Международная конфедерация обществ потребителей (КонфОП) (стр. 2 )

далеко не все организации, позиционирующие себя как организации саморегулирования, реально имеют признаки таких организаций. Большинство объединений бизнеса, так или иначе относящих себя к организациям саморегулирования, имеет стандарты членства, однако далеко не всегда имеется эффективная система мониторинга, работы с жалобами потребителей и внесудебного разрешения споров. Последнее связано как с недостатками законодательства, так и, собственно, с политикой организаций; в ряде сфер, где, помимо организаций саморегулирования, имеется государственный регулятор, далеко не всегда существует четкое разделение функций, что ведет, фактически, к двойному регулированию. Наиболее явным примером является рынок ценных бумаг, на котором не до конца четко разделены функции государственного регулятора (ФКЦБ) и собственно организаций саморегулирования; во многих случаях эффективность принадлежности к организации саморегулирования как рыночного сигнала для потребителей недостаточно высока. Частично это является объективным следствием недостаточных знаний потребителей и самих бизнесменов о сути саморегулирования. В некоторых случаях это связано с недостатками информационной деятельности самих организаций, например, отсутствии доступной информации о собственных членах. В то же время можно говорить и о существовании «ложных сигналов» - например, принадлежность юриста к адвокатской коллегии не гарантирует более высокого качества юридических услуг, однако стереотип, что адвокат лучше, чем «просто юрист», разрушен не до конца; наиболее серьезные издержки существуют в сфере, где реализовано обязательное членство участников рынка в организации саморегулирования, такая организация является единственной и ограничено число участников рыка с одновременной фиксацией цен на услуги – в сфере нотариата. Издержки связаны как с непроизводительными расходами клиентов (потери времени, дополнительные платежи, отказ нотариусов от осуществления «неприбыльных» видов деятельности), так и с отсутствием эффективных механизмов контроля и санкций. В то же время особенности организации рынка нотариальных услуг связаны с особенностями деятельности нотариусов – фактическом выполнении государственных полномочий. В связи с этим вряд ли возможна либерализация этого рынка, а основным направлением повышения эффективности системы должны стать, с нашей точки зрения, во-первых, расширение внешнего контроля за деятельностью нотариальных палат путем расширения представительства аутсайдеров, а во-вторых, достоверные угрозы государственного вмешательства в случае, если не будет реализована эффективная система рассмотрения споров и контроля за деятельностью нотариусов; деятельность адвокатских коллегий во многом является ложным сигналом, поскольку  в рамках коллегий фактически отсутствует контроль за деятельностью отдельных адвокатов, четкие кодексы профессиональной этики (все говорят о существовании «адвокатской этики», но никто не знает, что это такое). Процедуры рассмотрения споров и жалоб клиентов. В то же время вряд ли можно говорить о существенных издержках, поскольку анализ цен на оказание юридических услуг не показывает существенные отличия в стоимости услуг адвокатов и «просто юристов». Однако, следует иметь ввиду, что адвокатское сообщество достаточно жестко лоббирует получение эксклюзивных прав на ряд наиболее прибыльных видов деятельности (например, положение о том, что дела в арбитражном суде, а это наиболее прибыльная категория дел, могут вести только адвокаты, было исключено из законопроекта «Об адвокатской деятельности» только на стадии третьего чтения).

Глава 1. Теоретические основы экономического исследования саморегулирования

1.1. Определение саморегулирования

Прежде всего необходимо определить, что же понимается под термином «саморегулирование» (self-regulation)2. Вводимое определение должно быть одновременно операциональным и реалистичным

Сначала проанализируем существующие определения саморегулирования, которые даются в экономической и правовой литературе. Ни в той, ни в другой единого определения саморегулирования нет. Более того, для целей настоящего исследования мы предложим собственное определение саморегулирования как особого института, поскольку существующие определения, с наше точки зрения, страдают неполнотой и не позволяют логически непротиворечиво и точно выделить множество рассматриваемых явлений.

Наиболее широкое определение саморегулирования, в частности, используемое в психологии, - это наложение индивидуумом на себя определенных ограничений без какого-либо внешнего принуждения к этому3. При такой интерпретации под понятие саморегулирования попадают все внутренние стандарты поведения, в том числе внутренние стандарты корпораций. Такие стандарты не являются источником права с точки зрения общей теории права. С точки зрения же анализа систем регулирования такие стандарты также имеют значение, поскольку могут воздействовать на качество предлагаемых на рынке товаров и, при наличии конкуренции, адекватной информированности потребителей и при отсутствии экстерналий, не нуждаются в защите третьей стороной4. Самоограничения отдельных фирм (self-constraints) также могут рассматриваться как одна из форм саморегулирования5. С нашей точки зрения, включение внутренних норм отдельных корпораций при экономическом определении саморегулирования является неверным, поскольку, строго говоря, подобного рода внутренние ограничения существуют у любого экономического агента, так что определение становится неоперациональным. 

Другая группа определений трактует саморегулирование не просто как ограничение, но как определенный набор правил, источником которых не является государство. Так, довольно широко используемое определение саморегулирования - «установленный и общепризнанный набор правил, не обязательно зафиксированных в письменной форме, в соответствии с которыми регулируется деятельность»6. Это определение, чаще используемое юристами, соответствует понятию «обычая» в теории права. При этом предполагается, во-первых, что эти нормы регулируют деятельность всех субъектов в данной сфере, а во-вторых, что эти нормы не требуют специальной расшифровки в контрактах. С нашей точки зрения, такое определение неоправданно расширяет спектр рассматриваемых явлений. Нетрудно заметить, что оно фактически совпадает с определением неформальной нормы, принятой в неоинституциональной экономической теории7.

Еще одно широко используемое определение из этой же группы понимает саморегулирование как «нормативные акты, формулируемые частными агентствами, для управления профессиональной деятельностью»8. С точки зрения теории права в этом случае саморегулирование есть пример корпоративизма, приобретения власти группами вне нормальных конституционных каналов9.

Приведенная выше группа определений акцентирует внимание на источнике норм, регулирующих деятельность (не государство), но не указывает на механизмы контроля за соблюдением норм. Вместе с тем, как будет показано ниже, источник и механизмы контроля за соблюдением правил не менее, а то и более важны для понимания сути саморегулирования, чем источник их формирования.

Иногда саморегулирование определяется как набор функций организаций саморегулирования10. В этот набор функций включается: установление стандартов деятельности, мониторинг соблюдения стандартов и наложение санкций, внесудебное разрешение споров между членами организации и между членами организации и аутсайдерами. Сходное определение встречается и в законодательстве, в частности в Директивах ЕС. Сам по себе подобный перечень функций не вызывает возражения, хотя и нуждается в дополнительных пояснениях (об этом речь пойдет в следующем параграфе). Наличие или отсутствие определенных функций является достаточно четким критерием, позволяющим отнести ту или иную организацию к организациям саморегулирования. Такое определение вполне разумно и приемлемо для законодателя. Но в общем случае определять явление следует через видовые характеристики, набор же функций является производным от этих характеристик. Ниже мы опишем, как указанные выше функции вытекают из предлагаемого нами определения.

Еще одна группа определений рассматривает саморегулирование как разновидность регулирования в широком смысле. Например, как «набор коллективных ограничений, отличных от впрямую накладываемых государством и направленных на получение результата, который не может быть достигнут рынком самим по себе»11. Иными словами, саморегулирование понимается как регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами, действующими на этих рынках и в этих сферах, без прямого вмешательства государства. Следует иметь ввиду, что и единого определения регулирования в экономической литературе нет. При этом ряд исследователей уделяет большое внимание систематизации определений регулирования, считая, что имеющийся разнобой затрудняет анализ12, другие же вообще не определяют регулирование, что не мешает им анализировать само явление13. Для целей настоящего исследования воспользуемся определением, данным в обзорной статье в Encyclopedia of Law and Economics14: «регулирование – это применение юридических инструментов для достижения целей социально-экономической политики. Характеристика юридических инструментов состоит в том, что частные лица и организации принуждаются государством действовать предписанным образом под угрозой применения санкций». 

Последнее определение саморегулирования. с нашей точки зрения, является наиболее точным и приемлемым как база для дальнейшего анализа. В то же время оно лежит, скорее, в традиции неокласссической теории и позволяет рассматривать правила саморегулирования как дополнительный вид ограничений для экономических агентов. В рамках неоинституциональной традиции это определение нуждается в уточнении.

Таким образом, для целей нашего анализа ни одно из указанных выше определений не является полностью приемлемым. Ниже мы предложим и обоснуем собственное рабочее определение саморегулирования, на основании которого и будет строиться дальнейший анализ.

Мы будем рассматривать саморегулирования как особый институт, т. е. набор правил вместе с соответствующими механизмами контроля15. В этом случае для демаркации понятия «саморегулирования» требуется определить: (1) характеристики правил и (2) характеристики механизмов контроля.