Комментарий к Федеральному закону от 01.01.01 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (стр. 19 )

Все перечисленные нормативные правовые акты вступают в силу с 1 января 2012 г.

Как правило, в плане финансово-хозяйственной деятельности указываются:

- цели деятельности учреждения в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом учреждения;

- виды деятельности учреждения, относящиеся к его основным видам деятельности в соответствии с уставом учреждения;

- перечень услуг (работ), относящихся в соответствии с уставом к основным видам деятельности учреждения, предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется на платной основе;

- общая балансовая стоимость недвижимого и движимого государственного имущества, в т. ч. особо ценного движимого имущества на дату составления Плана (в разрезе стоимости имущества, закрепленного за Учреждением) и др. имущества;

- показатели финансового состояния учреждения (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю отчетную дату, предшествующую дате составления Плана).

Показатели плана по поступлениям и выплатам формируются учреждением, исходя из представленной информации о планируемых объемах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, в том числе:

- субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием учреждением в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ) (государственное задание);

- бюджетных инвестиций;

- публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме, полномочия по исполнению которых планируется передать в установленном порядке учреждению.

Плановые показатели по поступлениям формируются учреждением в разрезе:

- субсидий на выполнение государственного задания;

- бюджетных инвестиций;

- поступлений от оказания учреждением услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения к его основным видам деятельности, предоставление которых осуществляется на платной основе, а также поступлений от иной приносящей доход деятельности;

- поступлений от реализации ценных бумаг в случаях, установленных федеральными законами.

Суммы публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, полномочия по исполнению которых передаются в установленном порядке учреждению, указываются справочно.

На уровне муниципалитетов также принят ряд актов по рассматриваемым вопросам. Так, например, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 20 января 2011 г. N 29 утвержден Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности муниципальных учреждений. В соответствии с указанным Порядком план финансово-хозяйственной деятельности составляется муниципальным учреждением по форме, утвержденной отраслевым (функциональным) либо территориальным подразделением администрации муниципального образования "Город Саратов", осуществляющим функции и полномочия учредителя муниципального учреждения (далее - учредитель).

Форма Плана должна соответствовать требованиям к Плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 28 июля 2010 г. N 81н.

План составляется на этапе формирования проекта бюджета муниципального образования "Город Саратов" на очередной финансовый год. Учредитель может установить особенности составления и утверждения Плана для отдельных муниципальных учреждений либо предусмотреть дополнительную детализацию показателей Плана.

Муниципальное учреждение составляет План исходя из представленной учредителем информации о планируемых объемах расходных обязательств и плановых показателях по поступлениям.

При предоставлении муниципальному учреждению целевой субсидии муниципальное учреждение дополнительно представляет учредителю сведения об операциях с целевыми субсидиями (далее - Сведения), предоставленными муниципальному учреждению, по форме, утвержденной приказом Министерства финансов РФ от 28 июля 2010 г. N 81н.

Формирование объемов планируемых выплат осуществляется в соответствии с муниципальными правовыми актами. План и Сведения могут уточняться после принятия решения Саратовской городской Думы об утверждении бюджета муниципального образования "Город Саратов" на очередной финансовый год.

Внесение изменений в План и (или) Сведения осуществляется в виде составления новых Плана и Сведений, показатели которых не должны вступать в противоречие в части кассовых операций по выплатам, проведенным до внесения изменений в План и (или) Сведения. В случае изменения подведомственности муниципального учреждения План составляется в порядке, установленном отраслевым (функциональным) либо территориальным подразделением администрации муниципального образования "Город Саратов", которое будет осуществлять от имени администрации муниципального образования "Город Саратов" функции и полномочия учредителя муниципального учреждения.

План муниципального казенного и бюджетного учреждения утверждается учредителем. План муниципального автономного учреждения утверждается руководителем муниципального автономного учреждения на основании заключения наблюдательного совета муниципального
автономного учреждения. При этом учредитель вправе в установленном им порядке предоставить право утверждения Плана руководителю муниципального бюджетного учреждения.

Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 1 июня 2011 г. N 241 также утверждены Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности муниципальных бюджетных и автономных учреждений г. Улан-Удэ и Порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности муниципального учреждения и об использовании закрепленного за ним муниципального имущества.

Также следует акцентировать внимание и на предоставлении государственными (муниципальными) учреждениями отчетов о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества. Такие отчеты составляются, как уже было отмечено выше, в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. На сегодняшний день такой порядок предусмотрен для большинства федеральных бюджетных и казенных учреждений. Здесь можно отметить такие нормативные правовые акты:

- приказ Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ от 14 января 2011 г. N 6-АХД "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности подведомственного Федеральному агентству по обустройству государственной границы Российской Федерации федерального государственного казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества";

- приказ Минприроды России от 31 декабря 2010 г. N 575 "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об использовании закрепленного за ними государственного имущества";

- приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 30 декабря 2010 г. N 3112 "Об утверждении Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного учреждения, находящегося в ведении Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, и об использовании закрепленного за ним государственного имущества" и др.

Все перечисленные приказы вступают в силу с 1 января 2012 г.

К отчетам предъявляются общие требования, устанавливаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности. Такие требования на сегодняшний день уже разработаны, однако вступят в силу они только с 1 января 2012 г. Речь идет о приказе Минфина РФ от 30 сентября 2010 г. N 114н "Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества".

16. Положениями п. 3.4. комментируемой статьи предусмотрено, что государственные (муниципальные) учреждения, а именно, казенные, бюджетные и автономные, обеспечивают открытость и доступность документов, указанных в п. 3.3 рассматриваемой статьи, с учетом требований законодательства РФ о защите государственной тайны.

Кроме того, указанные сведения подлежат размещению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на официальном сайте в сети Интернет на основании информации, предоставляемой государственным (муниципальным) учреждением. Такое условие следует из положений абз. 1 п. 3.5 комментируемой статьи. В абз. 2 этого же пункта определяется, что предоставление информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещение на официальном сайте в сети Интернет и ведение указанного сайта осуществляются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.

Глава VII. Заключительные положения

Статья 33. Ответственность некоммерческой организации

1. Юридическая ответственность является одной из основ любого института права. Значимость института юридической ответственности
для права столь велика, что отрасль права в минимальном ее образе, по сути, можно идентифицировать с институтом юридической ответственности и лишь по максимуму - со всей совокупностью составляющих ее институтов*(26). Институт ответственности носит объективный характер, закреплен в нормативно-правовых актах и выступает предпосылкой внешнего проявления позитивного или негативного аспектов реализации юридической ответственности. Без установления юридической ответственности не может возникнуть состояние ее реализации, т. к. оно представляется абсурдным. Причем сами истоки ответственности находятся в государственно-правовом регулировании общественных отношений, которое является непосредственной предпосылкой ее установления. Такого рода ответственность основана на нормах права, подвергается правовому оформлению, поэтому и называется юридической, т. е. носит нормативно-правовой характер.

Юридическая ответственность некоммерческих организаций является охранительно-регулятивным институтом права. Он упорядочивает реакцию уполномоченных органов на совершенное правонарушение. С момента совершения правонарушения у государства () появляется право и обязанность применить к правонарушителю тот комплекс правоограничений, который предусмотрен санкцией нарушенной нормы, и одновременно уполномоченные органы обязаны действовать строго в соответствии с теми предписаниями, которые регламентируют как процессуальные, так и материальные аспекты юридической ответственности.

Кроме того, для юридической ответственности некоммерческих организаций характерно исчерпывающее законодательное установление форм привлечения некоммерческих организаций к ответственности. По мнению : "Никакое должностное лицо не вправе по собственной инициативе устанавливать какие бы то ни было меры юридической ответственности, расширять, уменьшать или изменять каким-либо образом законодательно закрепленный перечень деяний, влекущих ее наступление"*(27).

2. Исходя из текста комментируемого Закона к мерам ответственности, применяемым к некоммерческим организациям, можно отнести:

- принудительную ликвидацию (см. ст. 18, п. 10 ст. 32 Закона);

- реорганизацию (см. ст. 16 Закона);

- предупреждение уполномоченного органа (см. ст. 32 Закона);

- исключение из реестра филиалов и представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций по решению уполномоченного органа (п. 9 ст. 32 Закона);

- решение о запрете осуществления на территории РФ заявленной для осуществления на территории РФ программы или ее части структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации (п. 12 ст. 32 Закона);

- решение о запрете структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества (п. 13 ст. 32 Закона).

3. В целом, говоря об ответственности некоммерческих организаций, можно отметить, что законодательство о некоммерческих организациях (в широком смысле слова, т. е. не ограничиваясь только рамками комментируемого Закона) предусматривает следующие способы привлечения некоммерческих организаций к юридической ответственности за нарушение режима законности.

Вынесение письменного предупреждения.

В соответствии с подп. 5 п. 5 ст. 32 комментируемого Закона основанием для вынесения уполномоченным органом предупреждения является нарушение законодательства РФ или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами.

При вынесении предупреждений, помимо российской правоприменительной практики, на наш взгляд следует обратить внимание и на правовые позиции Европейского Суда по правам человека. В некоторых решениях Европейский Суд по правам человека признал, что власти проявили поспешность в своих выводах о том, что деятельность объединения представляет серьезную опасность для правопорядка либо является антиконституционной. Так, в деле United Communist Party of Turkey and Others v Turkey (Объединенная Коммунистическая партия Турции и другие против Турции, 30 января 1998 г.) Суд отверг мнение, что выбор названия партии или наличие в программе положений относительно курдов представляет реальную угрозу турецкому обществу или государству и тем самым делает цели партии неприемлемыми. Партия, включив в свое название слово "коммунистическая", нарушила существовавший на тот момент уголовно-правовой запрет осуществлять свою деятельность на основе тоталитарной коммунистической идеологии. Тем не менее, обстоятельства, на которые ссылались государственные власти в обоснование своих требований, изменились, так как данный состав преступления был ликвидирован в законодательстве. Кроме того, сам Конституционный Суд Турции признал, что выбор наименования не означает сам по себе, что партия призывает к установлению диктатуры одного класса над другим. Наоборот, было очевидно, что данная партия соответствовала демократическим требованиям, и выбор наименования не мог являться основанием для роспуска партии.

Более того, Суд отверг мнение, что упоминание курдского "народа" и "нации" в программе партии может восприниматься как непременное намерение преследовать неконституционные сепаратистские цели. Турция считала, что установление различий между курдской и турецкой нациями послужит созданию меньшинств, представляющих угрозу территориальной целостности. Тем не менее, ничто в программе партии не давало основания предположить, что курды являются меньшинством или требуют специального к ним отношения, кроме того, борьба за права меньшинств нашла отражение в различных международных и региональных документах о защите прав человека, включая ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.). По мнению Суда, деятельность партии была нацелена на ненасильственный политический диалог о том, как разрешить одну из проблем государства. Суд подчеркнул в своем решении, что не может существовать оправдания для препятствования политической группе только потому, что она стремится обсуждать положение части населения государства и принимать участие в политической жизни нации, чтобы в соответствии с демократическими нормами найти решения, способные удовлетворить все заинтересованные стороны. Ошибка турецких властей состояла в упрощенном подходе, внимании лишь к формулировкам без рассмотрения реального содержания.

Таким образом, очевидно, что любая оценка целей, особенно, если она влияет на правовой статус объединения, применения к нему мер ответственности со стороны государственных органов обязательно должна производиться на основании полной и достоверной информации. Более того, конституционные права некоммерческих организаций будет лучше соблюдаться, если при наложении ограничений на деятельность некоммерческих организаций будут руководствоваться делами соответствующей организации, а не словами ее программных документов и выступлений руководителей.

Именно с указанных позиций, руководствуясь п. 5 ст. 38 ФЗ "Об общественных объединениях", в случае выявления нарушения общественными объединениями Конституции РФ и законодательства РФ или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, уполномоченный орган, выносит руководящим органам данных объединений письменное предупреждение.

После представления некоммерческой организацией, в адрес которой вынесено предупреждение, материалов об устранении нарушений уполномоченный в сфере государственной регистрации орган рассматривает представленные материалы об устранении нарушений и в случае неустранения нарушений устанавливает необходимость направления нового (повторного) предупреждения. В случае установления необходимости проведения дополнительных исследований, а также в иных случаях, установленных законодательством РФ, уполномоченный в сфере государственной регистрации орган при рассмотрении представленных материалов об устранении нарушений может установить необходимость проведения внеплановой проверки.

В случае непредставления некоммерческой организацией в установленные сроки
информации об устранении нарушения орган, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций может направить новое (повторное) предупреждение;

Следует отметить, что вынесение нового (повторного) предупреждения и не устранение нарушений, указанных в нем, является основанием для применения в случаях, предусмотренных законодательством РФ, мер ответственности, в том числе обращения в суд с заявлением о приостановлении деятельности (ликвидации) некоммерческой организации.

Вынесение предупреждения в качестве меры ответственности предусмотрено и ФЗ "О политических партиях". Часть 1 ст. 38 указанного закона предусматривает право уполномоченных органов выносить политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии.

В соответствии со ст. 39 ФЗ "О политических партиях" в случае нарушения политической партией, ее региональным отделением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, указанного закона и иных федеральных законов федеральный уполномоченный орган (его территориальный орган) выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий для политической партии - не менее двух месяцев, для регионального отделения - не менее 1 месяца.

Следует отметить низкую юридическую технику изложения ч. 1 ст. 38 и ст. 39 ФЗ "О политических партиях", когда одно юридическое действие - вынесение предупреждения, обосновывается разным текстуальным содержанием, в одном случае - нарушением уставных положений, в другом случае - нарушением законодательства. В виду того, что указанные документы имеют разную юридическую силу, то и убедительность вынесения предупреждения выглядит по-разному.

Некоторые авторы высказывают утверждение о том, что на практике остается нерешенным вопрос об ответственности политических партий в случае допущенных при их создании как юридических лиц грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. По их мнению, ФЗ "О политических партиях" не предусматривает данный случай в качестве основания для вынесения политической партии предупреждения, приостановления деятельности политической партии и ее ликвидации. Считаем, что данный вывод не основан на действующем законодательстве.

Исходя из текста ст. 38, 39 ФЗ "О политических партиях" можно с уверенностью сказать, что в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц в адрес политической партии может быть вынесено предупреждение. В соответствии со ст. 38 ФЗ "О политических партиях" уполномоченный орган выносит политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии.

Содержание Устава политической партии раскрывается в ст. 21 ФЗ "О политических партиях". В частности, данная статья предусматривает, что порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений указывается в Уставе данной партии. В случае, если политическая партия в установленный срок нарушения не устраняет и предупреждение федерального уполномоченного органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда РФ на основании заявления федерального уполномоченного органа.

В случае допущенных политической партией при ее создании как юридического лица
грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер вынесение предупреждения и приостановление деятельности политической партии вообще теряет какую то ни было смысловую и юридическую нагрузку, поскольку выявленные нарушения никак нельзя устранить и в связи с этим политическая партия подлежит ликвидации по п. 2 ст. 25 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Привлечение виновных лиц к ответственности в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В соответствии с подп. 4 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, и контроля за их деятельностью, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:

1) статьей 5.26 - за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе принятию религиозных или иных убеждений или отказу от них, вступлению в религиозное объединение или выходу из него, влечет наложение административного штрафа:

- на граждан - в размере от ста до трехсот рублей;

- на должностных лиц - в размере от трехсот до восьмисот рублей.

Оскорбление религиозных чувств граждан либо осквернение почитаемых ими предметов, знаков и эмблем мировоззренческой символики влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей;

2) ч. 1 ст. 19.4 - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа:

- на граждан - в размере от пятисот до одной тысячи рублей;

- на должностных лиц - в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей.

3) ч. 1 ст. 19.5 - невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа:

- на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей;

- на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет;

- на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

4) ст. 19.6 - непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;

5) ст. 19.7 - непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 14.28, ст. 19.7.1, 19.7.2, 19.7.3, 19.7.4, 19.7.5, 19.7.5-1, 19.8, 19.19 КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа:

- на граждан в размере от ста до трехсот рублей;

- на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей;

- на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Приостановление деятельности.

В юридической науке сложились различные мнения на природу такой меры юридической ответственности, как приостановление деятельности общественного объединения (политической партии): одни полагают, что это санкция за совершенное правонарушение, другие видят в ней меру предупреждения и пресечения*(28). По нашему мнению, несмотря на двойственную целевую направленность применения данной санкции, она с полным правом может быть отнесена к мерам ответственности за совершенное правонарушение.

В соответствии со ст. 42 ФЗ "Об общественных объединениях" в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, орган, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций либо Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения.

В случае, если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Полагаем обоснованной точку зрения А. А Кондрашева*(29) о сомнительности с точки зрения конституционного права возможности органов прокуратуры и органа, уполномоченного в сфере регистрации некоммерческих организаций самостоятельно (без участия суда) решать вопрос о приостановлении деятельности общественных объединений. Это противоречит принципу равного отношения к субъектам права при использовании мер ответственности, когда указанный порядок не распространяется на политические партии. Подобные исключения девальвируют содержание демократических принципов в угоду политической или иной конъюнктуре. Приостановление деятельности общественных объединений, даже создающих угрозу безопасности государства и правам и свободам граждан, должно предусматривать участие суда как гарантии от преследования, прежде всего по политическим мотивам. Другое дело, что процедуру рассмотрения соответствующего представления уполномоченных органов можно сократить, дополнив Гражданско-процессуальный кодекс РФ соответствующими нормами.

Полагаем, что следует лишить органы прокуратуры и орган, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций права приостанавливать деятельность общественных объединений, политических партий во внесудебном порядке. Необходимо также унифицировать правовое регулирование процедуры использования мер ответственности в отношении всех видов некоммерческих организаций, не делая особых исключений в пользу отдельного вида общественного объединения - политической партии.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Следует признать спорной модель применения такой меры ответственности, как приостановление деятельности общественного объединения на основании ст. 10 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". Так, согласно указанной статье, в случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Таким образом, органы государственной власти фактически подменяют собой судебные (обеспечительные) процедуры.

В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.

Если в течение установленного срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, общественное объединение возобновляет свою деятельность по решению органа или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности, оно возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с п. 3 ст. 39 ФЗ "О политических партиях" федеральный уполномоченный орган вправе подать в суд заявление о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения после вынесения двух письменных предупреждений в соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 38 "О политических партиях", если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или если они не признаны судом не основанными на законе. Заявление федерального уполномоченного органа или его территориального органа в суд о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения не может быть внесено в суд в период рассмотрения им жалоб на указанные предупреждения.

Лапаева В. В. высказала вполне справедливое предложение о необходимости предоставления регистрирующим органам возможности обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности общественного объединения сразу после первого письменного предупреждения, а в случаях, не терпящих отлагательства, - и одновременно с таким предупреждением*(30).

Действительно, возможны случаи, когда деятельность общественного объединения следует приостановить немедленно, когда правонарушения настолько серьезны, что устранение их фактически невозможно (например, когда общественное объединение незаконно участвует в политической деятельности в рамках избирательной кампании).

Но самое интересное в применении такой формы юридической ответственности как приостановление деятельности является то, что комментируемый Закон, ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" не содержат и не предусматривают такой санкции, как приостановление деятельности некоммерческой организации (религиозного объединения). Этот очевидный пробел требует устранения, тем более что унификация мер ответственности применительно ко всем видам объединений граждан представляется необходимым звеном при создании общей системы мер борьбы с конституционными правонарушениями, субъектами которых выступают различные формы некоммерческих организаций.

Ликвидация некоммерческой организации по суду.

По гражданскому законодательству, ликвидация, т. е. прекращение деятельности юридического лица без осуществления правопреемства, может состояться как по решению участников или уполномоченного ими органа, так и независимо от воли участников при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований.

В соответствии со ст. 18 комментируемого Закона некоммерческая организация может быть ликвидирована на основании и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ, настоящим Законом и другими федеральными законами.

Так, например, решение о ликвидации фонда может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц в случае, если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна; если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены; в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом.

В соответствии с п. 3 ст. 61 ГК РФ требование о принудительной ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом. Комментируемым Законом определен круг субъектов, которые могут потребовать принудительную ликвидацию некоммерческой организации - это прокурор соответствующего субъекта РФ и орган, уполномоченный в сфере регистрации некоммерческих организаций. Иные органы и должностные лица, в том числе нижестоящие прокуроры, таким правом не обладают.

В соответствии со ст. 44 ФЗ "Об общественных объединениях" основаниями ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности являются:

- нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;

- неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;

- неустранение в срок, установленный федеральной регистрационной службой РФ или ее территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Структурные подразделения - организации, отделения общественного объединения ликвидируются в случае ликвидации соответствующего общественного объединения.

Заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором РФ или органом, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта РФ в порядке, предусмотренном ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", или органом, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Общественное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена также в порядке и по основаниям, предусмотренным ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности".

В соответствии со ст. 41 ФЗ "О политических партиях" политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа - съезда либо по решению Верховного Суда РФ. К подсудности Верховного Суда РФ отнесены лишь дела о ликвидации политических партий по основаниям, установленным специальным законом - п. 3 ст. 41 ФЗ "О политических партиях".

С ростом общественной значимости некоммерческих организаций возрастают и меры ответственности за нарушения данными объединениями законодательства. Однако не всегда законодатель последовательно подходит к унификации форм ответственности для некоммерческих организаций, в большей степени видовая гамма ответственность характерна для отдельных форм некоммерческих организаций, в частности общественных объединений.

Статья 34. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Для того чтобы законы исполнялись, они должны быть надлежащим образом доведены до сведения граждан. В этой связи ч. 3 ст. 15 Конституции РФ определила, что все законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Текст комментируемого Закона опубликован:

- в Российской газете" - N 14 от 24 января 1996 г.;

- в "Собрании законодательства Российской Федерации" - выпуск N 3 от 15 января 1996 г., ст. 145.

В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что комментируемый Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон РФ "Об акцизах" день, которым датируется выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", не может считаться днем обнародования федерального закона. Дата выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Днем официального опубликования федерального закона согласно вышеуказанной позиции Конституционного суда РФ должен быть признан день опубликования его полного текста в "Российской газете".

Исходя из этого, днем официального опубликования комментируемого Закона и соответственно днем вступления его в силу следует считать 24 января 1996 г.

2. Вступление комментируемого Закона в силу не влечет за собой автоматически недействительность всех изданных до этого времени нормативных актов, регулирующих отношения с участием некоммерческих организаций, именно поэтому в п. 2 комментируемой статьи установлена обязанность Президенту РФ и Правительству РФ привести свои правовые акты в соответствие с положениями Закона.

Несмотря на отсутствие прямого указания в комментируемой статье на приведение учредительных документов некоммерческих организаций, не соответствующих требованиям комментируемого Закона, тем не менее, исходя из того, что учредительные документы некоммерческих организаций не должны противоречить Конституции РФ и законодательству РФ, то они также должны были быть приведены в соответствие с Законом.

──────────────────────────────

*(1) URL: http://www. *****/press-centr/news/31202.html

*(2) Note, Permissible Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev. 889, ; Note, New York's Not-For-Profit Corporation Law, 47 N. Y.U. L. Rev. 761, ; Note, Nonprofit Corporations - Definition, 17 Vand. L. Rev. 336, Oleck Howard L. Nature of Nonprofit Organizations in 1979, 10 U. Tol. L. Rev. 962, 972. N 60,

*(3) Поиском и формализацией подобного перечня увлекается каждый, кто желает последовательно проводить в жизнь функциональный (альтруистический) подход. (William H. What Are Improper Corporate Purposes for Nonprofit Corporations? 44 Dick. L. Rev. ; Note, Permissible Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev.

*(4) Так, развивается даже специальная теория "социальной ответственности" корпорации, хотя подобную теорию с некоторых пор пытаются распространить на все юридические лица, а не только на некоммерческие организации. (Morrissey Daniel J. Toward a New/Old Theory of Corporate Social Responsibility, 40 Syracuse L. Rev. 1, Symposium on Corporate Social Responsibility, 30 Hastings L. J. Note, Permissible Purposes for Nonprofit Corporations, 51 Colum. L. Rev. 889, ; Note, New York's Not-For-Profit Corporation Law, 47 N. Y.U. L. Rev. 761, ; Note, Nonprofit Corporations - Definition, 17 Vand. L. Rev. 336,

*(5) Гражданское уложение Германии//Deutsches Burgerliches Gesetzbuch mit Einfuhrungsgesetz: вводн. закон к Гражд. уложению: пер. с нем./науч. ред. и др. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 2-3.

*(6) Одну из причин неоправданного увеличения числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций и видят в том, что "категорию юридического лица стало принято рассматривать не как гражданско-правовой инструмент оформления действительно необходимого для какой-либо организации участия в имущественных отношениях, а как некую "внеотраслевую" (или "межотраслевую") категорию, ставшую обязательным атрибутом любого организационно оформленного общественного образования. Отсюда и стремление закрепить в каждом законе "статусного характера" от жилищно-накопительных и дачных кооперативов до общественных, адвокатских, религиозных и других "саморегулируемых организаций" - "права юридического лица", причем практически каждый раз с какими-либо малооправданными (а главное, малопродуманными) особенностями, что и дает очередную "организационно-правовую форму" некоммерческой организации". См.: Авилов Г. Е., Суханов  лица в современном российском гражданском праве//Вестник гражданского права. 2006. Т. 6. N 1. С. 25.

*(7) Селиверстов В., Шмаров И. Правовое регулирование исполнения наказаний в виде лишения свободы и смертной казни//Российская юстиция. 1997. N 5. С. 47.

*(8) Комментарий к Конституции Российской Федерации/под ред. , . М.: Эксмо, 2010.

*(9) Военно-патриотическим молодежным объединением или военно-патриотическим детским объединением является созданное по инициативе граждан добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, осуществляющее в соответствии с уставом о его деятельности и при участии органов исполнительной власти и органов местного самоуправления военно-патриотическое воспитание молодежи, детей и имеющее в связи с этим право на финансовую поддержку указанной деятельности со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

*(10) Бондарь  равенства и справедливости в измерении Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционные основы судебной власти//Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2003.

*(11) К имуществу религиозного назначения относится недвижимое имущество (помещения, здания, строения, сооружения, включая объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, монастырские, храмовые и (или) иные культовые комплексы), построенное для осуществления и (или) обеспечения таких видов деятельности религиозных организаций, как совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, проведение молитвенных и религиозных собраний, обучение религии, профессиональное религиозное образование, монашеская жизнедеятельность, религиозное почитание (паломничество), в том числе здания для временного проживания паломников, а также движимое имущество религиозного назначения (предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений, предметы, предназначенные для богослужений и иных религиозных целей).

*(12) URL: http://www. *****/about/docs/ustav/

*(13) URL: http://www. *****/htm/ystav. htm

*(14) Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева  экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.

*(15) URL: http://www. *****/modules/nekorg/section3.html

*(16) См.: Конституционное право России: Учебник/под ред. , . М.: НОРМА, 2007. С. 28.

*(17) Кудашкин В. В. О роли и специфике организационно-правовой формы государственной корпорации в современных экономических условиях//Журнал российского права. 2010. N 4. С. 49-68.

*(18) Толстой Ю. К. О Концепции развития гражданского законодательства//Журнал российского права, N 1, январь, 2010.

*(19) См. Саркисов  корпорации и государственные компании в законодательстве Российской Федерации//Административное и муниципальное право. 2010. N 2. С. 36-42.

*(20) См. Лозовская -правовой статус некоммерческих партнерств//Законы России: опыт, анализ, практика, N 2, февраль, 2010 г.

*(21) Беляев  и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Саратов, 2006.

*(22) Подробнее см.: Лапаева  ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания//Журнал российского права. 2006. N 4.

*(23) Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях"/под. ред. . М., 2002. С. 94.

*(24) Там же.

*(25) URL: http://*****/federal/press/expert/id_232477.html

*(26) Овсепян  ответственность и государственное принуждение. Ростов-на-Дону: Эверест, 2005. С. 24.

*(27) Сунцов  нарушения в избирательной системе субъекта РФ (конституционно-правовое исследование). Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 18.

*(28) Юдин Ю. Политические партии и государство в современном мире. М., 1998. С. 95; Мельник  и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования//Журнал российского права. 2003. N 4. С. 101; Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий//Российская юстиция. 1999. N 6. С. 26.

*(29) Кондрашев -правовая ответственность политических партий и иных общественных объединений в российском законодательстве//Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11.

*(30) Лапаева  об общественных объединениях нуждается в совершенствовании//Журнал российского права. 1997. N 4. С. 96.