Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 13 )

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

При этом, говоря о вхождении решений Европейского суда по правам человека в состав российской правовой системы, следует учитывать, что из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вытекает, что правовые позиции Европейского суда как положения конвенционного истолкования имеют большую по отношению к положениям национального законодательства юридическую силу <1>. Вместе с тем обладание такими решениями Европейского суда по правам человека большей юридической силы по отношению к федеральным законам не означает, что они имеют приоритет перед нормами Конституции РФ, которая, как следует из ее положений ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17, обладает верховенством в рамках национальной правовой системы. Это вытекает и из Постановления от 01.01.01 г. N 15-П.

<1> Понятие "конвенционное истолкование" в данном случае выводится во многом по аналогии с выработанным в теории национального конституционного правосудия понятием "конституционное истолкование", которое не тождественно известному в общей теории права понятию "толкование права".

2.6.3.2. Практика Европейского суда

по местному самоуправлению

Следует заметить, что по состоянию на сегодняшний день практика Европейского суда по правам человека по вопросам, так или иначе связанным с функционированием институтов местного самоуправления, невелика, что тем не менее не снижает ее ценности. При этом, пожалуй, наиболее значимой для российской правовой системы идеей, вытекающей из анализа соответствующих решений Европейского суда по правам человека, является понимание органов местного самоуправления как составной части структуры государства, которая охватывается требованиями конвенционных положений, а потому своими решениями и действиями может породить нарушение Конвенции, ответственность за которое несет государство в целом.

Не формулируя данный подход непосредственно, Европейский суд по правам человека неоднократно признавал приемлемыми и рассматривал жалобы на нарушения конвенционных прав государствами - участниками Европейской конвенции, выразившиеся в неправомерных, по мнению заявителей, решениях и действиях муниципалитетов.

Так, например, в основе разрешенного Судом дела Спорронг и Лоннрот против Швеции <1> был спор, связанный с выданным Правительством Швеции муниципалитету Стокгольма разрешением на принудительное отчуждение принадлежащих заявителям земельных участков со строениями в связи с планами городской реконструкции Стокгольма по мере их реализации; при этом собственникам были запрещены какие-либо строительные работы на этих участках. Поводом для вынесения Европейским судом Постановления от 01.01.01 г. по делу Белилос против Швейцарии <2> послужила жалоба, в которой заявительница утверждала, что при наложении на нее полицейской комиссией при муниципалитете Лозанны за участие в несанкционированной демонстрации на улицах города штрафа она была лишена возможности предстать перед независимым и беспристрастным судом в смысле ст. 6, п. 1, Конвенции, поскольку названная комиссия таковым, по ее мнению, не является и законодательство не предусматривает возможность обычного апелляционного обжалования ее решений. В деле Лопез Остра против Испании <3> Европейский суд рассмотрел вопрос о наличии нарушения конвенционных прав заявительницы бездействием национальных властей, прежде всего соответствующего муниципалитета, выразившимся в непринятии ими мер по пресечению деятельности предприятия по переработке жидких и твердых отходов, которое длительное время являлось источником неприятных запахов, шума и вредных испарений, расположенного вблизи от места проживания заявительницы.

<1> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 01.01.01 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С.

<2> Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С.

<3> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 г. // Европейский суд по правам человека: Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С.

Особое значение в этом плане имеет окончательное решение Европейского суда по правам человека от 01.01.01 г. <1>, в котором Европейский суд, как отмечалось в предыдущей главе, не только прямо признал Российскую Федерацию ответственной за действия органов местного самоуправления, но и сформулировал собственное видение положения муниципальных органов в системе публичной власти России, в том числе исходя из национального конституционно-правового регулирования данного вопроса. Указанное решение Европейского суда является значимым для определения юридической природы муниципальной власти в России и непосредственным образом интегрируется в национальную правовую систему.

<1> См.: Журнал российского права. 2005. N 1. С.

Таким образом, нормами Конституции и внутренним национальным законодательством не ограничивается нормативный материал конституционно-правовой модели местного самоуправления, как и действующей системы муниципальной демократии.

С учетом особенностей российской правовой системы можно выделить, условно говоря, несколько нормативных правовых уровней национальных источников муниципального права, которым соответствуют относительно самостоятельные "этажи" конституционно-правовой модели муниципальной демократии.

2.7. Конституционная модель местного самоуправления как

нормативно-правовая основа муниципальной демократии

Конституционные начала муниципальной демократии определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления.

Важно при этом подчеркнуть, что понимание местного самоуправления в качестве не только публично-властной самоорганизации населения, но и института гражданского общества обусловлено расширением сферы муниципальной демократии. Муниципальная демократия включает не только отношения, связанные с публично-властной деятельностью по самостоятельному решению населением определенного крута общих (для местного сообщества) дел, но также (используя терминологию противников понимания местного самоуправления в качестве института гражданского общества) множество различных форм "гражданского самоуправления", не имеющих властной природы.

Речь идет, таким образом, о конституционном значении достаточно широкой сферы самоуправленческих отношений, составляющих область муниципальной демократии. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и свободной самореализацией индивидов в пределах территории проживания - с другой.

Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в Конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии.

2.7.1. Конституция РФ - правовая основа

муниципальной демократии

Такого детального конституционного урегулирования местного самоуправления и, соответственно, институтов муниципальной демократии, как это имеет место в России, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств (подчеркнем: речь идет именно о федеративных государствах). Последние исходят из того, что вопросы местного самоуправления в федеративном государстве относятся к предметам ведения субъектов Федерации <1>.

<1> Попутно заметим, что в действующих конституциях унитарных государств вопросам местного самоуправления уделяется существенное внимание и они, как правило, выделяются в самостоятельные структурные части Основного Закона: например, глава "Местное самоуправление и местная администрация" в Конституции Болгарии, глава "Административно-территориальные единицы Монголии и их управление" в Основном Законе Монголии. См. об этом подробнее: Хабриева конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4.

Специфические же условия возрождения и развития местного самоуправления в нашей стране, связанные, в частности, со сложными, противоречивыми процессами перехода от тоталитаризма к демократии, а также с активизацией в этот период центробежных сил в отдельных субъектах РФ, предопределили развитие этих процессов не "снизу" (когда, как это имело место, например, в США, где из местных самоуправляющихся сообществ произросло и само государство), а "сверху вниз". Именно в этом, последнем, случае возникает необходимость прямого, порой жесткого влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, включая Конституцию РФ, на процессы становления местного самоуправления в России. Нельзя не учитывать и еще один "национально-специфический" аргумент: исторически сложилось, что начиная с конца 80-х - начала 90-х гг. прошлого века главным конкурентом, а в определенной мере и противником местного самоуправления в России была региональная власть. Свои претензии на некую "суверенность" она предъявляла во взаимоотношениях не только с федеральным Центром (на что чаще всего и обращалось справедливое внимание в связи с остротой проблемы дезинтеграционных процессов, необходимостью сохранения единства российской государственности), но и в не меньшей мере с муниципальными образованиями, системой местного самоуправления. В этих условиях федеральный законодатель и федеральная Конституция выступили от имени государства в качестве противовеса региональной "суверенизации", гаранта самостоятельности местного самоуправления.

Конституция РФ содержит весьма обширное правовое регулирование муниципальных отношений, которое, будучи выделенным в самостоятельную специальную структурную часть Основного Закона - гл. 8 "Местное самоуправление", - этим не ограничивается. В Конституции имеется ряд иных взаимосвязанных конституционных положений, касающихся принципов организации публичной власти в Российской Федерации, правового положения личности, а также порядка взаимоотношений между гражданами и субъектами публичной (включая муниципальную) власти.

Стоит, однако, заметить, что предметное обособление института местного самоуправления в рамках одной из последних глав Конституции РФ вряд ли может быть обосновано с точки зрения его конституционно-правового значения. Если иметь в виду, что местное самоуправление, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, местное самоуправление с учетом внутренней логики конституционного регулирования должно предшествовать институтам организации государственной власти (глКонституции РФ). Оно произрастает из инициативы населения, из естественно-исторических основ самоорганизации граждан по месту жительства, а не детерминировано, задано государственными формами властвования.

Вместе с тем "нелогичное" место института местного самоуправления в структуре Конституции РФ можно объяснить, во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, сугубо формальных, моментах следовать конституционному постулату: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Во-вторых, гл. 8 можно воспринимать как своеобразный нормативно-правовой итог, квинтэссенцию всех тех конституционных требований в области местного самоуправления, которые содержатся в других главах Конституции РФ.

Конституция РФ определяет местное самоуправление как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130). Самостоятельное решение этих вопросов "осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). Таким образом, Конституция РФ определяет субъектов местного самоуправления, сферу его реализации, принципы организации и методы осуществления.

Конституционное регулирование местного самоуправления имеет характер высшего - в формально-юридическом, нормативно-иерархическом значении - обязывания, определяя субординационные отношения между положениями Основного Закона, с одной стороны, и правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельностью субъектов права, связанной с муниципальными вопросами, - с другой. Как следует из ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ; органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Вместе с тем специфика Конституции РФ как акта предельно высокой нормативной концентрации, положения которого заключают в себе многовариантные решения охватываемых вопросов, а также отражают особый характер муниципальных отношений, в значительной мере связанных с реализацией публичной власти и осуществлением прав в системе местного самоуправления, предопределяет необходимость законодательного урегулирования муниципальных отношений, в рамках которого обеспечивалась бы формальная и конкретно-историческая определенность соответствующих конституционных норм и принципов.

Конституция РФ закрепляет комплекс норм и институтов муниципальной демократии, к которым относятся: а) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9, 12); б) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); в) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. ; г) институт разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (п. "н" ст. 72, ст. 73). Вопросы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии в Конституции РФ напрямую затрагиваются в общей сложности в 19 статьях.

При этом все они являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

Следует подчеркнуть, что значение Конституции РФ как нормативно-правовой основы муниципальной демократии очень велико. Практически все основные институты муниципальной демократии, их система имеют конституционное обоснование, которое вытекает (прямо или косвенно) из системы конституционных принципов правового государства и гражданского общества, основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, российского федерализма и т. д.

2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования

муниципальной демократии

Формально-юридические аспекты конституционной природы муниципальной демократии усиливаются многоуровневым конституционно-правовым обеспечением муниципальных отношений, которые опосредуются не только положениями федеральной Конституции, но и нормами конституций (уставов) субъектов РФ.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 13-П <1>, конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Развивая данный подход в названном Постановлении, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд важных правовых позиций, касающихся характера взаимосвязей между федеральным и региональным конституционным законодательством. В частности, Суд указал, что по смыслу ст. 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 1, 3 - 5, 15,и 76 конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредительными по характеру, что в то же время непосредственно обусловлено учредительным характером Конституции РФ, определяют организацию субъектов РФ и образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения. Что касается совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (а организация местного самоуправления в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения), то конституции и уставы субъектов РФ служат основой их законодательства по этим вопросам наряду с федеральными законами без ущерба для верховенства последних.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 13-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства муниципальной демократии в условиях федеративного государства. При этом конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое и каждое его положение. Поэтому нельзя разделять нормы конституций и уставов субъектов РФ на имеющие и не имеющие конституирующий, т. е. учредительный, характер, в частности и применительно к институтам муниципальной демократии. Исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ в их приложении к предмету настоящего исследования, можно заключить, что содержащиеся в региональных конституционных актах нормативные положения, касающиеся вопросов местного самоуправления, в той мере и постольку, в какой и поскольку они не противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, должны рассматриваться как конкретизирующие, развивающие федеральные конституционные нормы и составляющие с ними единую нормативно-правовую основу муниципальной демократии.

Примечательно, что и в условиях нового федерального законодательства о местном самоуправлении, включая прежде всего ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., которому, как известно, присуща более высокая в сравнении с прежним законодательством детализация правового регулирования муниципальных отношений, неизбежно влекущая за собой сужение нормотворческих полномочий регионального законодателя, в конституциях (уставах) субъектов РФ регулированию муниципальных отношений уделяется особое внимание. Достаточно отметить, что соответствующие нормативные положения обычно выделяются в самостоятельную структурную часть конституционного (уставного) акта, которым, как правило, является отдельная глава конституции (устава). Это имеет место, например, в Конституции Республики Адыгея от 01.01.01 г. (гл. 6) <1>, Конституции Чувашской Республики от 01.01.01 г. <2> (гл. 8), Уставе Ленинградской области от 01.01.01 г. <3> (гл. 9), Уставе Ростовской области от 01.01.01 г. <4> (гл. 8), Уставе города Москвы (гл. 9), Уставе города Санкт-Петербурга от 01.01.01 г. <5> (гл. 9). А в Уставе Московской области правовое регулирование местного самоуправления выделено в самостоятельный раздел (пятый), состоящий из трех глав: гл. 5.1 "Понятие местного самоуправления, его территория и статус", гл. 5.2 "Формы осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления" и гл. 5.3 "Гарантии и защита прав местного самоуправления".

<1> Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16.

<2> Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. NСт. 442.

<3> Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. N 2.

<4> Наше время. 20окт.

<5> Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1998. N 2.

При этом в содержательном плане многие региональные конституционные (уставные) акты в части регулирования муниципальной сферы не просто воспроизводят положения Конституции РФ и ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., но и творчески их развивают и конкретизируют. Так, например, согласно ч. 1 ст. 108 Конституции Республики Мордовия от 01.01.01 г. в Республике Мордовия гарантируется право на осуществление местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения <1>. Конституция Республики Башкортостан от 01.01.01 г. обязывает органы государственной власти Республики содействовать местному самоуправлению (ст. 112) <2>. Более развернуто соответствующая обязанность закреплена в Уставе Владимирской области от 01.01.01 г. <3>, ст. 66 которого предусматривает, что органы государственной власти области создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления в области, обеспечивают проведение согласованной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления в интересах государственной поддержки муниципальных образований, принимают иные меры государственной поддержки муниципальных образований области, включая меры экономической и социальной поддержки муниципальных образований, имеющих уровень бюджетной обеспеченности ниже средней по области. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г. <4> в главе, посвященной вопросам местного самоуправления, раскрывает, в частности, его правовую основу (ст. 130), а согласно ст. 120 Конституции Республики Татарстан правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, противоречащие Конституции РФ, Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. <5>, федеральным законам и законам Республики Татарстан, подлежат отмене в судебном порядке. Довольно специфична в контексте общей конституционно-уставной практики регламентации местного самоуправления модель регулирования данных вопросов, содержащаяся в Конституции Республики Коми. Ее глава 6 "Местное самоуправление" посвящена главным образом структуре органов местного самоуправления и воспроизводит в этой части положения ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.

<1> Известия Мордовии. 19сент.

<2> Республика Башкортостан. 2002. 6 дек.

<3> Владимирские ведомости. 20авг.

<4> Кабардино-Балкарская правда. 20авг.

<5> Республика Татарстан. 20апр.

Справедливости ради стоит заметить, что далеко не все учредительные акты субъектов РФ уделяют вопросам местного самоуправления должное внимание. Есть и исключения. К примеру, Устав Белгородской области от 01.01.01 г. <1> вообще не содержит положений, связанных с юридическим статусом местного самоуправления; в нем определяются лишь отдельные полномочия органов местного самоуправления, например право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 30). Избрав такой подход, законодатель Белгородской области, видимо, исходил из того, что в повторении норм федеральной Конституции в региональном Основном Законе нет необходимости; одновременно, имея в виду подвижность федерального законодательного регулирования местного самоуправления, перенесение его положений в Устав области снизило бы уровень юридической стабильности учредительного акта субъекта РФ.

<1> Белгородские известия. 20янв.

Думается, однако, такое решение не вполне обоснованно. Во-первых, вопросы местного самоуправления в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому субъекты РФ вправе самостоятельно регулировать общественные отношения, входящие в данную предметную сферу, конкретизировать, детализировать, развивать принципы и нормы федерального законодательства, не вступая с ним в противоречие. Во-вторых, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ прямо обязывает субъекты РФ принимать меры, в том числе нормативно-регулятивного характера, направленные на защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право на местное самоуправление; обеспечивать надлежащую реализацию федеральных гарантий соответствующего права и по своему усмотрению устанавливать дополнительные гарантийно-обеспечительные механизмы. При этом, учитывая характер рассматриваемых общественных отношений, их социально-правовую значимость, наиболее адекватной формой их правового урегулирования в правовой системе субъектов РФ является конституционная (уставная) регламентация. В-третьих, нельзя игнорировать и то обстоятельство, что даже простое воспроизведение в учредительном акте субъекта РФ положений о местном самоуправлении Конституции РФ не только несет информационную нагрузку, но и обеспечивает последовательную системную взаимосвязь правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной

демократии в уставах муниципальных образований:

устав-конституция или устав-кодекс?

Конституционное регулирование институтов муниципальной демократии (федеральное и региональное) развивается в уставах муниципальных образований, которые по своим юридическим характеристикам могут рассматриваться как своеобразные муниципальные "конституции". Их особенность состоит как в предметном регулировании (это все основные институты местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии, реализуемые на территории муниципального образования), так и с точки зрения юридической силы уставов, что проявляется не только в повышенной (высшей) юридической силе в соотношении с иными актами органов местного самоуправления, в особых нормативных связях с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.

Она вытекает из характеристик находящихся в системном единстве положений ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ, по смыслу которых каждое местное сообщество вправе самостоятельно - в пределах, установленных Конституцией РФ и законом, - и в особой правовой форме решить ключевые вопросы организации и функционирования институтов местного самоуправления на конкретной территории, самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления, самостоятельно решать другие вопросы местного значения и т. п. При этом определение структуры органов местного самоуправления, включая порядок взаимоотношений между соответствующими органами, составляет один из важнейших вопросов организации муниципальной власти.

Названные (и подобные им) вопросы местного значения требуют особой формы юридического выражения, которая обеспечивала бы устойчивость, стабильность правового регулирования, с одной стороны, и верховенство соответствующих нормативных положений над иными в системе муниципальных правовых актов - с другой. Такой юридической формой в рамках действующего правового регулирования и является устав муниципального образования, который хотя прямо и не называется Конституцией РФ, но, как это вытекает из вышесказанного, предполагается ею как особый учредительный по природе нормативный правовой акт в системе муниципального правотворчества, разрешающий важнейшие вопросы организации муниципальной жизнедеятельности и обладающий в рамках данной нормативной подсистемы качествами верховенства и прямого действия.

В этом плане традиционный подход к уставам муниципальных образований как простой разновидности актов местного самоуправления, находящихся на низовом уровне публично-властного нормативного регулирования, должен быть уточнен. Относительную самостоятельность местного самоуправления, специфику нормативного содержания институтов муниципальной демократии не удастся обеспечить, если акты местного самоуправления не будут издаваться в условиях достаточно широкой дискреции органов муниципального правотворчества, а в рамках данной нормативной правовой подсистемы не будет собственной иерархии во главе с "муниципальной конституцией".

Понимание устава муниципального образования как "муниципальной конституции", как представляется, не должно восприниматься в качестве некоего ограничителя предмета муниципально-уставного регулирования (если иметь в виду прямую аналогию с конституцией как основным законом государства, призванным закреплять лишь основные устои, принципы конституционного регулирования в обществе и государстве). Напротив, в условиях минимизации регионального муниципально-правового регулирования - что произошло в соответствии с новым ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. <1> - основная тяжесть развития и конкретизации федеральных норм муниципального права ложится непосредственно на муниципальные образования и в первую очередь на уставное нормативно-правовое регулирование муниципальных образований.

<1> Ярким (хотя и отнюдь не положительным) подтверждением этой тенденции является отказ подавляющего большинства субъектов РФ от принятия имеющего в какой-то мере кодификационное значение для регионального муниципального законодательства своего закона о местном самоуправлении. Как следует из анализа законодательства 85 субъектов РФ, представленного в СПС "КонсультантПлюс", разделе "Регионы", на сегодняшний день такой отказ имеет место в 55 субъектах РФ (Республики: Алтай, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва, Хакасия; края: Алтайский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский; области: Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Костромская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская; Еврейская автономная область; автономные округа: Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий).

В то же время вряд ли оправданно превращать основной акт муниципального образования в своего рода устав-кодекс, нормативный правовой свод муниципальной жизни. В США такой опыт имеется <1>, но, думается, он оправдал себя в большей степени на уровне штатов, а не отдельных городов. Нельзя не учитывать в этом вопросе и национально-исторические традиции: особенности системы общего права, с одной стороны, и континентального - с другой, неизбежно проявляются и на муниципальном уровне. В наших условиях для населения более привычной и удобной является ориентация на основные "писаные" акты различной иерархической принадлежности, а не на некий "свод" правил и нормативов, вырабатываемых на протяжении десятилетий. Такой свод правил, вероятно, может быть более удобен в прагматических интересах муниципальных служащих, юристов, но не населения. Граждане должны иметь возможность ориентироваться на понятные, относительно лаконично сформулированные нормы институтов муниципальной демократии, что обеспечивается уставами муниципальных образований. А последние уже должны конкретизироваться в иных, "подуставных", актах местного самоуправления.

<1> См.: О хартиях местного самоуправления в США // Местное самоуправление. М., 1996. С.

Поэтому модель устава как "муниципальной конституции" представляется предпочтительнее вариантов устава-кодекса прежде всего с точки зрения создания наиболее рациональных и эффективных форм нормативно-правового обеспечения на низовом публично-территориальном уровне институтов муниципальной демократии <1>. В известной мере это подтверждается и конкретной муниципальной практикой. Так, в 1999 г. Красноярским городским Советом "в целях упорядочения работы по совершенствованию нормативного правового регулирования вопросов городского значения, создания условий для доступности и понятности нормативных правовых актов городского самоуправления населению города и должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления" было принято решение о подготовке муниципального кодекса города Красноярска <2>. В этих целях планировалось, в частности, провести депутатские слушания с участием депутатов, должностных лиц администрации города, ученых юристов и представителей общественности. Однако данная инициатива, по имеющимся данным, так и не получила развития.

<1> В литературе имеются на этот счет и иные подходы. См., напр.: , Княгинин муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3. С.; Комментарий к ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ // Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. . 2-е изд. М., 2006; Шугрина основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С.

<2> См.: Постановление Красноярского городского Совета от 01.01.01 г. "О подготовке муниципального кодекса города Красноярска" // Городские новости. 19февр.

Приведенным оценкам соответствует и проявившаяся в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. тенденция на сокращение перечня обязательных для устава муниципального образования вопросов (ст. 44), составляющих своего рода конституционно-уставный предмет муниципально-правового регулирования. Кроме того, новым Законом предусмотрены дополнительные гарантии участия населения в подготовке и обсуждении проекта устава муниципального образования (ч. 4, 5 ст. 44), что свидетельствует об определенном усилении начал муниципальной демократии в самом уставно-нормотворческом процессе местных сообществ.

Вместе с тем следует согласиться с в том, что идея устава муниципального образования как "местной конституции", играющей определяющую роль в организации местного самоуправления, не смогла в полной мере реализоваться в отечественной практике муниципального строительства. Чаще всего "устав муниципального образования был и остается документом, малоинтересным для населения" <1>. В преодолении этих явлений серьезный резерв для создания надлежащих предпосылок и правовых гарантий развития конституционных основ муниципальной демократии в реальном ее проявлении.

<1> Сергеев самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С.

Важным институционным средством охраны конституционной модели местного самоуправления и, соответственно, развития муниципальной демократии является конституционное правосудие , конституционных (уставных) судов субъектов РФ, чьи решения одновременно выступают, как это будет обосновано в следующей главе, источником муниципального права.

Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ В

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ: ПРИРОДА, РЕАЛИЗАЦИЯ

3.1. Суд в конституционной системе гарантий

местного самоуправления

Само по себе понятие гарантий местного самоуправления носит конституционный характер, причем не только в том плане, что в Конституции РФ закрепляются - прямо или косвенно - конкретные виды (способы) гарантирования местного самоуправления. На высшем правовом (конституционном) уровне закрепляется в том числе и понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного закрепления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение.