Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 7 )

Изучив поступившие обращения, Конституционный Суд РФ указал на конституционное регулирование принципов территориальной организации местного самоуправления и порядка муниципально-территориальных преобразований. Одновременно Суд отметил, что Конституция РФ устанавливает также принципы территориального устройства государственной власти как пространственной основы реализации возложенных на органы государственной власти конституционных функций. При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1),, 76 и 77) Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство (Постановление от 01.01.01 г. N 1-П).

По смыслу соответствующих положений Конституции РФ во взаимосвязи с правовыми позициями Конституционного Суда РФ вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ, с другой стороны, будучи связаны между собой, имеют, однако, самостоятельное значение. Они обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Это предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении.

Устанавливаемое же субъектом РФ правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может вторгаться в вопросы территориальной организации местного самоуправления; оно во всяком случае не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта РФ и тем самым приводить к блокированию императивного конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении любых территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Опираясь на данные подходы, Конституционный Суд РФ проанализировал оспариваемые законоположения в системе федерального и регионального правового регулирования.

Закон Московской области от 01.01.01 г. "Об административно-территориальном устройстве Московской области" (в оспариваемой редакции), как следует из его ст. 1, направлен на регулирование административно-территориального устройства Московской области.

Согласно положениям ст. 6 (п. "а" ч. 1 и п. "а" ч. 2) и 8 данного Закона Московской области образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц Московской области осуществляется законом Московской области, а образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц - постановлением губернатора Московской области. При этом, поскольку территориальная организация местного самоуправления в Московской области (на момент принятия решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители) основывалась на административно-территориальном делении, т. е. границы муниципальных единиц совпадали с границами административно-территориальных единиц, законодатель Московской области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия указанного решения губернатора Московской области возможно только по инициативе органов местного самоуправления, действующих в пределах соответствующей территориальной единицы.

В то же время, установил Суд, вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства Московской области в период принятия органами государственной власти Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей, регулировались Уставом Московской области (ч. 3 ст. 68), а также Законами Московской области от 01.01.01 г. "О местном самоуправлении в Московской области" (ст. 11) и от 01.01.01 г. "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", которые прямо предусматривали необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В настоящее время в законодательстве Московской области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 01.01.01 г. "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" (ч. 3 ст. 1).

Таким образом, заключил Суд, в системе действующего законодательства Московской области вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения.

Вместе с тем, рассмотрев поступившие обращения и приложенные к ним судебные решения, вынесенные по конкретным делам заявителей, а также иные материалы дела, Суд установил, что судебные органы, отказывая заявителям в удовлетворении заявленных требований, мотивировали свою позицию, в частности, тем, что поселки Коренево и Купавна на момент их объединения соответственно с дачным поселком Красково и городом Железнодорожный самостоятельными муниципальными образованиями не являлись. Как следует из материалов дела, не являлись муниципальными образованиями и поселки Николо-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в состав города Балашихи.

Вопросы же проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам заявителей на основе оценки указанных фактических обстоятельств, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.

Приведенное дело не единственное из рассмотренных Конституционным Судом РФ, в которых затрагивались вопросы соотношения административно-территориального устройства субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления. Однако именно в указанном решении федеральным органом конституционного правосудия на основе ранее принятых решений впервые была выражена правовая позиция о недопустимости внесения изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований. Ее генезис связан, в частности, с Определением от 01.01.01 г. N 289-О <1>.

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.

Поводом для вынесения данного Определения стал запрос в Конституционный Суд РФ администрации Брянской области о проверке конституционности признанных недействующими положений Закона Брянской области от 5 июня 1997 г. "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", в котором заявитель просил подтвердить конституционность соответствующих положений, полагая, что они приняты в соответствии с конституционными полномочиями субъекта РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ) и принципами организации местного самоуправления, закрепленными в ст. 12, 32, Конституции РФ.

Обращению заявителя в Конституционный Суд РФ предшествовало вынесение судебной коллегией по гражданским делам Брянского областного суда от 9 октября 2002 г. решения (оставленного без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ), которым были удовлетворены заявления ряда граждан о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня вступления решения суда в законную силу положений некоторых законодательных актов Брянской области в части, касающейся передачи органам местного самоуправления полномочий по определению формы и порядка учета мнения населения при упразднении муниципальных образований и предоставления органам государственной власти права инициировать вопрос об объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований. Осуществленное на основе данных положений упразднение двух муниципальных образований, как указывалось в заявлениях, было совершено с нарушением конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Анализ ставших предметом изучения региональных законоположений в контексте ранее сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, касающихся конституционного требования о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, как безусловного императива Основного Закона, охватывающего любые муниципально-территориальные образования, позволил Конституционному Суду РФ согласиться с позицией заявителя. В Определении по данному обращению Суд указал, в частности, следующее.

Оценка конституционности норм п. 2 и абз. второго п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" возможна лишь во взаимосвязи с другими находящимися с ними в неразрывном единстве законоположениями, определяющими механизм решения вопроса об изменении границ муниципальных образований. Так, в соответствии со ст. 8 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований осуществляются путем принятия Закона Брянской области на основании представления главы администрации области, основанного на соответствующем решении представительного органа местного самоуправления (которое само по себе, исходя из названных правовых позиций Конституционного Суда РФ, является формой выражения мнения населения). Кроме того, при рассмотрении предложений о подобных реорганизациях Закон предписывает в первую очередь выявлять и учитывать мнение населения соответствующей территории (п. 3, 5 и 6). Конкретные же формы и основания учета мнения населения определены в п. 1 и 4 ст. 9, п. 1 и подп. "г" п. 3 ст. 12 названного Закона.

В контексте этих взаимосвязанных нормативных положений рассматриваемое положение п. 2 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" означает, что органы местного самоуправления уполномочены осуществить выбор адекватной формы учета мнения населения из перечисленных в п. 1 ст. 9 на основании собственных нормативных правовых актов, прежде всего устава муниципального образования, путем принятия мотивированных решений.

Таким образом, избранные законодателем Брянской области варианты регулирования учета мнения населения при реорганизации муниципальных образований, закрепленные в п. 2 и абз. втором п. 3 ст. 9 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области", соответствуют конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов, выявленным Конституционным Судом РФ в ранее принятых решениях, и потому подлежат применению как не противоречащие Конституции РФ.

Были в практике Конституционного Суда РФ и другие случаи, в которых Суд сталкивался с необходимостью анализа соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Это имело место, в частности, при рассмотрении Конституционным Судом РФ жалоб граждан , , и на нарушение их конституционных прав абз. третьим ч. 1 ст. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., Законом Красноярского края от 01.01.01 г. "О внесении изменений в Закон края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск" и Постановлением Совета Администрации Красноярского края "Об объединении населенных пунктов" <1>. В принятом Определении Конституционный Суд РФ подтвердил свои правовые позиции, касающиеся конституционного принципа учета мнения населения при территориальных преобразованиях в муниципальной сфере.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 г. N 469-О // ВКС РФ. 2007. N 2.

Заслуживают внимания правовые подходы к конституционно-правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления, сформулированные не только Конституционным Судом РФ, но и конституционными (уставными) судами субъектов РФ <1>.

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Республики Адыгея от 01.01.01 г. // Советская Адыгея. 20сент.

1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение)

территориальной сферы муниципальной демократии?

Уже в силу того, что в основе территориальных сфер функционирования институтов муниципальной демократии лежат начала территориальной организации местного самоуправления, правомерным является тезис о всеобъемлющем - с точки зрения пространственной сферы распространения - характере институтов муниципальной демократии. Сам факт, что вся населенная территория Российской Федерации должна быть охвачена муниципальными образованиями (их территориальный уровень - это другой вопрос), подтверждает то обстоятельство, что, соответственно, и институты муниципальной демократии имеют такую же сферу распространения.

При этом отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (своего рода "самоограничение"). Такая правовая позиция была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 15-П <1>.

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности ряда положений Закона Курской области от 01.01.01 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". Одним из этих положений было предусмотрено, что население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории. Согласно той же статье в случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области.

Разрешая данный вопрос, Конституционный Суд РФ указал, в частности, что из ст. 3 (ч. 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 12,

Правда, уже ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции допускал возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но лишь федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 12). Названный перечень оснований ограничения права на осуществление местного самоуправления был расширен ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., который помимо вышеперечисленного указал также на защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Такой подход федерального законодателя представляется не вполне обоснованным, даже несмотря на то, что с формально-юридической точки зрения новое правовое регулирование оснований ограничения права на осуществление местного самоуправления в точности повторяет формулировку ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это связано, главным образом, с нормативными характеристиками и предназначением названного конституционного положения.

Если правомерность ограничения права на осуществление местного самоуправления в целях, например, защиты основ конституционного строя (что, впрочем, тоже должно быть "локализовано" в отношении конкретного субъективного права), обороны страны, безопасности государства, защиты здоровья граждан не вызывает сомнений, то аргументирование ограничения необходимостью защиты, например, нравственности вряд ли может иметь рациональную основу. Трудно представить фактическую ситуацию, при которой осуществление местного самоуправления на определенной территории может создавать угрозу для указанной конституционной ценности.

Следует также учитывать, что субъект РФ, обладая правом определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, в то же время не может действовать произвольно. В Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения о критериях создания муниципальных образований, поскольку они допускали их интерпретацию "в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, могла быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации".

1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального

совмещения муниципальных и государственных форм организации

публичной власти

При определении конкретного территориального уровня местного самоуправления необходимо учитывать, что территория субъекта РФ может включать, по решению субъекта РФ, не только муниципальные, но и территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть. Такая правовая позиция впервые была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 01.01.01 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". И она сохраняет свою юридическую силу, несмотря на то что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. были введены весьма существенные новые моменты в правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления, в том числе с точки зрения перераспределения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами.

Поводом к рассмотрению данного дела явились запросы Президента РФ и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Законом Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. пятый ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (ч. 4 ст. 7).

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд РФ, считали, что данные положения Закона Удмуртской Республики вышли за рамки компетенции субъектов РФ, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленное в ст. Конституции РФ; ограничивают распространение местного самоуправления на территориях, определенных ст. 131 Конституции РФ.

Исследовав материалы дела, Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам.

Во-первых, поскольку на момент принятия оспариваемых законоположений федеральный законодатель не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено ст. 72 (п. "н" ч. 1), 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ, республика - до урегулирования соответствующего вопроса федеральным законодательством - вправе была сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ.

Во-вторых, из ст. 11 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ следует, что Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.

В-третьих, из федеративной природы государственности России вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство <1>. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. В Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. этот вопрос урегулирован в ст. 67 (п. "б" ч. 2), а также в ст. 74 и 75 гл. IV "Административно-территориальное устройство". В ст. 74 перечислены районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц. Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения - не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

<1> Данное положение Постановления Конституционного Суда РФ теперь необходимо толковать с учетом нового правового регулирования, в частности, гл. 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления" ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.

Таким образом, не соответствует Конституции РФ создание представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, которые не обладают статусом административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики, так как они входят в нее через другие административно-территориальные единицы.

В-четвертых, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Таким образом, право выбора своего административно-территориального устройства принадлежит субъекту РФ.

Однако определенные ограничения этого права Конституционный Суд в Постановлении установил. Им выражена правовая позиция, согласно которой не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не обозначенных в конституции (уставе) субъекта Федерации в качестве административно-территориальных, непосредственно входящих в состав его территории. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти (абз. шестой п. 4 мотивировочной части рассматриваемого Постановления). Это, по существу, означает, что исключено создание в субъекте РФ трехуровневой системы государственной власти: входить в состав субъекта РФ непосредственно может только один территориальный уровень, а следовательно, государственная власть субъекта РФ может осуществляться только на уровне самого субъекта РФ и на уровне, входящем непосредственно в его состав.

Правда, некоторые субъекты РФ, стараясь как можно более приблизить государственную власть к населению, применяют различные юридические конструкции. Так, в одном из субъектов Федерации законодатель формально ограничил уровень государственной власти территорией района (районы непосредственно входят в состав данного субъекта РФ). Но при этом оговорил, что органами исполнительной власти района, помимо собственно администрации района, являются сельские и поселковые администрации. Конституционный Суд РФ в Определении от 4 ноября 1999 г. N 165-О констатировал неконституционность такой конструкции со ссылкой на указанную выше правовую позицию.

Органы государственной власти на местах не должны вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда РФ по Удмуртии выражена принципиальная правовая позиция, согласно которой территориальные органы государственной власти могут действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их компетенции (абз. десятый п. 4 мотивировочной части). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 01.01.01 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" уточнено, что органы государственной власти не могут вмешиваться в решение вопросов местного значения (абз. четвертый п. 5).

1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной

организации местного самоуправления

В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию в федеральном законодательстве. В отличие от ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. одноименный законодательный акт, принятый в 2003 г., уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления: им впервые устанавливаются не только правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, но и территориальные принципы его организации (преамбула).

При этом основной новеллой названного Федерального закона стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства трех моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой и смешанной <1>. Так, в 2001 г. в 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов, в 19 действовала поселенческая модель, сформированная на базе городских, сельских поселений и сельских округов (волостей, сельсоветов); при этом из 19 субъектов РФ, избравших поселенческий принцип, в 11 была создана двухуровневая структура региональной государственной власти, предполагающая создание в границах административно-территориальных единиц (городов и районов) территориальных органов государственной власти. В 22 субъектах РФ действовала так называемая смешанная модель местного самоуправления с двухуровневыми муниципалитетами: верхний уровень - крупные города и сельские районы, нижний - внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа (волости, сельсоветы).

<1> См. об этом подробнее: Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления. 25 апреля 2001 года. Круглый стол Совета Федерации. Вып. 14. С.

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.

Под городским поселением законодатель понимает город или поселок с прилегающей территорией. В состав городского поселения также могут входить сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ образует городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория является частью территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, федеральным законодателем изменены сами принципы территориальной организации местного самоуправления, основу которой в настоящее время составляет двухуровневая модель местного самоуправления: в рамках действующего правового регулирования обязательным является формирование муниципальных образований, во-первых, в сельских и городских поселениях и, во-вторых, в муниципальных районах и городских округах <1>. Каждая из территориальных форм организации местного самоуправления характеризуется закрепленными за ней собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также возможностью (для муниципальных образований второго уровня) осуществлять переданные государственные полномочия. Тем самым не только достигается приближение местного самоуправления к населению, необходимость которого диктуется его конституционными принципами, в том числе выявленными и обоснованными в решениях Конституционного Суда РФ, а также положениями Европейской хартии местного самоуправления (абз. седьмой преамбулы, ч. 3 ст. 4), но и обеспечивается возможность решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне.

<1> Заметим, что такое решение федерального законодателя в историческом плане не отличается принципиальной новизной. Так, советская система организации публичной власти на местах предполагала включение территории нижестоящих Советов в территориальную сферу действия вышестоящих Советов; к примеру, территория районного Совета включала территории городских, сельских поселковых Советов.

1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного

самоуправления - в интересах сельской

муниципальной демократии?

Особое значение введение принципа обязательности местного самоуправления на низовых (поселенческих) территориальных уровнях имеет для осуществления сельской поселенческой демократии. Как справедливо отмечает , модели территориальной организации местного самоуправления, избранные в большинстве регионов России до появления ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., не отводили сельскому самоуправлению серьезной роли в общей системе социального управления. Во многих регионах на этом уровне не предусматривалось создание муниципальных образований. Там же, где сельские населенные пункты обрели соответствующий статус, сельские бюджеты практически не имели собственной доходной базы, а органы сельского самоуправления - весомых полномочий, осуществляемых без согласования с властью районного уровня <1>. О проблемном (а по существу кризисном) состоянии сельской поселенческой демократии в рамках прежнего правового регулирования пишут и другие авторы, указывая при этом, что итогом муниципальной реформы (в связи с принятием Конституции РФ 1993 г.) стало "укрупнение" местного самоуправления. Процесс слияния и поглощения самоуправляющихся единиц местной власти в большей степени затронул сельские населенные пункты. В результате замены советской системы местных органов системой органов современной модели местного самоуправления число сельских администраций сократилось более чем в 2,3 раза. В 49 субъектах РФ были упразднены муниципальные образования в сельских округах <2>.