Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 19 )

<1> СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".

<2> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603.

<3> СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1918.

<4> Южно-Сахалинск. 2002. 5 июля.

<5> Иркутск. 2004. 4 июня.

Однако это лишь одна сторона юридической природы решений Конституционного Суда как источников муниципального права. Вторая заключена в том, что нормативность данных актов проявляется в единстве с их доктринальным значением.

3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение

единства нормативных и доктринальных начал

Нормативность и доктринальность - это не две самостоятельные характеристики решений Суда. Они существуют в единстве, что дает некое новое, интегральное качество данного вида актов - их нормативно-доктринальную природу. Это означает, что, во-первых, нормативные начала решений Конституционного Суда, обладая высокой степенью информационно-правовой насыщенности и обобщенности, способностью отражать посредством своих конституционно-интерпретационных характеристик высшие конституционные ценности на основе выявленного в решении Суда баланса государственных (публичных) и частных интересов, воплощая в себе сплав концептуальных научно-теоретических подходов с реальной практикой современного конституционализма и международно-правовой регламентацией, во многом приобретают признаки конституционной доктрины. Во-вторых, заложенные в решениях Конституционного Суда аксиологические оценки, идеи и принципы, сформулированные на основе Конституции РФ и опосредующие отношение органа конституционного контроля к юридическому оформлению муниципальных отношений и муниципальной практике, придают доктринальным началам решений Конституционного Суда качества их общеобязательности, нормативной доктринальности. В этом, кстати, кроются глубинные характеристики конституционного правосудия как фактора модернизации российской государственности <1>, здесь находятся истоки генерирования и развития посредством конституционного правосудия конституционной идеологии, что не противоречит требованиям ч. 2 ст. 13 Конституции РФ ("Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной"), хотя - попутно будет отмечено - данное конституционное положение нуждается в специальном конституционно-судебном толковании.

<1> См.: Бондарь правосудие как фактор модернизации российской государственности // Журнал российского права. 2005. N 11. С.

Нормативно-доктринальной природой решений Конституционного Суда предопределяется двойственное назначение данных актов в системе источников муниципального права и правовой системе в целом.

Решения Конституционного Суда РФ являются источником конституционного права, и в этом качестве они всегда содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного характера), ориентированную на сферу конституционного регулирования. И несмотря на то что в силу своих полномочий Конституционный Суд "решает исключительно вопросы права" (ч. 3 ст. 3 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), его решения как нормативно-доктринальные источники конституционного права, обладая прежде всего правовым содержанием, воплощают в себе и политические начала. Имеется в виду, что при оценке на конституционность норм отраслевого законодательства приходится решать соответствующие вопросы, например, с точки зрения не только сущего, но и должного, руководствуясь при этом, прежде всего, конституционными принципами и ценностями как носителями не только формально-юридических, но и политических, нравственно-этических императивов общества и государства. В этом смысле решения Конституционного Суда - безусловный источник конституционного права: они обладают конституционной природой в силу своих собственных характеристик независимо от предмета конституционного контроля и в данном качестве всегда являются - в единстве с Конституцией - конституционными источниками права <1>. Одновременно в этом проявляется важная закономерность развития современного конституционализма, связанная с расширением "конституционно-правового разнообразия", усилением элементов политизации и социализации в конституционном праве <2>.

<1> Очевидно, что понятия "источник конституционного права" и "конституционные источники права" в данном случае не совпадающие, во многом разноуровневые категории.

<2> См.: Тихомиров - основа правовой системы // Конституция и законодательство / Отв. ред. , . По материалам международной научно-практической конференции. Москва, 29 октября 2003 г. М., 2003. С. 35; Сравнительное конституционное право. М., 1996. С.

В то же время с учетом предмета конкретных дел решения Конституционного Суда РФ выступают источниками муниципального, как и других отраслей, права, обеспечивая "сцепку" собственно конституционно-правовых норм и норм законодательства о местном самоуправлении, создают нормативное единство, основанное на выявленной в процессе рассмотрения дела объективной взаимосвязи конституционных и муниципальных правоотношений. Основу такого единства составляет выявляемый Конституционным Судом РФ баланс конституционных ценностей, что, в свою очередь, способствует конституциализации не только законодательства о местном самоуправлении, но и соответствующей сферы социальной действительности.

В конкретном проявлении это обеспечивается различными способами влияния конституционного правосудия на правовое развитие общества и государства. Каждый из них по-своему отражает нормативно-доктринальные начала в процессе проникновения конституционных норм, принципов и ценностей в букву и дух законодательства о местном самоуправлении. Соответственно, можно говорить о преобладающем значении в том или ином способе нормативных либо доктринальных начал, что, однако, не исключает того, что в конечном счете они проявляются в единстве.

Это, во-первых, конституционно-интерпретационное обоснование нормативного содержания категорий и институтов муниципального права (о чем уже говорилось выше), введение в теорию и практику российского конституционализма новых конституционных категорий и понятий. Очевидно, что здесь весьма рельефно проявляется интеграция нормативности и доктринальных конституционных начал.

Во-вторых, влияние нормативно-доктринальных начал актов конституционного правосудия на муниципальную сферу обеспечивается посредством обоснования конституционной природы соответствующих отношений, попадающих в сферу регулирования оспариваемых норм отраслевого законодательства.

В-третьих, нормативно-доктринальные начала присутствуют в процессе выявления конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования и, соответственно, расширения "присутствия" конституционных начал в отраслевых правоотношениях.

В-четвертых, в рамках нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право обеспечивается конституциализация правового (специального) статуса субъектов муниципальных правоотношений, углубляются и расширяются его нормативные характеристики.

В-пятых, в этом же русле реализации полномочий конституционного правосудия происходит внедрение в национальную правовую систему и в систему муниципального права норм и принципов международного права, в результате чего также происходит приращение нормативного и конституционно-доктринального потенциала национального правового регулирования местного самоуправления.

В признании решений Конституционного Суда РФ в качестве нормативно-доктринальных источников права, включая право муниципальное, - ключ к преодолению крайних позиций, которые, с одной стороны, определяют их значение лишь как носителей теоретически значимых идей, принципов, конституционных доктрин как источников науки конституционного права и, с другой стороны, рассматривают решения Конституционного Суда исключительно в нормативно-правовой плоскости <1>, причем чаще всего лишь как источников конституционного права.

<1> См.: Пряхина доктрина Российской Федерации. М., 2006. С. 186.

3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция

решений Конституционного Суда

Юридическая природа решений Конституционного Суда как источников права непосредственно связана с получающими отражение в них правовыми позициями <1>. Именно правовые позиции, с одной стороны, придают решениям Конституционного Суда юридические (нормативные правовые) качества источников права, а с другой - предопределяют конституционно-доктринальную природу данного вида правовых источников, что порой, при недостаточном учете особенностей этого нового для нас явления правовой жизни, становится причиной сомнений в правомерности отнесения судебных актов к источникам права. Поэтому для понимания решений Конституционного Суда РФ в качестве источников муниципального, как и других отраслей, права анализ научной проблемы его правовых позиций имеет принципиальное значение.

<1> См.: Лазарев позиции Конституционного Суда России. С.; Гаджиев позиции Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 3. С.; Витрук позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999; Кряжкова позиции Конституционного Суда Российской Федерации: теоретические основы и практика реализации судами России. М., 2006. С.

Подчеркнем особо: в правовой позиции Конституционного Суда отражается суть, нормативно-доктринальная квинтэссенция принятого решения. Однако источником права является не сама по себе правовая позиция, а решение Конституционного Суда, в котором она сформулирована <1>.

<1> Для автора настоящей книги данный подход явился следствием уточнения, развития его собственной позиции, представленной в более ранних работах. См., напр.: Бондарь и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. С.

Что собой представляет правовая позиция Конституционного Суда? Как "извлечь" ее нормативно-доктринальный эквивалент из решения Конституционного Суда? Это вопросы, имеющие не только теоретическое, но прежде всего практическое значение.

Выяснение подлинного смысла любого решения Конституционного Суда РФ и его правовой позиции невозможно без учета того обстоятельства, что решение как нормативно-доктринальный источник права - это единый, целостный акт конституционного правосудия, внутренняя структура и содержание которого подчинены логике концептуально-теоретических и конституционно-правовых доводов и аргументов; в своей взаимосвязи они определяют содержание итогового вывода, составляют суть решения по делу. Соответственно, было бы ошибочным интерпретировать выраженную в постановлении правовую позицию в качестве простой совокупности обособленных положений, равно как и возводить на уровень самостоятельных правовых позиций Конституционного Суда каждое отдельное положение постановления. Правовая позиция Конституционного Суда РФ - это некая основополагающая или, по крайней мере, одна из важных правовых идей, сформулированных им по итогам рассматриваемого дела, которая может быть выражена в концентрированном виде как в качестве отдельного положения, так и (чаще всего) представляющая собой сквозную идею, характеризующуюся единой предметно-целевой направленностью и едиными доктринально-конституционными началами, находящимися, как правило, в логическом соподчинении с резолютивной частью итогового решения Конституционного Суда.

Соответственно, можно выделить основные характеристики правовых позиций как весьма своеобразных носителей нормативно-доктринальных начал решений Суда, благодаря чему последние приобретают качества источников муниципального права. Так, в правовых позициях проявляется их концептуальный в своей основе характер, в связи с чем не просто дается ответ о конституционности конкретной правовой нормы (по принципу "да или нет"), но и предлагаются доктринальные по уровню конституционно-правовые решения рассматриваемых Судом проблем.

Одновременно следует обратить внимание и на такое свойство правовых позиций, как их юридическая обязательность. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, как и его решения в целом, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 ФКЗ о Конституционном Суде РФ). Это неоднократно подтверждалось и самим Конституционным Судом РФ. Так, В Постановлении от 01.01.01 г. N 19-П Конституционный Суд РФ указал, что его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>. В Постановлении от 01.01.01 г. N 16-П <2> Судом особо отмечается, что выявленный им при проверке конституционности нормативных положений их конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике. А в Определении от 8 октября 1998 г. N 118-О <3> прямо говорится о том, что положения мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на котором основаны выводы Конституционного Суда РФ, сформулированные в резолютивной части этого же постановления, отражают правовую позицию Конституционного Суда РФ и также носят обязательный характер.

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

<2> СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6363.

<3> Архив КС РФ. 1998.

Уже в силу этого вряд ли можно согласиться с попытками деления правовых позиций Конституционного Суда РФ на юридически обязательные (например, те, которые сформулированы в решениях о толковании Конституции РФ, а также содержатся в резолютивной части иных решений Суда) и на правовые позиции, имеющие рекомендательный, ориентирующий характер. Действительно, в общем массиве правовых позиций Конституционного Суда РФ возможно выстраивание определенной иерархической системы, где приоритет принадлежит, как отмечалось, правовым позициям о толковании Конституции РФ.

Некоторые же правовые позиции могут в большей степени выступать, например, в качестве ориентира (критерия) для законодателя, но и в этом случае они не утрачивают свойство юридической обязательности. И законодатель, сохраняя право на дискретность при принятии решения в рамках законодательного процесса, в то же время не может преодолеть юридическую силу постановления о признании акта неконституционным повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ).

Важно, что данное свойство (юридическая обязательность) правовых позиций распространяется и на сам Конституционный Суд РФ. Однако это не означает, что правовые позиции не могут уточняться. Статья 73 ФКЗ о Конституционном Суде РФ устанавливает, что в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принятия решения, не соответствующего правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда РФ, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. Такой ситуации в работе Конституционного Суда РФ пока не возникало. Вместе с тем практика свидетельствует, что при выявлении конституционного смысла ряда положений, в том числе муниципального законодательства, правовые позиции углубляются и обогащаются.

Объективности ради следует признать, что в юридической науке нет единства мнений по вопросу об общеобязательности правовых позиций Конституционного Суда РФ для законодателя и правоприменителя, и это отнюдь не способствует конституционализации отраслевого законодательства, укреплению конституционной законности. В определенной мере это связано еще с одной особенностью правовых позиций - это их итогово-обобщающий характер. Они лежат в основе решений Конституционного Суда, хотя по своему объему содержание решений (постановлений, определений) заметно шире, богаче и не сводится только к сформулированным в них правовым позициям. Правовые позиции определяют внутренний смысл решений Суда, составляют юридическую квинтэссенцию принятого судебного решения.

С этим связана также оценочная, аксиологическая природа правовых позиций, в которых получает выражение отношение Конституционного Суда к конкретной правовой норме, составляющей предмет запроса. Главным в этом случае является ответ на вопрос о конституционности рассматриваемой Судом нормы. Вместе с тем правовая позиция - это не только итоговый вывод, содержащийся в резолютивной части решения. Мотивировочная часть решения нередко содержит не менее важные правовые позиции, усиливающие значение решений как источников права. Более того, без глубокого проникновения в содержание мотивировочной части решения Суда невозможно адекватное реальному значению понимание конституционно-правовых выводов, содержащихся в резолютивной части.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ есть результат истолкования конкретных положений законодательства, итог выявления конституционного смысла рассматриваемых положений. Тем самым обеспечивается своего рода конституционная доводка норм муниципального права без дисквалификации, признания неконституционной той или иной нормы, но при этом преодолевается ее конституционно-правовая неопределенность. В конечном счете это проявление специфической формы правотворчества, так как с помощью конституционного истолкования: а) уточняется, корректируется смысловое значение нормативного содержания статьи закона; б) преодолевается коллизия между несколькими нормами путем поиска баланса содержащихся в них конкурирующих конституционных ценностей; в) выявляются системные, иерархические связи и зависимость между отдельными нормами правовых институтов конкретной отрасли права; г) придается новое, современное содержание норме "доконституционного" закона и т. д.

Важно обратить внимание также на общий характер правовых позиций Конституционного Суда. Это свойство состоит не только в том, что выраженная в решении Суда правовая позиция распространяется на всех субъектов права на всей территории России. Наряду с данным свойством общности (или - что несколько иное, но также относится к данной характеристике - обобщенности) правовая позиция Суда носит общий характер еще и в том плане, что она распространяется не только на тот конкретный случай, который стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, но и на все аналогичные случаи, имеющие место в правовой практике. Внешне это сближает правовую позицию Конституционного Суда с судебным прецедентом. Но это лишь внешнее сходство, если иметь в виду, что под "аналогичными случаями" в конституционном правосудии подразумеваются прежде всего аналогичные правовые нормы, получившие оценку в рамках правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так, признание неконституционной нормы закона о местном самоуправлении одного субъекта РФ распространяется на аналогичные нормы регионального законодательства о местном самоуправлении всех других субъектов, что получило прямое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ. Например, признав в своем Определении от 01.01.01 г. N 21-О положения, согласно которым, в частности, исключается возможность избрания главы муниципального образования гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ одновременно напомнил, что сформулированная правовая позиция распространяется на организацию местного самоуправления во всех субъектах РФ <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 21-О // ВКС РФ. 2003. N 3.

При этом само содержание решений Конституционного Суда РФ, сформулированные в них правовые позиции служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования: телеологического, систематического, исторического, логического и др. <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374.

Если возникнет сомнение, насколько соответствующую норму муниципального права можно рассматривать как аналогичную признанной неконституционной, этот вопрос может быть решен в суде общей юрисдикции. Однако суд общей юрисдикции, признав норму закона аналогичной той, которая является неконституционной, может признать ее лишь недействующей, что не влечет дисквалификацию этой нормы, она в этом случае не может применяться, но сохраняет свое "присутствие" в правовой системе; недействительной же, т. е. утратившей юридическую силу, эта норма может быть признана лишь Конституционным Судом РФ. Эта правовая позиция, заключающаяся в том, что утрата законом юридической силы возможна лишь в результате признания его неконституционным (кроме решения об этом самого законодательного органа), была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В связи с этим нередки случаи, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды, приходя в процессе судебного разбирательства к выводу о том, что оспариваемые нормы аналогичны ранее признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, приостанавливают производство и обращаются с запросом в Конституционный Суд РФ в целях их дисквалификации <1>.

<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г. N 236-О.

Соответственно, в дефинитивном плане правовые позиции Конституционного Суда РФ могут быть представлены как аргументированные, получающие обоснование в процедуре конституционного правосудия нормативно-доктринальные выводы, установки и оценки по вопросам права в рамках решения Конституционного Суда, принятого по итогам рассмотрения конкретного дела.

3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю

по вопросам муниципального права, их природа

Специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционно-судебного правосудия на муниципальное право является формулирование Конституционным Судом РФ по итогам рассмотрения дела рекомендаций законодателю (как федеральному, так и региональному), которые, хотя и не имеют непосредственно обязывающего значения для нормотворческих органов, ориентируют их на последовательную и систематическую реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве. Следовательно, непринятие во внимание, а тем более игнорирование законодателем соответствующих рекомендаций может привести к противоречивости и рассогласованности законодательства в его сопоставлении с Конституцией РФ и тем самым создать угрозу нарушения конституционных прав и свобод.

Как отмечалось, рекомендации законодателю представляют собой одну из относительно самостоятельных разновидностей правовых позиций Конституционного Суда, в которых конституционно-доктринальные начала превалируют над нормативными. Нельзя не учитывать, что предписываемые законодателю рекомендации могут быть сформулированы с большей или меньшей степенью конкретности, что определяет степень дискреции законодателя при реализации соответствующих указаний.

Так, в качестве примера достаточно общей рекомендации, по существу рекомендации-пожелания, можно привести выраженную Конституционным Судом РФ в Определении от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П следующую позицию. Реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.

Напротив, в Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П <1> Конституционный Суд РФ дал совершенно конкретные императивные указания органам местного самоуправления Республики Карелия, обязав их, наряду с органами государственной власти Республики, урегулировать вопрос об обеспечении мер социальной поддержки в виде бесплатного пользования квартирами с отоплением и освещением медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и в настоящее время являющихся пенсионерами, с учетом требований Федерального закона N 122-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда РФ о недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе в социальной сфере, как и произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств.

<1> Архив КС РФ. 2007. N 4.

Оценивая реализацию законодателем обращенных к нему рекомендаций Конституционного Суда РФ, приходится констатировать, что данный процесс не имеет устойчивого характера. Наряду с тем что законодатель чаще всего достаточно активно включается в процесс конституциализации в соответствии с рекомендациями Конституционного Суда РФ, известны и противоположные ситуации, когда законодатель в течение длительного времени не реализует обращенные к нему рекомендации. К примеру, в Определении от 01.01.01 г. N 289-О Конституционный Суд РФ указал, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта РФ о местном самоуправлении. В то же время, как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 92-О <1>, закрепляя порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, законодатель субъекта РФ должен учитывать, что реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Между тем во многих субъектах РФ в настоящее время отсутствуют не только общие законодательные акты, касающиеся организации местного самоуправления, но и законы, регулирующие названный в приведенном определении вопрос. В результате из-за возможности совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц субъекта РФ может создаваться угроза подмены административно-территориальными преобразованиями изменений в области территориальной организации местного самоуправления.

<1> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2514.

В контексте рассматриваемой проблематики примечателен запрос Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Председателю Правительства РФ "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" <1>. Было указано, что на момент направления запроса оставались не исполненными более 10 решений Конституционного Суда РФ, хотя, справедливости ради, следует отметить, что приведенный в запросе перечень неисполненных решений Суда не являлся исчерпывающим.

<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 1 июля 2005 г. N 2057-IV ГД // СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2853.

Отмечая позитивный характер названного парламентского запроса, нельзя, однако, не обратить внимание и на то обстоятельство, что исполнение решений Конституционного Суда - как предполагающее реализацию в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ самой Конституции - является обязанностью всех органов публичной власти. Следовательно, законодательное определение Правительства РФ как специального субъекта, ответственного за инициирование законодательного процесса в связи с необходимостью исполнения того или иного постановления или определения федерального органа конституционного правосудия, является лишь дополнительной гарантией соблюдения конституционного правопорядка и не исключает обязанности федерального законодателя - при бездействии Правительства РФ или затягивании им внесения в Государственную Думу проекта соответствующего закона - самостоятельно принять меры к исполнению решения Конституционного Суда РФ.

Таковы основные характеристики решений Конституционного Суда как особого источника муниципального права, воплощающего в себе как нормативные, так и конституционно-доктринальные начала. Конституционный Суд может многое, но не все. Важным принципом органа конституционного контроля должно быть самоограничение <1>. В особой мере это касается его взаимоотношений с законодательной властью и связанной с этим опасности вторжения Суда в сферу ее компетенции.

<1> См.: , Чиркин современной конституции. С.

Названные свойства решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ предопределяют необходимость выработки механизма, обеспечивающего их последовательную реализацию как в нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности. Решение этой задачи требует в первую очередь проведения полномочными подразделениями Государственной Думы, Совета Федерации и Администрации Президента РФ совместной с Конституционным Судом РФ инвентаризации правовых позиций, сформулированных высшим органом конституционного контроля РФ за период его деятельности, в том числе по вопросам местного самоуправления. Результатом такой учетно-обобщающей деятельности должно стать создание оперативно обновляемого общенационального электронного информационно-правового регистра правовых позиций Конституционного Суда РФ, который был бы доступен должностным лицам всех органов государственной власти и местного самоуправления, что особенно актуально сегодня, в преддверии существенного (двукратного!) увеличения числа муниципальных образований на территории Российской Федерации.

3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда

невозможна эффективная конституционная защита

прав местного самоуправления

Юридическим следствием решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционным нормативного правового акта или его отдельных положений, в том числе с учетом смысла, который им придан сложившейся правоприменительной практикой, является утрата соответствующими правовыми актами юридической силы (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ). Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться какими-либо субъектами права, правоприменительными, в том числе судебными, органами: акт, признанный неконституционным, является недействительным и, стало быть, недействующим. И такое полномочие является исключительной прерогативой Конституционного Суда РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 6-П, вправе признавать закон лишь не действующим, не подлежащим применению.

Одним из ключевых вопросов с точки зрения конституционной защиты прав граждан в рамках исполнения решений Конституционного Суда РФ является вопрос о моменте утраты актом, признанным не соответствующим Конституции РФ, юридической силы.

Положение ч. 6 ст. 125 Конституции РФ об утрате юридической силы признанных неконституционными актов или их отдельных положений получило конкретизацию в нормах ФКЗ о Конституционном Суде РФ, предусматривающих, что, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ (ч. 4 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в ред. от 01.01.01 г.).

Однако ни Конституция РФ, ни ФКЗ о Конституционном Суде РФ не содержат прямых указаний о моменте утраты нормативным актом или отдельным его положением, признанным неконституционным, юридической силы. Часть 1 ст. 79 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, закрепляя общие характеристики юридической силы решений Конституционного Суда РФ, среди которых окончательность, невозможность обжалования, вступление решения в силу немедленно после провозглашения, со всей определенностью конкретизирует лишь момент вступления решения Конституционного Суда РФ в силу.

Вместе с тем в ст. 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ (в ред. от 01.01.01 г.) предусмотрен порядок приведения законов и иных нормативных актов органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также их должностными лицами в соответствие с Конституцией РФ в связи с принятием решения Конституционного Суда РФ. Так, в случае если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:

а) Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязано внести в Государственную Думу проект нового закона (федерального или федерального конституционного), ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений (дополнений) в закон, признанный неконституционным в отдельной его части; указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;

б) Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ обязаны отменить нормативный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, принять новый нормативный акт либо внести изменения (дополнения) в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;