Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 4 )

Поэтому, не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью (как это представлялось на начальных этапах формирования гражданского общества в условиях первоначального накопления капитала в западных странах). Главная цель заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

На этой основе становится возможным преодолеть конкуренцию порой несовпадающих конституционных ценностей правового государства, с одной стороны, и социального - с другой. Речь идет об обогащении природы правового государства социальными началами, которые в значительной мере трансформируют его властные функции. Утверждая себя как социальное, правовое государство берет ответственность за социокультурное и духовное развитие общества, за устранение (в том числе с помощью правовых законов) несправедливых социальных неравенств, которые и в рыночных условиях экономической свободы и имущественного расслоения не могут выходить за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. При этом само понятие "достойная жизнь", получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ч. 2 ст. 7), должно восприниматься не как политическое программное положение, которое уже по этой причине нецелесообразно было бы использовать при определении понятия гражданского общества, а как конституционно-правовая категория, имеющая свое нормативное содержание.

На этой основе можно представить понятие гражданского общества как основанную на самоорганизации систему социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, и имеющую своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод как высших ценностей гражданского общества и правового государства.

Институциональная структура гражданского общества. Из качественных характеристик гражданского общества вытекает и конкретный анализ основных его элементов как системы относительно независимых от государства институтов и отношений, которые обеспечивают условия для свободного развития личности, удовлетворения частных интересов и потребностей индивидов и коллективов, развития местного самоуправления. В структурном плане соответствующие институты составляют достаточно сложную систему институтов экономической, социальной, общественно-политической организации общества.

Это, во-первых, институты экономической организации гражданского общества, в которых находит свое воплощение достигнутый уровень экономической свободы общества и каждой личности в отдельности. В экономическом аспекте гражданское общество является обществом цивилизованных рыночных отношений, поэтому скорейший переход нашей страны к цивилизованному рынку является важнейшим условием создания в России гражданского общества. А это возможно лишь на основе: последовательного проведения в жизнь принципа множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ); обеспечения свободы труда как основы функционирования любого общества, необходимости гарантирования защиты от безработицы, равно как и права на индивидуальные и коллективные трудовые споры (ст. 37); гарантирования свободы предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34).

Единство этих факторов обеспечивает новое качество экономических отношений и положения личности в данной сфере. Квинтэссенцией этого нового качества является рынок - этот, говоря словами М. Фридмана, "прямой компонент свободы" <1>. При этом экономическое устройство способствует развитию свободного общества в двоякой роли. С одной стороны, свобода экономических отношений сама по себе есть составная часть свободы в широком смысле. С другой стороны, экономическая свобода - это также необходимое средство к достижению свободы политической, так как она способствует, как будет показано далее, "отделению" экономической власти от политической и тем самым позволяет одной служить противовесом другой. Одновременно это позволяет соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и самоуправление населения в рамках демократически структурированного гражданского общества. При этом сами права личности (включая гражданские и политические) становятся важным средством экономического развития общества, совершенствования его экономической самоорганизации.

<1> Капитализм и свобода // О свободе. Минск, 1990. С. 12.

Во-вторых, системообразующим структурно-институционным компонентом гражданского общества является его социальная организация. Социальная организация общества является не только важнейшей его качественной характеристикой в процессе рыночных и политико-демократических преобразований на пути к формированию гражданского общества, но и одним из важных показателей достигнутого уровня равенства, социальной справедливости и свободы в данном обществе. В основе этого лежит тот факт, что само понятие социальной организации непосредственно вытекает из "социального измерения" человека, его способности объединяться, самоорганизовываться.

Важно при этом учитывать, что закономерности современного развития социальной организации общества, в частности его социальной структуры, определяются не ее упрощением, а существенным усложнением, что отражает богатство и многообразие экономической, социально-культурной, национально-этнической, религиозной, общественно-политической жизни в обществе, основанном на экономическом и политическом плюрализме.

Демократический путь формирования рынка и перехода к гражданскому обществу - усложнение общественных отношений через их дифференциацию и, соответственно, усложнение социальной организации общества. И эти процессы активно происходят в настоящее время. Современная социальная организация общества носит весьма сложный характер, ее стратификационные характеристики самые разнообразные. Они могут быть выявлены на основе таких критериев, как классовая, национально-этническая, конфессиональная, социально-демографическая принадлежность, равно как и анализ соответствующих групп в территориальном, ведомственно-профессиональном, должностном аспектах и т. д. Эти критерии не носят исчерпывающий характер. Но именно они имеют важное значение с точки зрения использования средств правового (включая локальное, на уровне муниципальных образований) регулирования соответствующих отношений, влияния права на социальные процессы в этих областях. По той же причине важно учитывать в условиях перехода к рынку и формирования гражданского общества динамику социальных страт в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ.

В соответствии с этим можно выделить три основные группы населения гражданского общества: наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп - важное направление политики социального правового государства, целью которой является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).

Наконец, в-третьих, системообразующим структурным компонентом гражданского общества выступает его общественно-политическая организация, обеспечивающая реализацию политической свободы граждан и социальных групп общества. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основы обеспечения действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество, приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и самоорганизации. В соответствии с этим происходит политическая институционализация гражданского общества и его конституционного строя; общество самоорганизуется с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе общности их интересов. Сами же политические отношения приобретают в этом случае значение негосударственной формы социального управления, сферы самореализации личности, что подтверждает правомерность включения в содержание понятия гражданского общества политических отношений.

Важное место в конституционном механизме политической институционализации гражданского общества, равно как и в развитии и углублении свободы личности, реальном обеспечении и гарантировании прав и свобод человека и гражданина, принадлежит системе местного самоуправления, выступающей институционным средством реализации гражданского общества.

Местное самоуправление - институциональное средство развития гражданского общества. Очевидно, что синхронизация всех форм осуществления публичной власти в системе единой российской государственности, предполагающая недопустимость противопоставления местного самоуправления и государственной власти, не исключает необходимости учета специфики местного самоуправления не только как одной из форм публично-властной деятельности, но и гражданского института самоорганизации населения. В этом плане институты местного самоуправления являются одновременно муниципальными институтами гражданского общества. Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни обеспечение прав и свобод личности, ни утверждение реальной демократии по месту жительства граждан <1>. Как справедливо отмечает , сама "природа органов местного самоуправления как негосударственный вариант публичной власти, с одной стороны, объясняется производностью и тесной связью - зависимостью с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом" <2>.

<1> При том, что такой подход имеет широкую поддержку в муниципально-правовой науке (см., напр.: Гражданское общество в России: возможность самоорганизации и механизмы правового регулирования. М., 2005; Мокрый самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003), важно отметить и непринятие некоторыми учеными понимания природы местного самоуправления как института (основы) гражданского общества. См., напр.: Авакьян централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы междунар. науч. конф. М., 2006. С. 11; Сергеев самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С.

<2> Тимофеев , местное самоуправление и гражданское общество: аспекты и пределы взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 10.

Во многом по аналогии с институтами гражданского общества в целом к ним относятся институты: а) экономической; б) социальной; в) общественно-политической самоорганизации населения по месту жительства. Это позволяет объединить в рамках данной группы внешне разнородные, но объединенные единым материальным содержанием институты, например, территориальных основ местного самоуправления; конституирования (учреждения) муниципального образования; муниципальной собственности, финансово-экономических основ местного самоуправления; территориального общественного самоуправления и т. д.

В структуру гражданского общества, кроме того, входят институты организации муниципальной власти (институты муниципального народного представительства, включая институт муниципальных представительных органов; главы муниципального образования; институт исполнительных органов местного самоуправления; институт муниципальной службы и др.), а также включаются институты взаимоотношений человека с муниципальной властью, что соответствует таким институтам правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления, как, например, институт индивидуальных и коллективных прав на осуществление местного самоуправления, муниципальных избирательных прав, муниципальных гарантий прав и свобод человека и гражданина и т. д.

И наконец, в структуру гражданского общества включаются муниципальные институты гарантирования и ответственности местного самоуправления: государственного обеспечения минимальных местных бюджетов; государственного финансирования отдельных государственных полномочий, переданных местному самоуправлению; судебной защиты местного самоуправления; ответственности местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами
; административного контроля и прокурорского надзора за местным самоуправлением и т. д.

В этом плане местное самоуправление не есть самоцель. Как институт гражданского общества оно призвано обеспечить прежде всего определенный уровень самоорганизации населения, самостоятельности, самодеятельности, саморегулирования, самоконтроля. Это те первичные признаки местного самоуправления, которые предопределяются самой природой самоуправленческих отношений: принадлежностью муниципальной власти местному сообществу; единством, совпадением субъекта и объекта управления; самостоятельным решением вопросов местного значения и на этой основе - совместным отстаиванием общих интересов населения, проживающего на данной территории, как разновидности коллективных интересов. Это означает, что признание местного самоуправления в качестве институционного средства развития гражданского общества отнюдь не свидетельствует о чисто "общественной" природе местного самоуправления в Российской Федерации и, соответственно, отрицании за ним публично-властного значения. Институционные начала гражданского общества присутствуют в местном самоуправлении лишь в той мере и в той части, в какой оно является воплощением достигнутого уровня самоорганизации населения по месту жительства. В других своих конституционных характеристиках местное самоуправление проявляется прежде всего посредством публично-властных отношений. Наконец, нельзя не учитывать, что основные характеристики местного самоуправления как выражения муниципальных институтов гражданского общества реализуются в единой системе народовластия и системе российской государственности. Это означает, что признание местного самоуправления в качестве институционного средства развития гражданского общества отнюдь не свидетельствует о чисто "общественной" природе местного самоуправления и, соответственно, отрицании за ним публично-властного значения. Институционные начала гражданского общества присутствуют в местном самоуправлении в той мере и в той части, в какой оно является воплощением достигнутого уровня самоорганизации населения по месту жительства. В других своих конституционных характеристиках местное самоуправление проявляется прежде всего посредством публично-властных отношений. Поэтому местное самоуправление есть одновременно и властно-правовой институт конституционного строя.

1.3.1.3. Местное самоуправление как институт

публичной власти

В связи с этим местное самоуправление - это также и институт организации публичной власти <1>.

<1> Более подробному анализу соответствующих аспектов местного самоуправления посвящены следующие пункты и главы настоящей работы.

Примечательно, что соответствующие характеристики местного самоуправления были в полной мере восприняты федеральным законодателем в рамках реформирования муниципальных отношений, по крайней мере на понятийно-смысловом уровне. В отличие от ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. одноименный ФЗ 2003 г. прямо предусматривает, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1); является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1); составляет определенный набор прав граждан России, обобщенно закрепленных в ст. 3 ФЗ 2003 г.

В этой связи ясно, что местное самоуправление может, с одной стороны, существовать вне организационных структур муниципальной власти (в рамках государственной модели местного самоуправления), а с другой - воплощаться в муниципальной власти как организационно обособленной от государства относительно самостоятельной форме публичной власти. Именно организационное обособление местного самоуправления от государственной власти - как функции по самоорганизации и налаживанию совместной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, - придает ему характер муниципальной власти.

Здесь приобретают важное значение концептуальные подходы к пониманию самой по себе публичной власти и форм ее осуществления. Как правило, в качестве организационных форм публичной власти как социальной функции, присущей любому организованному коллективу, по налаживанию совместной деятельности его членов традиционно называют государственную и общественную власть, а, соответственно, разновидностью последней квалифицируется муниципальная власть, если, в частности, речь идет о такой модели местного самоуправления, когда его органы не входят в систему органов государственной власти. Думается, такая трактовка, связанная с отождествлением муниципальной власти с властью общественной, в том числе и в России, является неверной, и прежде всего с методологической точки зрения: муниципальная власть фактически исключается в этом случае из общей системы народовластия и из конституционной системы российской государственности, переводится на некий чисто "общественный" уровень.

Между тем муниципальная власть - особая, уникальная форма организации публичной власти как власти населения, проживающего на территории муниципального образования; она составляет одну из основ конституционного строя России, является обязательной на всей территории России, хотя и не относится к государственной власти. Но, будучи самостоятельной, весьма специфичной формой осуществления публичной власти, она не относится и к власти общественной, что вытекает в том числе из решений Конституционного Суда РФ.

1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении

как особой публичной власти, выражении единства власти

и свободы населения

Понимание местного самоуправления как особой формы публичной власти находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, прежде всего в Постановлениях от 01.01.01 г. N 3-П, от 01.01.01 г. N 15-П и - в особенности - в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П.

Так, в процессе рассмотрения дела о проверке конституционности отдельных статей Конституции Республики Коми от 01.01.01 г. и Закона Республики Коми от 01.01.01 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" (Постановление от 01.01.01 г.) Конституционному Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, указанные в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления предполагало необходимость преодоления формально-юридических оценок местного самоуправления. Необходим был анализ, прежде всего, сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Очевидно, что в этом случае определяющее значение имеет не формальный критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения.

При этом сущность местного самоуправления важно не сводить к организационно-управленческим характеристикам с точки зрения формального соотношения в них государственных и общественных начал. В основе предлагаемого подхода лежит анализ более глубоких, сущностных характеристик муниципальной власти, понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на местное самоуправление.

По самой своей глубинной природе и целевому назначению местное самоуправление есть проявление свободы общества и личности. Общинная свобода и права личности - основа местного самоуправления. Именно категория свободы обеспечивает переход в анализе местного самоуправления от сущности первого порядка (с точки зрения соотношения государственных и общественных начал) к сущности второго порядка как выражения единства власти и свободы населения. В этом находит отражение тот непреложный факт, что глубинное основание самоуправления органически связано со свободой личности, реальным положением каждого конкретного гражданина как члена местного сообщества (общины). При этом своеобразным связующим звеном между личностью и ее свободой, с одной стороны, и местной властью как функцией - с другой, является свобода местного сообщества, общинная свобода. Токвиль, один из основателей теории свободной общины, отмечал естественный характер общинной формы человеческой жизнедеятельности и, соответственно, наличие определенного уровня общинной свободы. Он подчеркивал, что "община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались вместе люди, община возникает как бы сама собою". Но, хотя община существует очень давно, "общинная свобода остается чем-то редким и хрупким... Она возникает словно сама по себе и развивается почти незаметно в недрах полудикого общества. И только при непрерывном воздействии законов и обычаев, обстоятельств и в особенности времени ее удается наконец укрепить" <1>.

<1> Демократия в Америке / Пер. с франц. М., 1992. С. 65.

Это становится возможным еще и потому, что сама местная власть, если она не навязана извне, а ее реальным источником и субъектом выступает вся община (местное сообщество), может рассматриваться не только как функция по управлению, но и как своеобразный масштаб, предел свободы деятельности субъектов самоуправления, их возможностей распоряжаться материальными и духовными ценностями местного сообщества. Поэтому свобода личности должна рассматриваться как составная часть понятия местного самоуправления, его высшая ценность и органическое проявление самоуправленческих начал в обществе. Ведь сама по себе возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять муниципальную власть является важнейшим проявлением свободы личности.

При этом сама по себе категория муниципальной власти является одной из наиболее значимых и емких (по информационно-правовой насыщенности и нормативному содержанию) в теории и практике муниципальной демократии. Не получившая формализации в действующем законодательстве, она обоснована и широко используются Конституционным Судом РФ.

Более того, Конституционный Суд РФ не только ввел указанный термин в конституционно-правовой категориальный аппарат, но и конституционализировал не имеющую формально-юридического закрепления категорию "публичная власть" в качестве родового понятия по отношению ко всем административно-территориальным уровням организации населения в Российской Федерации <1>.

<1> См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 01.01.01 г. N 15-П // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491; от 01.01.01 г. N 17-П // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 01.01.01 г. N 4-П // СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429; от 01.01.01 г. N 6-П // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774; от 01.01.01 г. N 1-П; от 9 июля 2002 г. N 12-П // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909; от 01.01.01 г. N 10-П // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094; от 01.01.01 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

Это означает, что органы власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований организационно и функционально связаны общими конституционными принципами управленческого воздействия на общественные отношения и, соответственно, образуют единый уровень гарантирования прав и свобод граждан, составляющих территориальные коллективы, выступающие объектом такого воздействия.

Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П, само понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Это в полной мере касается и института отзыва глав муниципальных образований, природа которого не вполне тождественна институту отзыва выборных должностных лиц государственной власти, чем, кстати, объясняются новые подходы, иные правовые позиции Конституционного Суда в Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П по сравнению с Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П <1> в части, касающейся оценки конституционности положений Конституции Республики Алтай от 01.01.01 г. и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном отзыве глав администраций субъектов РФ.

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Суд отметил: в соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как одного из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12 и ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. То есть, обладая свободой в формировании органов местного самоуправления, население муниципального образования в то же время располагает и властными полномочиями по отношению к этим органам и их должностным лицам, включая возможность установления различных форм их ответственности перед населением, в том числе досрочное прекращение полномочий путем отзыва.

Раскрывая конституционную природу местного самоуправления как особой формы публичной власти, важно обратиться к вопросу о параметрах соотношения государственной власти и местного самоуправления, установить место и роль муниципальных структур в общей системе российской государственности.

1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного

самоуправления и государственной власти

В научно-теоретическом плане решение вопроса о соотношении государственной власти и местного самоуправления в своей основе определяется методологическим подходом, характеризующим отношение местного самоуправления к государственной или общественной власти. Соответственно, выделяются две противоположные по своей сути модели местного самоуправления: а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации.

В обоснование правомерности первого подхода его сторонники ссылаются прежде всего на ст. 12 Конституции РФ. Конечно, такой подход подкупает своим стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать.

В этом плане вполне понятно стремление противников общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что, в частности, наглядно проявлялось и на практике, в особенности в законодательстве субъектов Федерации: в одних случаях - путем сочетания на уровне местных органов государственных и общественных начал, в других - посредством создания наряду с негосударственными (общественными) по своей природе органами местного самоуправления местных органов государственной власти. Какой же из данных подходов отвечает положениям действующей Конституции?

При ответе на данный вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 Конституции РФ о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей "по вертикали" (в отличие от ст. 10 Конституции, которая закрепляет разделение властей "по горизонтали"). Это нашло косвенное подтверждение и в Определении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 104-О <1> об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Тверской области о толковании положений статьи 12 Конституции РФ. Отказывая в даче толкования соответствующей статьи, Конституционный Суд исходил из того, что уяснение смысла данного положения имеет конституционное значение для каждой конкретной ситуации, связанной со взаимоотношениями органов местного самоуправления с государственными органами. Иной подход мог бы означать предварительный конституционный контроль, т. е. дачу Конституционным Судом официального толкования до принятия конкретных законодательных актов.

<1> ВКС РФ. 1999. N 5.

Поэтому весьма общим по нормативному содержанию принципом взаимоотношений муниципальных и государственных органов, закрепленным в ст. 12 Конституции РФ, еще не предопределяется сама природа местного самоуправления, объем и соотношение предметов его ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, равно как и характер самоуправленческих полномочий. Границы таких взаимоотношений весьма подвижны, свидетельством чего является и новый, нынешний этап реформирования местного самоуправления. Осуществляемая в рамках действующей Конституции сегодняшняя реформа преследует в том числе цель преодоления порой имевшего место неоправданного отрыва местного самоуправления от государственной власти. Нельзя однако не отметить, что здесь имеет место и другая опасность противоположного характера - стремление "встроить" органы местного самоуправления в единую вертикаль власти. Новое законодательство о местном самоуправлении, сохраняя общую демократическую направленность, все же в большей степени ориентировано на централизацию единой системы организации публичной власти, нежели на децентрализацию; в результате справедливо высказывается озабоченность, что местное самоуправление может стать "уровнем государственной власти" <1>.

<1> Пешин власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 11; также см.: Колесников -правовая политика в современной России // Правовая политика России: теория и практика / Под ред. , . М., 2006. С. 395.

Все это убеждает в том, что, с одной стороны, нет необходимости стремиться сохранять "стерильную" чистоту сферы муниципального управления в соотношении с управлением государственным; с другой стороны, муниципальная власть нуждается в надежных государственных гарантиях самостоятельности. На этой основе, как свидетельствует мировой опыт, местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления, тем более если речь идет о государстве с недавним тоталитарным прошлым.

По смыслу ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изолированные по отношению друг к другу явления; будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном, обобщенно-систематическом варианте определяется положениями ст. 1, 2, 3, 7, 17 и 18 Конституции РФ, по смыслу которых государство в целом, -властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.