбурге в настоящее время осуществляют деятельность 64 унитарных предприятия, в Волгограде – 47, в Казани – 38 (без учета находящихся в стадии ликвидации, реорганизации или банкротства), в Перми – 13.

В последние годы город продал пакеты в уставных капиталах либо ликвидировал более 50 хозяйственных обществ. Основным критерием принятия решения о приватизации, реорганизации и ликвидации был характер деятельности организаций по отношению к функциям местного самоуправления. В целом, процесс передачи в частную собственность и перепрофилирования непрофильных по отношению к вопросам местного значения организаций близок к завершению.

По состоянию на 1 января 2012 г. площадь муниципального нежилого фонда Нижнего Новгорода составляет 2 303,1 тыс. кв. м в том числе: 1 767,0 (76,7% от общей площади) закреплено за муниципальными учреждениями и предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения, 179,2 тыс. кв. м (7,8% от общей площади) предоставлено по договорам безвозмездного пользования, 314,5 тыс. кв. м (13,7% от общей площади) предоставлено по договорам аренды объектов муниципального нежилого фонда, 42,4 тыс. кв. м (1,8% от общей площади) составляют свободные объекты. Действует 2 568 договоров аренды на общую площадь 414,1 тыс. кв. м., базовая ставка арендной платы за возмездное пользование муниципальным имуществом составляет 140 руб./кв. м в месяц (Постановление администрации города Нижний Новгород от 5 марта 2011 г. № 745 «О внесении изменений в постановление администрации города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 5463»).

До 2011 г. площадь муниципального нежилого фонда была достаточно стабильной, в 2011 г. произошло уменьшение фонда более, чем на 400 тыс. кв. м, связанное с передачей учреждений здравоохранения на региональный уровень (рис. 4.124).

Рисунок 4.124 – Динамика площади муниципального нежилого фонда города Нижний Новгород в  гг., тыс. кв. м

В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» разграничение полномочий по распоряжению землями в городах – административных центрах субъектов РФ отнесено к компетенции региональных органов власти. Органы местного самоуправления Нижнего Новгорода осуществляют управление земельными ресурсами в соответствии с полномочиями, установленными ст. 5 Закона Нижегородской области от 01.01.01 г. № 192-З «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области». Органы местного самоуправления города: принимают решения в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена о развитии застроенной территории и проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории; принимают решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и права на заключение договоров аренды таких земельных участков; заключают договоры купли-продажи земельных участков в случаях и порядке, определенных правовой базой РФ и субъекта РФ.

Городская администрация ведет работы по разграничению государственной собственности на землю и регистрации прав муниципалитета на земельные участки. По состоянию на 1 января 2012 г. на территории города действуют 9 963 договора аренды земельных участков на общую площадь 4 168,9 га. В 2011 г. было заключено 174 договора аренды земельных участков на общую площадь 97,9 га.

4.10.2 Роль имущественного комплекса при формировании доходной базы города

Муниципальный имущественный комплекс Нижнего Новгорода представляет собой важную составляющую формирования доходной базы местного бюджета. Доходы от использования и приватизации городского имущества в  гг. обеспечивали около 90% неналоговых доходов или 12-20% совокупных доходов местного бюджета (рис. 4.125).

Рисунок 4.125 – Роль имущественного комплекса при формировании доходной базы города Нижний Новгород в  гг.

Доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, устойчиво росли в докризисный период, достигнув пика в 2008 г. (табл. 4.28). В 2009 г. объем доходов от использования и продажи имущества, учитываемых в составе доходов и в составе источников финансирования дефицита местного бюджета, сократился с 3 901,7 млн. руб. до 2 433,4 млн. руб. В  гг. наблюдалось постепенное восстановление доходов от использования и продажи имущества. Утвержденный решением Думы о бюджете города объем доходов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, на 2012 г. составляет 2 730,8 млн. руб. или 18,7% от совокупного объема доходов бюджета (все доходы учитываются в составе доходной части бюджета). Доля доходов от использования и продажи имущества в доходах бюджета Нижнего Новгорода заметно превышает средний по городским округам РФ уровень (11,3% без учета доходов, учитываемых в составе источников финансирования дефицита, по итогам 2011 г.).

Таблица 4.28 – Структура доходов Нижнего Новгорода от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности в  гг., учитываемых в составе доходов и в составе источников финансирования дефицита местного бюджета

Вид доходов	2007	2008	2009	2010	2011	2012 (бюджет)
Млн. руб.	Уд. вес	Млн. руб.	Уд. вес	Млн. руб.	Уд. вес	Млн. руб.	Уд. вес	Млн. руб.	Уд. вес	Млн. руб.	Уд. вес
Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, в том числе:	2010,4	62,8%	2755,3	70,6%	2028,3	83,4%	2134,8	66,8%	2309,3	68,8%	2040,8	74,7%
- плата за передачу в возмездное пользование муниципального имущества	635,4	19,8%	797,1	20,4%	936,7	38,5%	827,3	25,9%	852,9	25,4%	901,5	33,0%
- плата за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков	416,4	13,0%	723,6	18,5%	714,2	29,3%	792,9	24,8%	809,0	24,1%	835,4	30,6%
- плата за земли после разграничения государственной собственности на землю, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков	17,5	0,5%	365,4	9,4%	39,1	1,6%	-66,0	-2,1%	402,1	12,0%	60,2	2,2%
- платежи от муниципальных унитарных предприятий	7,1	0,2%	6,4	0,2%	19,1	0,8%	8,1	0,3%	2,3	0,1%	4,5	0,2%
- прибыль, приходящаяся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям	0,0	0,0%	0,0	0,0%	17,7	0,7%	39,0	1,2%	0,0	0,0%	15,0	0,5%
- прочие доходы от использования имущества	934,1	29,2%	862,9	22,1%	301,6	12,4%	533,6	16,7%	243,0	7,2%	224,2	8,2%
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	973,2	30,4%	1146,3	29,4%	400,8	16,5%	586,0	18,3%	916,3	27,3%	690,0	25,3%
Доходы от продажи активов, учитываемые в источниках финансирования дефицита бюджета	220,0	6,9%	0,0	0,0%	4,2	0,2%	475,4	14,9%	129,6	3,9%	0,0	0,0%
Всего доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности	3203,5	100,0%	3901,7	100,0%	2433,4	100,0%	3196,2	100,0%	3355,2	100,0%	2730,8	100,0%

Наиболее значительной составляющей доходов в рассматриваемом периоде были доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества. При этом наблюдалась тенденция снижения доли доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении органов местного самоуправления и созданных ими учреждений: в 2007 г. данные доходы составили 635,4 млн. руб. или 59,5% от общих доходов от аренды имущества и земельных участников, а начиная с 2010 г. доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и земельных участков приблизительно равнялись друг другу. В 2008 и 2011 гг. доходы от аренды земельных участков превышали доходы от аренды имущества, что было связано с заключением нескольких договоров на право развития застроенных территорий. Снижение роли доходов от аренды имущества, находящегося в оперативном управлении органов местного самоуправления и созданных ими учреждений соответствует общероссийским тенденциям.