Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 21 )

4.1.2. Конституционное единство

собственности, свободы, демократии

В процессе осуществления правовой реформы социально-экономические преобразования должны получать адекватное отражение в законодательстве, что имеет объективные предпосылки с точки зрения самих закономерностей становления нового конституционного строя, рыночной экономики, где свобода и собственность как элементы гражданского общества существуют и проявляют себя в нормативно-правовом единстве.

Решающее значение имеет при этом конституционное регулирование данных отношений. Известно, что конституционное назначение отношений собственности определяется прежде всего их ролью в формировании и реализации процессов политического властвования. В этом плане юридическое содержание собственности предопределяет важнейшие характеристики демократических институтов конституционного строя, включая институты местного самоуправления, в особенности в их экономическом и социальном проявлении.

Данный подход позволяет раскрыть глубинные основы экономических и политических отношений властвования в обществе, равно как и показать экономические корни свободы (либо несвободы), положения личности в системе ее реальных взаимоотношений с политической и экономической властью в обществе и государстве.

При этом своего рода связующим звеном между политической властью и экономической свободой в условиях рыночной экономики являются налоги как конституционный институт (ст. 57, ч. 3 ст. 75 Конституции РФ), воплощающий в себе единство финансово-экономического и правового содержания, "симбиоз экономики и права" <1> и определяющий экономические основы функционирования всех уровней публичной власти и реализации свободы предпринимательства. Конституционное закрепление отношений по поводу установления и взимания налогов и сборов свидетельствует о придании особой значимости налоговым платежам и связанным с ними отношениям. Эта значимость определяется прежде всего необходимостью формирования доходов государственной и муниципальной казны, предназначенных для удовлетворения интересов личности, общества и государства, а также ролью последнего в процессе регулирования экономических отношений в стране. Будучи острым орудием воздействия на имущественную сферу общественных отношений, на фундаментальные не только по своей экономической, но и социально-политической значимости отношения собственности, налоги косвенно влияют на все иные области жизнедеятельности людей и, в конечном итоге, затрагивают сами основы конституционного строя государства, всю систему прав и свобод человека и гражданина. В этом плане конституционная природа институтов налогового права в концентрированном виде проявляется через поиск баланса политической власти и экономической свободы, публичных и частных интересов в налоговых отношениях.

<1> См.: Крохина экономической обоснованности налога в правовых позициях Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2003 года. По материалам Междунар. науч.-практ. конф. Москва,апреля 2004 года. М., 2004. С. 29.

Социальная ответственность бизнеса в условиях рыночной экономики проявляется прежде всего в сфере налоговых отношений, а основанная на этом социально ориентированная экономика требует не очередного передела собственности, а строгого исполнения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы.

Вместе с тем собственность - явление само по себе относительно самостоятельное, чрезвычайно многогранное и многозначное. Поэтому узкоцивилистические представления о собственности как вещно-товарной категории явно недостаточны. Ее познание предполагает непременный учет властно-экономических, волевых аспектов и форм проявления на уровне взаимоотношений социальных групп, территориальных общностей и социально-экономических характеристик общества в целом, равно как и учет личностных подходов к юридическому и социальному содержанию отношений собственности, к их системным и генетическим особенностям, выявлению исторических тенденций изменения самой природы отношений собственности в процессе демократических преобразований в обществе.

Это позволяет в конечном счете качественно по-иному, более глубоко оценить экономические, а также правовые формы развития демократии, свободы личности на различных уровнях ее реализации. Взаимосвязь собственности, демократии и свободы определяется в этом случае теми глубинными явлениями, которые не только раскрывают значение собственности для утверждения ценностей свободы, но и позволяют характеризовать саму свободу как атрибут и основу отношений собственности.

Важный аспект проявления свободы как основы и атрибута собственности характеризует свободу с точки зрения состояния, положения человека в обществе и, соответственно, "негативного" метода правового регулирования соответствующих отношений, обеспечения их неприкосновенности. Небезынтересно отметить, что в историческом плане правовая категория "неприкосновенность" впервые была применена одновременно и к личности, ее свободе, и к вещной форме собственности. Так, французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., с одной стороны, провозглашает собственность в качестве "неприкосновенной и священной" (ст. 17) и, с другой - устанавливает правовые гарантии неприкосновенности личности (ст. 7) <1>.

<1> См.: Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 27, 29.

Негативный уровень экономической свободы позволяет "соединить" с помощью запретительных методов государственно-правового нормирования общественных отношений личностные и вещные начала отношений собственности как выражения свободы и неприкосновенности. Не случайно та же Декларация 1789 г. (ст. 2) в один ряд среди "естественных и неотъемлемых прав человека" ставит "свободу", "собственность", "безопасность".

Следующий, более высокий, уровень свободы как основы собственности проявляется в правовой сфере в качестве института субъективных прав и свобод, обеспечивающего возможность владеть, пользоваться и распоряжаться материальными и духовными благами цивилизации. Этот срез свободы выводит ее субъектов на уровень вещных отношений собственности.

Сочетание соответствующих уровней свободы в процессе развития отношений собственности и последующего их правового оформления позволяет, с одной стороны, отразить автономию личности, с другой - возвести свободу (во всем многообразии этого явления) в основу всех сфер жизнедеятельности общества; свобода должна стать главным принципом организации экономики, социального развития, всей системы общественных отношений <1>. Это особенно зримо проявляется в процессе формирования рыночных отношений и обретения самой экономикой характеристик важнейшей сферы проявления свободы труда, предпринимательства, а также свободного и в то же время ответственного развития отношений собственности, когда сама собственность конституируется как своего рода "стадия реализации трудового (экономического) потенциала личности" <2>.

<1> Это и понятно, ибо, как отмечал известный русский философ , сама экономика, хозяйство должны рассматриваться как "синтез свободы и необходимости". См.: Булгаков хозяйства // Русская философия собственности (XVIII - XX вв.). СПб., 1993. С. 227.

<2> Крусс на предпринимательскую деятельность - конституционное полномочие личности / Отв. ред. . М., 2003. С. 147.

Во всем этом находят свое проявление глубинные, сущностные начала конституционной природы социально-экономического развития общества, что коренится в реальном (материальном) содержании соответствующих отношений на всех уровнях их развития и правового регулирования.

4.1.3. Об основных началах социально-экономического

развития муниципальной демократии

Экономический строй и социальная система, испытывая активное властно-правовое воздействие, являются одновременно важной сферой проявления муниципальной демократии. В этом плане, возможно, главной и наиболее трудной задачей муниципальной реформы становится необходимость рассматривать конституционные ценности свободы и демократии, справедливости и законности не абстрактно, в том числе с позиций неких "экспортных" рекомендаций, а "в их практическом преломлении в нашей жизни" <1>. Концентрированным выражением такого "преломления" как раз и является социально-экономическое развитие сельских и городских поселений, районов городов, общества в целом.

<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). С. 4.

В научном плане социально-экономическое развитие - комплексная проблема, являющаяся предметом исследований многих научных дисциплин. Для правовой науки, пожалуй, наиболее важным и неисследованным является такой специфический аспект соответствующей проблематики, как анализ социально-экономического развития в качестве элементной характеристики муниципальной демократии. Именно на этом уровне относительно самостоятельные компоненты государственности (государство и местное самоуправление как звенья государственности, правовая система, экономический строй, социальная система общества и др.) создают в процессе своего функционирования интегративную систему институтов конституционного строя и, в конечном счете, государственно-организованного общества в целом как единого политического, правового, социально-экономического образования <1>.

<1> О категории "государственность" в соотношении с государством, а также с экономическими, социальными, духовно-нравственными условиями жизнедеятельности общества как элементами государственности см., напр.: Морозова современной российской государственности: Учеб. пособие. М., 1998. С

Что же касается местного самоуправления, то основной целью его развития является решение вопросов местного значения и связанная с этим деятельность по удовлетворению социально-бытовых, образовательных, медицинских, жилищных и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров.

Вместе с тем реализация органами местного самоуправления своих полномочий также зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.

Очевидно, что на правовом уровне это должно обеспечиваться тесным единством частных и публично-правовых средств нормативно-правового воздействия. Между тем до последнего времени преобладающим являлся (особенно в условиях перехода к рыночной экономике) частноправовой подход к исследованию соответствующих проблем - в рамках гражданского, предпринимательского и сопряженных с ними других отраслей права. Соответственно, и юридизация отношений собственности, других явлений экономической и социальной жизни - в этом проявляется одна из общих закономерностей развития современного постиндустриального общества - обеспечивается, прежде всего, с помощью институтов частного права. Не случайно отраслевое рыночно-социальное законодательство развивается, обновляется в настоящее время, пожалуй, наиболее активно.

В этих условиях особое значение приобретают методологические проблемы оптимального сочетания публичных и частных начал в правовом регулировании экономических и социальных отношений в условиях формирования социально ориентированного рыночного хозяйства. Как справедливо отмечается в литературе, проблемы развития и взаимодействия частного и публичного права в процессе регулирования экономических отношений "являются для современной России одними из важнейших, и не только в правовом аспекте" <1>.

<1> Яковлев . Право. Суд. М., 2003. С. 208.

Поэтому при исследовании соответствующей проблематики речь должна идти не только об организационно-правовых механизмах управления, но прежде всего о системно-содержательных характеристиках правового регулирования самой по себе экономической и социальной политики в ее соотношении с основополагающими конституционными принципами и высшими правовыми ценностями, получающими реализацию в муниципально-правовой сфере.

Между тем после принятия ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Так, если в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6), то в рамках нового правового регулирования этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения. Правда, в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому Закону включены "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования" (ст. 17). Фактически, однако, это означает, как считают некоторые исследователи, парадоксальную ситуацию: инструмент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его применения нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономическое развитие муниципалитетов в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения нового Закона вопрос о данном несоответствии практически не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самоорганизации граждан и должно непосредственно этим заниматься <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья , "Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 4.

<1> См.: Ветров и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России / , // Аналитический вестник. 2007. N 2. С.

Между тем интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программ различного типа. В нынешних непростых условиях реформирования территориальных и финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления муниципальные образования пытаются искать наиболее эффективные подходы к решению соответствующих задач.

Совершенствование правовых механизмов комплексного социально-экономического развития муниципалитетов предполагает, в свою очередь, необходимость проникновения в природу общественных отношений, составляющих сферу реализации соответствующих целей и задач муниципального развития.

4.1.4. Конституционная природа социально-экономических

институтов муниципальной демократии

Особая, фундаментальная роль в публично-правовом регулировании данных отношений принадлежит Конституции России. Ее социально-экономическое содержание чрезвычайно богато, имеет многоуровневые системные начала нормативного проявления.

Во-первых, это конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного Закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической, социальной, политической, духовной жизни общества и государства. Важно подчеркнуть, что это не только конституционные принципы собственно рыночной экономики (например, ст. 8, 9) и социальной государственности (ст. 7), но и такие общие принципы современного российского конституционализма, как народный и государственный суверенитет (ст. 3, 4), федерализм (ст. 5), разделение властей (ст. 10), политический и идеологический плюрализм (ст. 13), естественно, местное самоуправление (ст. 12) и др. Во-вторых, это компетенционные нормы Конституции РФ, посвященные социально-экономическим вопросам. Без преувеличения можно сказать, что большая часть статей Конституции, посвященных предметам ведения различных уровней публичной власти (ст., 130) и компетенции их органов (ст. 80, 83, 84, 102, 103, 114, 132 и др.), прямо или косвенно касаются социально-экономической сферы местного самоуправления. В-третьих, это конституционные институты экономической свободы и социальной защиты граждан. Они представлены весьма разветвленной системой норм, прежде всего гл. 2 Конституции: ст.экономические права), ст.социальные права), в нормативном содержании и особенно системе гарантирования "присутствуют" как государственные, так и муниципальные начала.

Помимо собственно социально-экономических норм Конституции РФ следует учитывать также экономическое содержание иных институтов, в том числе политической демократии, гражданских (личных) прав и свобод человека и гражданина и т. п. Например, весьма интересным аспектом социально-экономической сферы правового регулирования может стать проникновение в экономическое содержание институтов местного самоуправления, конституционный анализ экономического федерализма и разделения властей по вертикали, включая муниципальную власть и муниципальную форму собственности, исследование проблем политического рынка в контексте избирательной системы и современных выборных технологий, финансово-экономические оценки "стоимости" как социальных, так и политических, гражданских прав и свобод и т. д. Одним словом, правовые основы социально-экономического развития - это комплексная проблема, включающая, с одной стороны, социально-экономическое обоснование институтов политической организации общества, пределов (меры) государственно-правового влияния на соответствующую сферу жизнедеятельности и, с другой - обратное влияние социально-экономического развития общества на муниципально-правовую систему государственности и отдельные ее институты, на всю систему демократической организации политической (государственной и муниципальной) власти.

В этом плане Конституция РФ содержит сложную, многоуровневую систему аксиологических ценностей, представляющих собой правовую основу и одновременно систему фундаментальных ориентиров-целеполаганий социально-экономического и политического развития российской государственности, экономических и социальных прав и свобод личности. Главным же институционным средством перевода конституционной аксиологии на муниципальный уровень экономической и социальной политики в ее правовом оформлении является конституционное правосудие.

Для понимания роли Конституционного Суда РФ в защите, реализации и развитии правовых основ экономических и социальных отношений принципиальное значение имеет понимание конституционного правосудия как важнейшего организационно-правового средства поиска и поддержания баланса интересов, обеспечения соответствия нормотворческой и правоприменительной практики в социально-экономической сфере, причем на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.

Прагматическая (прикладная) характеристика воздействия конституционного правосудия на реализацию и развитие конституционных основ социальных и экономических отношений определяется самим объемом, количеством дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ в соответствии с его компетенцией по вопросам, прямо или косвенно выходящим на уровень конституционных основ экономической системы и социального развития.

Так, экономическая проблематика (правовым содержанием которой являются в своей основе институты рыночной экономики, а также экономические права и свободы граждан) составляет около 18% всех дел Конституционного Суда РФ. Еще более высокий удельный вес занимают в практике Конституционного Суда РФ вопросы социальной защиты, включая социальные права граждан: они составляют около 21% общего количества принятых Конституционным Судом решений. В последнее время соответствующие вопросы обрели повышенную остроту, главным образом, в связи с проводимым на общенациональном уровне реформированием системы социальной защиты, нормативной основой которой стал Федеральный закон N 122-ФЗ. Только в течение первого года действия данного Закона в Конституционный Суд РФ поступило более 800 обращений, в которых оспаривались те или иные его положения. Поскольку же принятие названного Федерального закона непосредственно связано с реформированием системы организации публичной власти и перераспределением полномочий между ее уровнями, что повлекло возложение существенного объема социальной ответственности на субъектов Федерации и органы местного самоуправления, не лишним будет отметить и то обстоятельство, что большинство поступивших в Конституционный Суд РФ обращений, касающихся оспаривания положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., также непосредственным образом затрагивают социально-экономические проблемы.

Вместе с тем характер воздействия конституционного правосудия на социально-экономическую сферу жизни общества определяется не только и не столько количественными показателями вовлеченности Конституционного Суда РФ в проблематику рыночного и социального законодательства. Главное состоит во властно-нормативном воздействии конституционного правосудия на формирование и реализацию конституционной концепции экономической и социальной систем общества. А это в конечном счете и означает процесс включения в сферу конституционного воздействия как соответствующего законодательства, так и самой по себе сферы социально-экономического развития общества, его экономической и социальной систем, составной частью чего является муниципальное социально-экономическое развитие. Основу же соответствующих процессов составляют отношения собственности.

4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение

муниципальной демократии

Муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной
демократии как демократии "малых пространств", в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Именно в муниципальной собственности сливаются такие категории, как местное хозяйство и местная демократия.

В этом плане развитие муниципальной собственности, ее утверждение в качестве равноправной, наряду с другими формами собственности, самым непосредственным образом связано с осуществлением в Российской Федерации реформы местного самоуправления и переходом к рыночным отношениям. В ней заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан по месту их жительства. При этом сам процесс формирования и развития муниципальной собственности необходимо рассматривать в общем русле экономических преобразований в России.

4.2.1. Преобразование отношений собственности:

изменение соотношения частных и публичных начал

Динамика сложного, противоречивого развития отношений собственности в современной России может быть раскрыта прежде всего на основе проникновения в природу данных отношений. На правовом же уровне сущностные характеристики отношений собственности принято раскрывать в рамках типологических подходов к исследованию форм права собственности, что, кстати, является, по мнению проф. , одной из важных характеристик конституционной экономики <1>.

<1> См.: Авакьян конституционной экономики // Уч. зап. юридического факультета. Вып. 4. СПб., 2005. С.

Правовое регулирование отношений собственности носит, как известно, комплексный, многоотраслевой характер. При этом именно конституционный уровень регулирования соответствующих отношений призван отразить наиболее важные, сущностные характеристики признаваемых государством и пользующихся всеми способами правовой защиты форм собственности. Конституционный институт собственности является базисом нормального и эффективного функционирования рыночной экономики <1>. Следует, правда, признать известную лаконичность в регулировании Конституцией РФ 1993 г. отношений собственности.

<1> См.: Мозолин доктрины и закона с точки зрения Конституции и конституционной экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 41.

Это обстоятельство не является случайным. В его основе лежит реакция на господствовавшие ранее политико-идеологические приоритеты в конституционно-правовом регулировании отношений собственности. В частности, анализ отношений собственности в тесном единстве с политическими формами властвования (а это наша давняя традиция), акцентирование внимания на природе этих отношений как своего рода власти объективно таят в себе опасность политической идеологизации проблем собственности. Здесь возможны две крайности. Первая связана с абсолютизацией публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано прежде всего с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал.

Вместе с тем возрождение частных форм реализации отношений собственности не должно вести к отказу от общественных начал в их развитии, что проявлялось как тенденция начального этапа экономических преобразований, основанная на романтических представлениях реформаторов первой волны о реализации на российской почве идеи "чистого", "классического" рынка. Речь идет о поиске разумной меры приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, мере "распыления" экономической власти на основе активно развивающихся форм частного капитала. При этом следует учитывать, что в России данные процессы и, соответственно, решение кардинального вопроса о соотношении в экономике частных и публичных начал протекают в принципиально иной исторической ситуации, чем это было характерно для европейских государств. В первую очередь это касается, как отмечалось, проблемы соотношения экономической и политической власти, обретения юридической и фактической самостоятельности экономической власти. В западных странах эти процессы, связанные с формированием социально-политически отчужденной экономической власти, получили развитие несколько столетий назад. Отдельные же приватизационные мероприятия, которые происходили в последующие периоды, способствовали лишь уточнению, корректировке пределов функционирования экономической власти. Главное же значение для современных постиндустриальных обществ имеют интеграция (включая интернационализацию) и социализация экономической власти. А это означает не только освобождение рынка, экономической власти от политических оков, но постепенное преодоление ее социального отчуждения, в том числе путем расширения финансово-экономической базы низовых публично-территориальных субъектов (в лице коммун, муниципий, городских и сельских сообществ и т. п.), посредством чего обеспечивается "возврат" экономической власти к обществу (но не слияние с политической властью!) для решения социальных задач в соответствии с требованиями социального государства и социально ориентированной экономики, а соответственно, и укрепление общественных (публичных) начал в отношениях собственности.

Наиболее полно соответствующие подходы к отношениям собственности в настоящее время проявляются в Европе. На формально-юридическом уровне это получило закрепление, в том числе в Протоколе N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, и развивается в практике Европейского суда по правам человека <1>.

<1> См. об этом подробнее: Старженецкий и Совет Европы: право собственности. М., 2004.

4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания

публичных и частных начал в отношениях собственности

Статья 1 Протокола N 1, гарантирующая право собственности, предусматривает: "Каждое физическое или юридическое лицо
имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества ИНАЧЕ КАК В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются НЕОБХОДИМЫМИ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СОБСТВЕННОСТИ В СООТВЕТСТВИИ С ОБЩИМИ ИНТЕРЕСАМИ ИЛИ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПЛАТЫ НАЛОГОВ или других сборов или штрафов" (выделено нами. - Н. Б.). Европейский суд по правам человека, столкнувшись в своей деятельности с необходимостью толкования содержания данной статьи Протокола N 1, выделил в ней три нормы.

Такая позиция впервые была выражена в решении по делу Спорронг и Лоннрот против Швеции. Это решение - одно из наиболее важных из принятых Европейским судом на основе ст. 1 Протокола N 1. Дело касалось весьма ценных видов недвижимого имущества (строения и земля) в центральной части Стокгольма. Административный совет графства нашел, что эта недвижимость может быть востребована ввиду планов городского развития и реконструкции, и возложил в отношении этой недвижимости два различных ограничительных правовых режимов: разрешения на отчуждение, выданные муниципалитету (это означало, что в будущем собственность может быть отчуждена), и запрещения на строительство (это означало запрет на любые виды строительных работ на данном земельном участке). На одно из владений распространялись действие разрешения на отчуждение сроком в общей сложности 23 года и запрещение на строительство сроком на 25 лет. На другое владение распространялись действие разрешения на отчуждение сроком на 8 лет и запрещение на строительство сроком на 12 лет. В период действия данных ограничений, естественно, стало трудней продать владения. Ограничения были впоследствии сняты ввиду изменений в планах городского развития. Владельцы собственности обратились с жалобой в Европейский суд по правам человека на нарушения своих прав, гарантированных ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Они не получили никакой компенсации за тот период времени, когда на их владения распространялись соответствующие ограничения.

В связи с анализом соответствующей статьи Конвенции Судом было констатировано: "Первая норма, которая является общей по своему характеру, утверждает принцип беспрепятственного пользования собственностью; он выражен в первом предложении первого абзаца. Вторая норма касается лишения имущества и оговаривает это рядом условий; она приведена во втором предложении того же абзаца. Третья норма признает, что государства-участники имеют право, среди прочего, контролировать использование собственности в соответствии с интересами общества, вводя такие законы, которые они считают необходимыми для этой цели; она содержится во втором абзаце". Это означает, что для вынесения решения по делу Суду необходимо ответить на вопрос о соблюдении каждой из этих норм. Для нас же важно, что Суд подчеркнул относительную самостоятельность норм, предусматривающих возможность ограничения права собственности в общественно полезных целях, т. е. с учетом публичного интереса.

Таким образом, первый вопрос, который должен был решить Суд, заключался в том, имело ли место вообще вмешательство в право собственности по смыслу ст. 17. Шведское правительство утверждало, что разрешения на отчуждение и запрещения на строительство были попросту неотъемлемым компонентом городского планирования и ни в коей мере не ущемляли права на беспрепятственное пользование своим имуществом. Суд, однако, отверг этот довод. Он отметил, что хотя юридически титул владельцев на их собственность (т. е. право владения) оставался незатронутым, на практике возможность осуществления права собственности была существенно затруднена. Суд заметил, что в силу действия разрешений на отчуждение право собственности заявителей становилось "условным и отменяемым".

Затем Судом был рассмотрен вопрос о применимости в данном случае второй нормы. Суд постановил, что здесь не было отчуждения или лишения собственности. С точки зрения закона заявители в любой период времени были вправе пользоваться владениями, продавать их, дарить и иным образом распоряжаться. И хотя стало труднее продать владения из-за ограничительных мер, составивших предмет спора, возможность продажи у заявителей все-таки существовала. Поэтому вторая норма не могла быть применена в данном деле.

Что же касается третьей нормы, то Суд постановил, что она, безусловно, применима к запрещениям на строительство, которые связаны с контролем за использованием собственности. Разрешения на отчуждения в то же время должны рассматриваться в контексте первой нормы, поскольку они не представляли собой лишение имущества и не имели целью контролировать использование собственности.

Кроме того, высказывая свою позицию по данному делу, Европейский суд использовал еще один дополнительный критерий для оценки соответствия ограничений требованиям Конвенции: исследуя вопрос о вмешательстве в право собственности, Суду надлежит определить, является ли такое вмешательство обоснованным, т. е. преследует ли оно ЗАКОННУЮ ЦЕЛЬ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВА, ВО ВСЕОБЩИХ ИНТЕРЕСАХ <1>. Но только того факта, что вмешательство в право собственности преследует законную цель, недостаточно. "...Суд должен определить, было ли соблюдено СПРАВЕДЛИВОЕ РАВНОВЕСИЕ между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты прав личности... Стремление к такому равновесию присуще Конвенции в целом и отражено также в структуре ст. 1 Протокола N 1" (выделено нами. - Н. Б.).

<1> См.: решение Европейского суда по правам человека по делу Джеймс против Соединенного Королевства. A98 (1986). П. 46.

Подход, предполагающий нахождение оптимального равновесия, баланса частных и общественных интересов при решении вопроса о допустимости ограничения права собственности, последовательно применялся Европейским судом и в других решениях. Например, решения Европейского суда по правам человека от 01.01.01 г. по делу Нимитц (Niemietz) против Германии, от 01.01.01 г. по делу Папамихалопулос (Papamichalopoulos) и другие против Греции, от 9 декабря 1994 г. по делу Греческие нефтеперерабатывающие заводы "Стрэн" и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции, от 01.01.01 г. по делу Прессос Компания (Pressos Compania Naviera S. A.) и другие против Бельгии, от 01.01.01 г. по делу Акдивар (Akdivar) и другие против Турции, от 01.01.01 г. по делу Лоизиду (Loizidou) против Турции.