Государственные структуры, занятые разработкой и принятием в РФ внешнеполитических решений, их функциональное взаимодействие (стр. 12 )

Как определено в Заключительном акте Венской конвенции ООН по праву договоров 1969 г., общими многосторонними договорами являются такие договоры, которые касаются кодификации и прогрессивного развития международного права или объект и цели которых представляют интерес для международного сообщества в целом. Такие договоры должны быть открыты для всеобщего участия.

Локальными считаются договоры, в которых участвуют ограниченное число государств (например, государства одного географического региона). Статья 52 Устава ООН предусматривает возможность заключения региональных соглашений или создания региональных органов.

Любое государство вне зависимости от его признания имеет право на полноправное участие в международных договорах общего и специального характера. Отказ предоставить государству возможность участия в многостороннем договоре по мотивам непризнания его некоторыми участниками противоречит международному праву. Однако государства имеют право при подписании многостороннего договора или присоединения к нему сделать оговорку о непризнании какого-либо правительства, подписавшего многостороннюю конвенцию; в этом случае договор не порождает правоотношений между стороной, сделавшей оговорку, и стороной, в отношении которой сделана оговорка.

 Договор и третьи государства. Договор, как правило, создает обязательства лишь для его участников и не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (ст. 34 Венской конвенции 1969 г.).

Объектом международного договора не могут быть права и интересы третьих государств. Договор, нарушающий права третьих государств, должен считаться недействительным. Однако в договоре могут быть предусмотрены права для третьих государств или третьих организаций. Право для третьего государства возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение посредством этого положения предоставить такое право либо третьему государству, либо группе государств, к которой он принадлежит, либо всем государствам и если третье государство соглашается с этим. Например, Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г. предоставляет всем государствам право осуществлять торговую навигацию по Дунаю на основе равенства (ст. 1).

75.

Определение, происхождение, правовая база и основные принципы международной гражданской службы.

 Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций (ММПО), осуществляем на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации. Нормы и правила, регулирующие различные аспекты положения персонала, относятся к административному праву международных организаций. К их источникам следует отнести уставы и иные учредительные акты организации; конвенции о привилегиях и иммунитетах служащих; соглашения с правительством страны пребывания и правительствами других стран — членов организации, а также с другими ММПО; положения о персонале; статуты персонала; отдельные резолюции руководящих органов ММПО по соответствующим вопросам; наиболее важные административные циркуляры; общие принципы права международных организаций.

 Секретариаты и персонал ММПО, формируемые и функционирующие на основе уставов этих организаций, решений их руководящих органов и внутренних правил, — это исполнительно-обеспечивающие органы, наделенные административной, только в отдельных случаях ограниченной, политической компетенцией в пределах уставов этих организаций. Ни о каком противопоставлении секретариатов представительным органам, а тем более подмене ими этих органов не может и не должно идти речи. Секретариат является обслуживающим, а не контрольным, формирующим или делающим политику органом. Функции Секретариата, главным образом, сводятся к «оказанию содействия и помощи в работе представительным органам и в выполнении принимаемых ими решений»1 — гласит доклад 1954 г., подготовленный Консультативным советом ООН по международной гражданской службе (КСМГС), «Стандарты поведения на международной гражданской службе». В докладе изложены основные стандарты, этические и профессиональные принципы международной гражданской службы. Его положения легли в основу правил о персонале целого ряда ММПО, на них ссылаются административные трибуналы при разрешении трудовых споров в международных организациях.

1. История создания

 История международных организаций относительно непродолжительна. Они были созданы в связи с потребностью в новых, более действенных формах сотрудничества между странами, вызванной высокими темпами современной научно-технической революции. Первыми примерами этого являются три организации, которые ныне входят в систему Организации Объединенных Наций. В 1865 г. — через два десятилетия после того, как впервые был публично использован телеграф Морзе, 20 государств в Париже создали Международный телеграфный союз (ныне Международный союз электросвязи). В 1873 г. в целях содействия с помощью телеграфа обмену информацией о погоде (важный аспект для двух ключевых секторов экономики — судоходства и сельского хозяйства) правительства учредили Международную метеорологическую организацию (ныне Всемирная метеорологическая организация). В 1874 г. в связи с бурным ростом объема международных письменных сообщений, сопровождавшим бум в торговле, который стал возможным благодаря развитию железных дорог и использованию пароходов, был создан Всемирный почтовый союз. В начальный период своего существования эти организации имели небольшие технические секретариаты, национальный состав которых не имел большого значения. Лишь после Первой мировой войны, когда вновь созданной Лиге наций и ее Международному бюро труда (МВТ) были поручены явно политические задачи, состав и характер секретариата стали предметом, представляющим большой интерес для государств-членов.

 Документы и личные воспоминания того периода со всей очевидностью свидетельствуют о том, что ни один из авторов Статута Лиги наций «не имел четкого представления о круге ведения Секретариата» или о том, «сколь важная роль будет отведена международной службе»1. В Статуте Лиги ничего не говорилось о статусе и характере функций Секретариата. Поэтому проблема установления основополагающих правил его функционирования легла на первого Генерального секретаря (Соединенное Королевство)2. Он мог бы отдать предпочтение межправительственному Секретариату, сотрудники которого назначались бы государствами-членами, но вместо этого он предпочел карьерную гражданскую службу. Главное, чтобы сотрудники были профессиональны и лояльны Лиге.

 Качества сотрудников, которым он придавал первостепенное значение — компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, — подтвердили свою важность в функционировании организации и были формально одобрены государствами-членами в рамках официальной политики. Даже после того, как Лига прекратила свое существование, стандарты, установленные ею для административного персонала, были включены в Устав Организации Объединенных Наций.

 Те, кто планировал создание новой системы международных организаций после Второй мировой войны, понимали, как специализированные органы международного сотрудничества, включая МВТ, могут выжить и даже продолжать функционировать в периоды разногласий между государствами — членами ООН. В стремлении в максимально возможной степени обеспечить независимость новой системы они отделили секторально ориентированную административную деятельность от политического ядра организации. Для этого создали ряд автономных специализированных учреждений. Создатели системы Организации Объединенных Наций также предусмотрели механизмы, далеко выходящие за рамки координации. Они поставили задачу создать целостную и единую международную гражданскую службу. С этой целью Подготовительная комиссия Организации Объединенных Наций рекомендовала разработать сначала «общие стандарты, методы и механизмы в отношении персонала», которые позволили бы «избежать серьезных несоответствий в условиях службы» и конкуренции при найме персонала, способствовали бы мобильности персонала в рамках системы. Результат: в настоящее время болеемужчин и женщин — сотрудников единой международной гражданской службы — занимаются весьма разнообразной деятельностью примерно в 600 местах службы — филиалах и миссиях, более чем в 200 странах и регионах мира.

Гражданская служба построена на принципах научности, системности, функциональности, международно-правовой упорядоченности, высокой нравственной устойчивости.

76

Основные международные организации в системе ООН; отличие международной гражданской службы от национальной.

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ООН) — универсальная международная организация, созданная в целях поддержания мира и международной безопасности и развития сотрудничества между государствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 октября 1945 г.

2. Структура системы ООН и принципы международной гражданской службы

 В систему Организации Объединенных Наций входят собственно Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения, фонды и программы. Организации группы Всемирного банка — МВФ относятся к специализированным учреждениям ООН, однако они не входят в общую систему. Большинство из указанных структур согласились стандартизировать условия гражданской службы и участвовать в работе Комиссии по международной гражданской службе (КМГС). А значит, согласились на построение гражданской службы на принципах научности, системности, функциональности, международно-правовой упорядоченности, высокой нравственной устойчивости.

 Структура гражданской службы ООН соответствует, естественно, структуре самой ООН.

 

Год создания	ОРГАНИЗАЦИЯ	Место расположения штаб-квартирь
1945	ООН — Организация Объединенных Наций
	ФОНДЫ И ПРОГРАММЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
1946	ЮНИСЕФ — Детский фонд Организации Объединенных Наций	Нью-Йорк
1949	БАПОР — Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ	Газа
1951	УВКБ — Управление Верховного комиссара Организации Объединенных  Наций по делам беженцев	Женева
1963	МПП — Мировая продовольственная программа	Рим

 

Год создания	ОРГАНИЗАЦИЯ	Место расположения штаб-квартиры
1964	ЮНКТАД — Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию	Женева
1965	ПРООН — Программа развития Организации Объединенных Наций	Нью-Йорк
1965	ЮНИТАР — Учебный и научно-исследовательский институт Организации Объединенных Наций	Женева
1969	ЮНФПА — Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения	Нью-Йорк
1972	ЮНЕП — Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде	Найроби
1973	УООН — Университет Организации Объединенных Наций	Токио
1973	ЦНПООН — Центр Организации Объединенных Наций по населенным пунктам	Найроби
1995	ЮНОПС — Управление Организации Объединенных Наций по обслуживанию проектов	Нью-Йорк
	РЕГИОНАЛЬНЫЕ КОМИССИИ ООН
1947	ЕЭК — Европейская экономическая комиссия	Женева
1947	ЭСКАТО — Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана	Бангкок
1948	ЭЮТАК — Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна	Сантьяго
1958	ЭКА — Экономическая комиссия для Африки	Аддис-Абеба
1973	ЭСКЗА — Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии	Бейрут
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ДРУГИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
1865	МСЭ — Международный союз электросвязи	Женева
1873	ВМО — Всемирная метеорологическая организация	Женева
1874	ВПС — Всемирный почтовый союз	Берн
1883	ВОИС — Всемирная организация интеллектуальной собственности	Женева
1920	МОТ — Международная организация труда	Женева
1945	Всемирный банк — Международный банк реконструкции и развития	Вашингтон
1945	МВФ — Международный валютный фонд	Вашингтон
1945	ФАО — Продовольственная и сельскохозяйственная Организация Объединенных Наций	Рим
1946	ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций то вопросам образования, науки и культуры	Париж
1947	IKAO — Международная организация гражданской авиации	Монреаль
1948	303 — Всемирная организация здравоохранения  \	Женева
Год создания	ОРГАНИЗАЦИЯ	Место расположения штаб-квартиры
1956	МФК — Международная финансовая корпорация	Вашингтон
1957	МАГАТЭ — Международное агентство по атомной энергии	Вена
1958	ИМО — Международная морская организация	Лондон
1960	MAP — Международная ассоциация развития	Вашингтон
1974	МФСР — Международный фонд сельскохозяйственного развития	Рим
1986	ЮНИДО — Организация Объединенных Наций по промышленному развитию	Вена
1995	ВТО — Всемирная торговая организация	Женева

МАГАТЭ не является специализированным учреждением; оно является межправительственной организацией, поставленной в связь с ООН не через ЭКОСОС, а через Генеральную Ассамблею ООН.

 Каждая международная организация имеет собственную гражданскую службу. Однако с момента возникновения ООН и ее специализированных учреждений появилась идея создания единой международной гражданской службы. В этих целях между ООН и рядом специализированных учреждений были заключены межорганизационные кадровые соглашения, направленные на урегулирование ряда общих проблем, стоящих перед международными гражданскими службами системы ООН. Ныне концепция международной гражданской службы получила всеобщее признание. Мировая практика показала, что, когда сотрудники разных стран работают в секретариатах и в материальном плане полностью независимы от своего государства, они намного более эффективны и могут выполнять самые разнообразные функции, где требуется беспристрастный подход. Во многом благодаря такой независимости Секретариату ООН и многим специализированным организациям удалось в целом успешно выдержать испытание «холодной войной», удержаться от скатывания на позицию той или иной из конфликтующих сторон или группировок. С тем чтобы политические разногласия в самой ООН не оказывали непосредственного влияния на работу специализированных учреждений, государства-основатели придали общей системе международной  гражданской  службы  децентрализованный характер, предоставляющий каждой из них значительную самостоятельность. С течением времени система развивалась, становилась более масштабной и многогранной. Соответственно, усложнялась задача внутрисистемной координации. У государств и самих международных организаций зрело понимание того, что согласованная политика в кадровых и административных вопросах является одним из немногих факторов, связывающих организации общей системы.

 Подводя итог вышесказанному, можно определить, что в систему Организации Объединенных Наций входят ряд автономных организаций, которые на основе достигнутых договоренностей стали участниками механизмов, обеспечивающих общую основу управления людскими ресурсами. Основными ее элементами являются те элементы основных положений, касающихся управления людскими ресурсами, которые объединяют организации системы Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы а) избегать любой конкуренции в сфере найма сотрудников, которая может быть результатом существенных различий в оплате труда; Ь) содействовать распространению общих ценностей международной гражданской службы; с) содействовать мобильности и, в определенной степени, ротации сотрудников, в данном случае, в рамках системы.

 При этом следует отметить, что для организаций системы Организации Объединенных Наций характерны еще три присущие только им особенности, которые так или иначе оказывают влияние на управление людскими ресурсами и проводят четкую грань различия между национальной и международной гражданскими службами:

— их система управления: все организации отвечают перед большим числом государств-членов, которые определяют их задачи, мандаты и стратегии;

— их правовой статус: эти организации являются экстратерриториальными, и на них не распространяется действие национального законодательства и международных конвенций о труде;

— их международный, многокультурный характер: цели и деятельность организаций носят глобальный характер, а их сотрудники набираются из разных стран мира.

 К характеристикам, отличающим международную гражданскую службу от национальной, следует отнести и то, что последняя, являясь частью государственной системы, участвует в обеспечении реализации конституционного права гражданина своей страны на труд, т. е. постоянную занятость. Международная гражданская служба таких обязательств не имеет. Под этим углом можно рассматривать всю систему управления людскими ресурсами в ММПО, в том числе условия найма и продолжительность договоров о найме/контрактов, задачи и смысл профессионального обучения и переподготовки персонала и ряд других элементов, включая мобильность или Ротацию персонала.

 Мобильность имеет особое значение в управлении людскими Ресурсами, включая в себя как ротацию персонала внутри и Между организациями общей системы, так и с национальными гражданскими службами, другими национальными организациями и институтами, позволяя набирать персонал, необходимый Для выполнения постоянно усложняющихся задач ММПО, которые далеко не всегда имеют достаточно времени и средств для подготовки такого персонала за счет внутренних, в том числе людских, ресурсов.

77. 

Дип. служба Великобритании

 С точки зрения общего и особенного показательны дипломатические службы Великобритании и США. Общими для них является то, что:

— они выделены в особый вид государственной службы, со своими правилами набора кадров, рангирования, продвижения по служебной лестнице и другими собственными кадровыми характеристиками;

— прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;

— несмотря на провозглашение равных возможностей поступления на службу для всех граждан, дипломатические службы Англии и США сохраняют исторически свойственный им корпоративный, элитарный характер;

— работа дипломатических служащих организована на профессиональной основе, т. е. на основе заключения пожизненных (в отдельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (государством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной причине дипломатическая служба, в отличие от политических компонентов в дипломатических ведомствах, часто называется профессиональной;

— карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.

 Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.

 После формирования нового правительства руководством победившей на парламентских выборах в центральное дипломатическое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Подобный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.

 Процесс подготовки и принятия внешнеполитических решений. Британский стиль предполагает:

а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами других ведомств;

б) закрытость до определенного времени проблемы от общественности и средств массовой информации;

в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.

 Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппарате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических представительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьерной дипломатической службы Ее Величества, за исключением случаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне используется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобритании в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и аналитических департаментах Форин офиса.

 Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организации, в повестке дня которой на регулярной основе находятся специальные вопросы — финансы, промышленность, сельское хозяйство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства — сотрудники так называемых «внутренних» министерств, другая половина — профессиональные дипломатические служащие. Но вот во главе представительства — всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответственность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.

 Число персонала у англичан примерно вдвое меньше, чем в сопоставимых с Великобританией, Германией, Францией, Италией. Кроме того, дипломатическая служба Ее Величества обеспечивает деятельность восемнадцати постоянных представительств Лондона при международных организациях, а также политическое направление работы на зависимых территориях (всего 13 территорий).

 В структурном отношении Форин офис состоит из политического руководящего звена (министр, 3—4% государственных и младших министра, один из них — министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный заместитель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра — директоры. Все карьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подразделения — директораты (их — 13).

 В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ассигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дипломатического аппарата Великобритании составляют 0,3% расходной части бюджета страны.

Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях — решение вопросов на возможно более низком уровне. 80—90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров — директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в ситуациях государственной важности, затрагивающих интересы безопасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В остальных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппарата. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно остается беспрецедентно высокой.

4. Отбор, обучение и продвижение ч дипломатических кадров

 Начавшийся в Великобритании после Второй мировой войны процесс демократизации государственного аппарата, расширение его социальной базы, затронул и дипломатическую службу. В результате в наши дни только треть молодых дипломатов — выпускники Оксфорда и Кэмбриджа (полвека тому назад они составляли 90—95%). В 1995 г. число женщин, принятых на службу, превысило число мужчин: сегодня более четверти профессиональных британских дипломатов — женщины, среди них — 9 послов.