Экономика и финансы (стр. 8 )

Нижний Новгород демонстрирует достаточно сильные колебания в оценках. После серьезного падения (в 2010 г. Нижний Новгород опустился на 27-е место в России, тогда как в 2009 г. он был на 12-м месте, в 2008 г. — на 7-м) город в 2012 г. занял в рейтинге весьма высокое 5-е место. Таблица 4.12 и рисунок 4.115 дают возможность сравнить оценки по основным параметрам для городов рассматривавшейся выше группы сравнения.

Таблица 4.12 – Оценки некоторых российских городов в рейтинге журнала «Forbes Russia» «30 лучших городов для бизнеса», 2012 г. (в баллах по методике журнала)

	Нижний Новгород	Екатеринбург	Казань	Новосибирск	Пермь
Место в рейтинге	5	6	8	14	23
Итоговый балл	0,74	0,71	0,7	0,66	0,63
Инфраструктура	0,79	0,82	0,7	0,78	0,79
Кадры	0,87	0,75	0,67	0,32	0,33
Доступность финансовых ресурсов	0,48	0,26	0,47	0,66	0,21
Административные барьеры	0,74	0,85	0,69	0,69	0,73
Налоги	0,77	0,73	0,61	0,71	0,81
Справочная информация
Средняя зарплата, тыс. руб.	24,4	28	21,9	24,6	24,6
Число компаний, на 1000 чел.	44	100,98	49,19	22,57	86,59
Число преступлений, на 1000 чел.	34,77	25,56	20,33	28,81	29,05

Рисунок 4.115 – Оценки некоторых российских городов в рейтинге журнала «Forbes Russia» «30 лучших городов для бизнеса», 2012 г. (в баллах)

Среди городов группы сравнения Нижний Новгород выделяется в сильную сторону кадровым потенциалом и уровнем развития базовой инфраструктуры, однако сильно проигрывает конкурентам по доступности финансовых ресурсов. По наличию административных барьеров и налоговому климату Нижний Новгород находится на среднем уровне.

В деятельности органов местного самоуправления Нижнего Новгорода вопросы повышения инвестиционной привлекательности занимают значительное место. Об этом свидетельствуют, в частности, материалы Отчета главы города Нижнего Новгорода о результатах деятельности за 2011 год, представленного в городскую Думу 21 марта 2012 г.

Глава города привел примеры нескольких крупных проектов, реализация которых при поддержке города намечена на ближайшее время и которые «сделают город более комфортным для жителей и туристов, приблизят его стандарты к современным международным стандартам жизни мегаполиса». В их числе строительство трехзвездочного отеля в районе центрального железнодорожного вокзала, проекты, связанные с подготовкой к чемпионату мира по футболу 2018 года, под строительство нового медицинского комплекса ФГУ «ННИИТО» в районе Анкудиновского шоссе, строительство метро, реконструкция международного аэропорта «Нижний Новгород» и пр.

Принципиально важным, однако, является обозначенный главой города акцент на формирование благоприятного инвестиционного климата, который «позволит исключить стагнацию города и создать предпосылки для динамичного притока инвестиций».

Выводы:

-  После кризиса  гг. инвестиционная активность постепенно восстанавливается, однако по ряду показателей инвестиционной активности Нижний Новгород уступает своим потенциальным конкурентам среди российских городов, прежде всего Казани, Перми, Екатеринбургу.

-  Позитивными факторами и тенденциями развития инвестиционного процесса в городе следует считать постепенное увеличение в структуре инвестиций частных капиталов, а также достаточно активное использование привлеченных средств, высокую долю прямых инвестиций, направляемых на обновление основных производственных фондов экономики, значительную диверсификацию источников инвестиций, в том числе иностранных.

-  Для города характерна достаточно высокая территориальная концентрация инвестиций, прежде всего в центральных районах, возможно, требуется повышение инвестиционной привлекательности других районов города.

-  Сильными сторонами Нижнего Новгорода в сфере привлечения инвестиций на сегодня являются скорее факторы инвестиционного потенциала, чем инвестиционного климата. Соответственно, снижение административных барьеров, совершенствование налогообложения, развитие конструктивного диалога властей с бизнесом вообще и инвесторами в частности и другие меры по улучшению инвестиционного климата выдвигаются в число приоритетных задач города по обеспечению его конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и социально-экономического развития в целом.

4.9 Муниципальные финансы

4.9.1 Финансово-бюджетная инфраструктура

Бюджетное устройство и правоотношения, возникающие при осуществлении бюджетного процесса в городском округе город Нижний Новгород, регулируются постановлением городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 120 «О Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижний Новгород» (с изменениями).

Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижний Новгород (далее – Положение) содержит все обязательные составляющие, определенные российским законодательством. Положение регламентирует планирование, утверждение и исполнение бюджета города, вопросы управления муниципальным долгом, вопросы муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ. В Положении определена взаимосвязь бюджетного процесса с основными инструментами бюджетного и экономического планирования – прогнозом социально-экономического развития, реестром расходных обязательств городского округа, ведомственными целевыми программами, муниципальными заданиями. Положение характеризуется высокой степенью детализации и содержит системное представление процедур взаимодействия участников бюджетного процесса. Положение содержит ссылки на муниципальные правовые акты, утверждаемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, местной администрацией: Порядок формирования и ведения реестра расходных обязательств города Нижний Новгород (постановление главы администрации города от 01.01.01 г. № 51), Порядок реализации бюджетных инвестиций и отражения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности (постановление главы администрации города Нижний Новгород от 1 сентября 2008 г. № 4093), Порядок разработки среднесрочного финансового плана города Нижний Новгород и перечень субъектов бюджетного планирования бюджета города Нижний Новгород (постановление главы администрации города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 3013) и др.

Вместе с тем, по состоянию на апрель 2012 г. Положение содержало ряд норм, которые были не согласованы с действующим законодательством РФ, либо иными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Нижний Новгород, в частности:

–  Положение не отражает изменений, внесенных в законодательство РФ Федеральным законом РФ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а именно не соответствует установленным формам принципам финансирования учреждений разных типов (финансирование казенных учреждений осуществляется на основе бюджетных смет, бюджетных и автономных учреждений – путем предоставления субсидий);

–  Положение не полностью отвечает действующей редакции Бюджетного кодекса РФ в части наименования и статуса муниципального задания: муниципальное задание формируется на оказание услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями, а не на только на оказание услуг, как определено в Положении;

–  Положение определяет, что в бюджете города Нижний Новгород могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном администрацией города Нижний Новгород, но не содержит аналогичных норм в отношении долгосрочных целевых программ, применяемых городом в соответствии с постановлением администрации города Нижний Новгород от 5 мая 2011 г. № 1822 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности муниципальных целевых программ в городе Нижний Новгород»;

–  Положение определяет в качестве участника бюджетного процесса департамент финансов и налоговой политики, в то время как в соответствии с решением городской Думы города Нижний Новгород от 26 января 2011 г. № 1 «Об утверждении структуры администрации города Нижний Новгород» актуальное наименование данного органа – департамент финансов.

По состоянию на май 2012 г. проводится работа по корректировке Положения, в частности, по приведению его в соответствие с требованиями Федерального закона РФ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ. В силу приоритета федерального законодательства над муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, указанные дефекты не носят критического характера с точки зрения регулирования основных элементов бюджетного процесса, однако они заметно снижают качество правового обеспечения системы муниципального управления.

Положение и другие муниципальные правовые акты органов местного самоуправления города Нижний Новгород, регулирующие процесс бюджетного планирования, не определяет связи бюджетного планирования с приоритетами социально-экономического развития Нижнего Новгорода, устанавливаемыми документами стратегического планирования социально-экономического развития. Это напрямую отражает отсутствие соответствующей взаимосвязи в законодательстве РФ и является типичным для большинства публично-правовых образований РФ. Правовая регламентация данной взаимосвязи является перспективным направлением совершенствования системы управления муниципальным образованием.

Согласно Положению доходы бюджета Нижнего Новгорода формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, бюджетным законодательством Нижегородской области, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Нижний Новгород. Расходы городского бюджета осуществляются в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными нормами законодательства РФ, Нижегородской области и муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Нижний Новгород, международными и иными договорами и соглашениями, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств бюджета города Нижний Новгород.

Порядок планирования бюджетных ассигнований бюджета города Нижний Новгород и Порядок составления и ведения кассового плана исполнения бюджета Нижнего Новгорода утверждаются приказами департамента финансов, что соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Планирование расходов инвестиционного характера за счет средств бюджета Нижнего Новгорода осуществляется в соответствии с Порядком реализации бюджетных инвестиций и отражения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности (постановление главы администрации города Нижний Новгород от 1 сентября 2008 г. № 4093). Указанный Порядок устанавливает требования к процедурам формирования перечня объектов капитального строительства в целях реализации бюджетных инвестиций на очередной финансовый год и плановый период, порядок финансирования реализации бюджетных инвестиций и отражения бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в решении о бюджете города и в сводной бюджетной росписи, регулирует вопросы контроля за реализацией бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Местная администрация осуществляет учет бюджетных инвестиций, в том числе инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности.

Постановление главы администрации города Нижний Новгород от 1 сентября 2008 г. № 4093 и иные муниципальные правовые акты органов местного самоуправления города Нижний Новгород не содержат порядка отбора приоритетных проектов для осуществления инвестиционных проектов за счет средств муниципального бюджета. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ не включает порядок отбора проектов, осуществляемых за счет средств местного бюджета, в число обязательных для применения на муниципальном уровне инструментов управления, данные документы важны как составная часть взаимосвязи социально-экономического и бюджетного планирования.

Основными муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления города Нижний Новгород, регулирующими привлечение муниципальных заимствований в городе, являются: Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижний Новгород, постановление главы администрации города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 816 «Об утверждении Положения о Муниципальной долговой книге города Нижний Новгород и Порядка учета консолидированного долга города Нижний Новгород», решение городской Думы города Нижний Новгород от 14 июля 2010 г. № 23 «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления муниципальных гарантий города Нижний Новгород по заимствованиям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на цели, не связанные с инвестиционной деятельностью в форме капитальных вложений», постановление городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 91 «Об утверждении Положения о порядке и условиях получения муниципальных гарантий города Нижний Новгород по заимствованиям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица на цели инвестиционного характера». Направления долговой политики на среднесрочную перспективу определяются ежегодно утверждаемыми Основными направлениями бюджетной и налоговой политики города.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ при утверждении городского бюджета утверждается Программа муниципальных внутренних заимствований, Программа муниципальных гарантий, Структура муниципального долга. Устанавливается верхний предел муниципального долга, предельный объем муниципального долга на текущий год в процентном отношении к общему объему доходов без учета объема безвозмездных поступлений (дополнительное ограничение по размеру муниципального долга), предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в процентном отношении к объему расходов, за исключением осуществляемых за счет субвенций расходов. Положение о Муниципальной долговой книге города Нижний Новгород и Порядок учета консолидированного долга города Нижний Новгород устанавливают детализированные требования к системе отчетности об операциях, связанных с муниципальным долгом. Предусмотрено ведение Сводного отчета о состоянии муниципального долга города Нижний Новгород и расходах на его обслуживание, Платежного календаря предстоящих платежей по погашению муниципального долга города Нижний Новгород, отчетов по основным формам муниципальных заимствований, установленных законодательством РФ, а также Сводного отчета о консолидированном долге города Нижний Новгород (суммарная задолженность муниципального сектора экономики города Нижний Новгород перед кредиторами, не принадлежащими данному сектору без учета взаимных обязательств). Постановление главы администрации города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 816 определяет все основные процедуры связанные с формированием отчетности о муниципальном долге. Администрация города Нижний Новгород осуществляет ведение указанных отчетных документов в соответствии с требованиями нормативной правовой базы и осуществляет контроль за соблюдением сроков погашения долговых обязательств и выполнением иных условий заимствований. Однако Положение о Муниципальной долговой книге города Нижний Новгород, Порядок учета консолидированного долга города Нижний Новгород и иные муниципальные правовые акты органов местного самоуправления города Нижний Новгород в сфере управления муниципальным долгом в недостаточной мере регулируют порядок и критерии принятия решений о привлечении заемных средств.

Предоставление муниципальных гарантий осуществляется по итогам конкурсов. Постановления городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 91 и от 01.01.01 г. № 23, а также постановление администрации Нижнего Новгорода от 01.01.01 г. № 5393 детально регулируют условия предоставления гарантий, процедуры подачи заявок и предоставления гарантий, а также порядок конкурсного отбора и подведения итогов конкурса. Указанные акты содержат четко сформулированный и исчерпывающий перечень процедур. Критерии выбора победителей включают: оценку финансового состояния участника конкурса, оценку инвестиционного проекта (бизнес-плана), срок окупаемости инвестиционного проекта, долю собственных средств участника конкурса в общем объеме инвестиций, необходимых для реализации инвестиционного проекта, надежность гарантии возврата заемных средств (уровень риска, ликвидность залога), получение максимального социально-экономического эффекта в случае предоставления муниципальной гарантии.

Таким образом, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления города Нижний Новгород, регулирующие привлечение заемных средств и предоставление муниципальных гарантий, содержат все обязательные составляющие, определенные законодательством РФ. Недостатком правового регулирования данной сферы является отсутствие критериев принятия решений о привлечении заемных средств.

4.9.2 Внедрение современных форм управления общественными финансами

Органы местного самоуправления Нижнего Новгорода реализуют мероприятия по развитию финансово-бюджетной сферы города.

Постановлением городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 176 была утверждена Программа реформирования муниципальных финансов города Нижний Новгород в  годах. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 859 в качестве основных направлений Программы реформирования были определены:

–  организация бюджетного планирования, ориентированного на результат;

–  среднесрочное бюджетное планирование;

–  управление расходами и реструктуризация бюджетной сети;

–  создание условий для развития доходной базы;

–  повышение публичности муниципального сектора экономики.

Наиболее существенные мероприятия Программы реформирования предполагалось реализовать в области совершенствования системы оказания муниципальных услуг. Однако в связи с кризисными явлениями в экономике города и Российской Федерации в целом, муниципальное образование было вынуждено приостановить действие Программы (постановление городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 29). В результате, в Нижнем Новгороде отсутствует ряд инструментов управления общественными финансами, применение которых не обязательно в соответствии с законодательством РФ, но принято рассматривать к качестве хорошей практики: утверждаемый на трехлетний период бюджет, оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств, формализованные требования к качеству муниципальных услуг (стандарты качества, показатели качества и т. п.).

В связи с принятием Федерального закона РФ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» у органов местного самоуправления города Нижний Новгород возникла обязанность по формированию правовой базы регулирующей создание, управление и финансирование сетью подведомственных муниципальных учреждений с учетом изменения законодательства РФ.

Как и в большинстве публично-правовых образований Российской Федерации, в Нижнем Новгороде финансовое обеспечения деятельности муниципальных бюджетных учреждений начало осуществляться путем предоставления субсидий с 1 января 2012 г. (за исключением муниципальных бюджетных учреждений «Центр социально-экономического мониторинга» в районах города Нижний Новгород). Сроки изменения формы финансового обеспечения деятельности установлены решением городской Думы города Нижний Новгород от 28 декабря 2010 г. № 104 «Об особенностях правового положения муниципальных учреждений города Нижний Новгород в переходный период».

На сегодняшний день органы местного самоуправления города внесли необходимые изменения в постановление городской Думы города Нижний Новгород от 01.01.01 г. № 29 «Об утверждении Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий города Нижний Новгород» и утвердили следующие муниципальные правовые акты:

–  постановление администрации города Нижний Новгород от 17 марта 2011 г. № 1014 «Об утверждении Порядка осуществления муниципальным бюджетным учреждением города Нижний Новгород полномочий администрации города Нижний Новгород по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления»;