Современные подходы к оцениванию политики в России (стр. 2 )

В средние века политическая реальность и господствующая идеология не способствовали продвижению полицентричных моделей государственного управления как в эпоху раздробленности, так и тем более во время становления абсолютизма. Однако уже тогда были заложены основы будущих демократических обществ Западной Европы: они выразились в наличии нескольких независимых друг от друга институций: светской власти, церкви и городского самоуправления. Это не только стало прообразом идеи разделения властей, но и послужило питательной средой для реализации положения о предоставлении независимой оценки действий каждой из институций друг перед другом. Соперничество за собственное верховенство оборачивалось необходимостью отстаивания своих принципов и действий и активностью в публичном оценивании действия своих оппонентов 6.

Как ни странно, но ни Новое время с расцветом практик абсолютизма в государственном управлении, ни индустриальная эпоха с почти повсеместным переходом на республиканскую форму правления не породили мысли об оценке действий по управлению обществом. Государственная мысль Нового времени концентрировалась на том, как удержать власть в руках правителя и его окружения, какими способами можно наилучшим образом сломить сопротивление общества при реализации той или иной политики. Индустриальный период породил обратное направление в мысли: как обществу избавиться от власти немногих и передать ее в руки большинства; это объявлялось высшей и конечной целью развития политической сферы общества 7. Лишь с началом постиндустриального этапа в истории развития человечества поменялись некоторые ориентиры в восприятии основных проблем политического управления.

К середине XX в. появляется идея оценивать деятельность государственных органов. Это не было представлено в то время как нечто революционное, а было оформлено в виде нескольких подзаконных актов на уровне федерального правительства в США. Их смысл объяснялся действующим тогда трендом усиления Конгресса над властью президента, который за годы войны обрел не свойственный для себя набор прерогатив. Война закончилась, а расширение поля деятельности президента и его административных структур в области исполнительной политики и управления так и осталось на прежнем уровне. Это вызвало противодействие конгрессменов, усмотревших в такой ситуации перекос в разделении властей. Они предложили наделить главный надзорный орган США (Главное контрольное управление, GAO) дополнительной функцией — оценкой деятельности различных бюрократических структур, в большом количестве созданных администрацией Президента. Этим Конгресс хотел уравновесить усилившиеся позиции Президента 8.

Далее эта идея оказалась настолько продуктивной с точки зрения своих перспектив измерения производительности, что ее подхватили ряд социологов из Чикагской школы и их коллег из Великобритании. В связи с процессами европейского объединения, существованием трансатлантического блока, реализацией плана Маршалла в очень скором времени эти идеи стали достоянием всех стран Западной Европы. Партии и правительства стали предлагать их к внедрению на разных уровнях власти, но прежде всего в отношении общегосударственных программ развития и бюджетных трансферов.

Кроме того, ряд объективных социально-экономических факторов привел к укреплению и распространению идей оценивания в политике. Это связано с расширением сферы влияния послевоенных государств в жизни общества, переходом к модели социального государства. На государство было возложены задачи по централизованному решению инфраструктурных и социокультурных проблем. В странах, где опыт общественного контроля за национальным бюджетом составлял больше столетия, очень скоро поняли, что необходим контроль за чиновниками, которые выполняют эти программы. В США это выразилось в подрядной деятельности государства, которое нанимало независимые агентства для проведения оценок. В европейских странах для этого стали организовываться специальные правительственные органы, обладавшие независимостью по отношению к другим органам законодательной и исполнительной власти.

Кроме того, вызов, который бросил мировому сообществу Советский союз, породил ответные действия западных стран. Один из ключевых пунктов социалистической экономики было планирование. В послевоенное время на этот принцип возлагались большие надежды среди многих экономистов. Опыт планирования был внедрен и в практику государственной деятельности в США и странах Западной Европы. Планирование было невозможным без тщательных процедур оценивания как на этапе составления плана, так и на этапе подведения итогов плановой деятельности. Идеи научно-технического прогресса, будоражившие умы современников начала постиндустриальной революции, также внесли свой вклад в распространении концепции оценивания в политике. С оценкой связывалась исполнение научной политики, по аналогии с популярным тогда направлением научной организации труда (НОТ). Особенно это было характерным для стран Западной Европы, где оценивание проводили коллективы из солидных научных институтов национальных академий наук 9.

Дальнейшая трансформация систем оценивания в политике связана с изменениями экономической ситуации, последовавшей за энергетическим кризисом конца 1970-1980-х гг. Повсеместный бюджетный дефицит привел к идее управления издержками. Концепт оценки здесь пришелся как нельзя кстати. Следующим этапом развития концепта оценивания в политике стало внедрение из бизнес-управления понятия KPI. Это понятие связано с оценкой выполнения целей, то есть результативности. В такой системе оценивание из дополнительного фактора превращается в основной в политической деятельности того или иного государственного органа.

Таким образом, социокультурный контекст парадигмы program / policy evaluation зародился еще в древнегреческий период. Эволюция парадигмы оценивания происходила с развитием государственности, а также распределения функций между конкретными органами власти. Зарождение современного института оценивания относится к середине XX в. когда появляются первые институты оценивания.

1.2 Политический анализ, оценивание, экспертиза

Оценивание в политике находится в одном ряду понятий с политическим анализом и экспертизой. Как указывалось во введении, под политическим анализом (public policy analysis) в современной теории политического оценивания понимается процесс и результат развернутого рассмотрения и исследования тех решений, которые принимают органы государственной власти.

Существует несколько видов знания, которые покрывают все явления природного и социального мира 10. Одним из важных видов знания является экспертное знание (expert knowledge). Под ним подразумевается набор навыков, умений и представлений о предмете исследования. Согласно Кембриджской энциклопедии экспертного знания, существует несколько уровней владения знанием: специалисты (skill workers), эксперты, аналитики, эксперт-концептуальщики. В этой триаде экспертами выступают те, кто обладают теоретическими познаниями и способны в определенной степени высказывать адекватный прогноз в той или иной сфере. Таким образом, предполагается, что эксперт обладает способностью к коммуникации со смежными областями знаний, может ранжировать имеющиеся знания как данные, как идеи и как доказательства 11.

В управлении и политике главным источником информации, данных и доказательств являются эксперты и представленное ими экспертное знание. Они являются залогом развития процессов коммуникации, когда осуществляется постоянная и нормативно регламентированная обратная связь между всеми взаимодействующими субъектами властных отношений. В современном мире принято говорить о предпочтительности экспертного знания.

Смежной деятельностью по экспертизе (экспертным знаниям) и оценке программ является научное исследование. Во многом оно связано и повторяет экспертизу. Однако не всегда и не во всем. Главное отличие коренится в том, что для экспертного уровня целью получения и использования знания является практическая деятельность. Эксперт, безусловно, должен обладать и обладает глубоким пониманием теоретического знания. Вместе с тем, теоретическое знание не является конечной целью экспертизы. Оно служит одним из средств достижения главной цели эксперта — решения поставленных практических задач. О том, что экспертиза является более широким понятием, чем научное исследование, говорит наличие процедуры как экспертиза научных проектов 12.

Политическое в современном научном и экспертном знании понимается как каскад взаимосвязанных горизонтов. Выделяют три таких горизонта: политические рамки действия (polity), процессуальность политики (politics) и содержательный аспект политики (policy). С этим направлением исследованием связан целый кластер терминов, определяющий поле исследования оценивания в политике. К основным теоретическим понятиям следует отнести: теорию жизненного цикла, эффективность, инновации, пространственные модели оценки и устойчивого развития, воздействие, непосредственные результаты, долгосрочные воздействия. О этих и других терминах мы остановимся подробнее ниже 13.

Важнейшим фактором успеха внедрения системы является использование подхода на логической основе (LogFrame). Он помогает разъяснять задачи проекта, программы или политики. Он также оказывает помощь в определении ожидаемых случайных связей — «логики программы» — в следующей последовательности получения результатов: исходные затраты, процессы, продукты, (включая охват групп бенефициаров), результаты и эффекты. Он приводит к определению показателей результативности на каждом этапе данной последовательности, а также рисков, которые могут препятствовать выполнению задач. Подход LogFrame также является инструментом организации партнеров с целью разъяснения задач или построения работы. На этапе реализации LogFrame является полезным инструментом определения последовательности деятельности, степени завершенности оценки и  принятия корректирующих мер 14.

Этот подход мы можем использовать для улучшения качества построения проекта и программы за счет более четкого определения задач, использования показателей результативности и оценки рисков; подведения итогов комплексных действий; помощи в подготовке детальных планов работы; обеспечении объективной основы для проверки, мониторинга и оценки действий. Таким образом, мы получаем весь цикл мероприятий по политическому управлению, который сопровождается постоянным мониторингом и завершается оценкой, которая подводит итог степени успешности совершенных действий.