Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 23 )

<1> СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 15.

Оспаривающий конституционность названных законоположений Верховный Суд РФ утверждал, что отмена законодателем права граждан на бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (с 1 марта 2005 г. - частичная, а с 1 января 2007 г. - полная) противоречит вытекающим из Конституции РФ принципам справедливости, стабильности и гарантированности прав граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и не соответствует ее ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3).

В свою очередь граждане , и , которым на основании ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы отказал в приватизации квартиры, предоставленной по договору социального найма 18 апреля 2005 г., просили признать примененную в их деле норму не соответствующей ст. 6 (ч. 2), 19 (ч. 1 и 2), 27 (ч. 1), 35, 40 и 55 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ принял по данному делу следующее решение.

Гарантируемое ст. 11 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право - исходя из того, что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, - появляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде. Таким образом, право на бесплатную приватизацию конкретного жилого помещения приобретается гражданином в силу закона и является производным от его статуса нанимателя жилого помещения.

Осуществляя преобразования отношений собственности в жилищной сфере при установлении правовых основ единого рынка и регулировании соответствующих гражданских прав, федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и отменять их. Такое временное правовое регулирование может заключаться в установлении, изменении и отмене тех или иных имущественных прав, к числу которых относится и право на бесплатную приватизацию. Однако при этом должны соблюдаться требования разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

К основным началам жилищного законодательства ст. 1 ЖК РФ относит реализацию гражданами закрепленного в ст. 40 (ч. 2) Конституции РФ права на жилище и обусловливаемых им жилищных прав по своему усмотрению и в своих интересах. В силу названного законодательного установления граждане в условиях рыночной экономики обеспечивают осуществление своих жилищных прав самостоятельно, используя для этого различные допускаемые законом способы.

Вместе с тем ст. 40 (ч. 2 и 3) Конституции РФ обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать малоимущим, иным указанным в законе гражданам дополнительные условия для реализации права на жилище посредством предоставления жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конкретизируя указанную конституционную обязанность, федеральный законодатель закрепил в ЖК РФ (п. 3 ст. 2), что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции должны обеспечивать условия для осуществления гражданами права на жилище путем предоставления им жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда.

Это означает необходимость выработки органами публичной власти в рамках мер социальной защиты определенных категорий населения адекватной условиям рыночной экономики жилищной политики (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Материальную основу такой политики составляет жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Жилищный фонд социального использования формируется из находящихся в государственной и муниципальной собственности объектов жилищного фонда и пополняется за счет ввода новых объектов, предназначенных исключительно для удовлетворения потребности в жилище и обеспечения жилыми помещениями социального использования малоимущих и иных категорий граждан, указанных в законе.

Прекращение на определенном этапе бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и тем самым оставление в государственной и муниципальной собственности доли жилищного фонда также служит цели сохранения и пополнения жилищного фонда социального использования, позволяющего Российской Федерации как социальному государству выполнять свою социальную функцию в области жилищных отношений.

Следовательно, в период перехода от государственно-планового правового регулирования к правовому регулированию, направленному на преобразование отношений собственности, создание основ единого рынка и гарантирование социальной защиты населения, федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений.

Вместе с тем, определяя момент прекращения бесплатной передачи в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений, федеральному законодателю надлежит учитывать, что граждане должны иметь возможность адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоторого переходного периода.

Таким образом, Конституционный Суд РФ заключил, что подп. 1 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не противоречит Конституции РФ, поскольку, установив срок завершения длящегося с 1991 г. процесса бесплатной приватизации жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, федеральный законодатель тем самым предоставил гражданам возможность адаптироваться к изменениям, вносимым в соответствующее законодательство. Вместе с тем в рамках своих дискреционных полномочий он может продлевать и восстанавливать действие правовых норм, обеспечивающих практическую реализацию этого процесса.

В то же время Конституционный Суд РФ пришел к выводу о несоответствии Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 2), положения ч. 1 ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. ст. 12 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"), в силу которого не подлежат бесплатной приватизации (в пределах установленного законом общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда) жилые помещения, предоставленные гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., поскольку содержащиеся в нем нормы предполагают введение запрета на приватизацию жилых помещений гражданами в зависимости только лишь от момента (даты) возникновения у них прав нанимателя соответствующего помещения, в то время как за лицами, приобретшими такие права до установленной законом даты (до 1 марта 2005 г.), право приватизации признавалось до 1 января 2007 г.

4.2.3. Управление муниципальной собственностью

как многоуровневая система муниципальной демократии

Анализ содержания муниципальной собственности предполагает выявление и исследование различных уровней управления муниципальным имуществом, что имеет прямое отношение к проблеме развития институтов муниципальной демократии в их экономическом проявлении. Впрочем, управление муниципальной собственностью не только экономическое выражение муниципальной демократии; это одновременно и разновидность функциональных характеристик муниципальной бюрократии как отражение реально существующего уровня бюрократизации управления местным хозяйством.

Здесь необходимо сделать оговорку о том, что присутствие в системе местного самоуправления бюрократических начал в соотношении с началами демократизма объективно необходимо и обусловливается характером вопросов, качественное и эффективное решение которых предполагает наличие специальных знаний, навыков, опыта в области управленческой деятельности, требует компетентного и квалифицированного, т. е. бюрократического в строгом смысле этого слова, подхода. Очевидно, что управление муниципальным имуществом, в особенности оперативное управление, без надлежащей профессиональной подготовки может создать реальную финансово-экономическую угрозу не только для отдельных муниципальных предприятий, но и муниципального образования в целом, что, к сожалению, имело подтверждение и в нашей практике.

Вместе с тем профессионально-бюрократические начала в муниципальной сфере не должны выходить за пределы закономерной необходимости, приводить к бюрократизации местного самоуправления, учитывая, что сама по себе бюрократия как социальное явление не тождественна бюрократизации той или иной сферы государственного или муниципального управления. Необходимо четко разграничивать категорию бюрократии как особого слоя, ассоциируемого с государственными и муниципальными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государственной и муниципальной власти как системы здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюрократизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, изменениям, превратившегося в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные эгоистические групповые интересы, игнорируя общественные <1>.

<1> См.: Воротников в российском государстве: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. С.

В этом плане приходится с сожалением констатировать, что в современной отечественной муниципальной практике уровень бюрократизации, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, является критическим. Не случайно в научной литературе отмечается, что "административно-правовая составляющая является сегодня основным содержанием деятельности органов местного самоуправления" <1>. И дело здесь не только в заметном увеличении в связи с реформой местного самоуправления числа муниципальных образований (более чем в два раза в целом по стране и до 10 раз по отдельным субъектам РФ, включая, например, Костромскую, Калужскую, Московскую, Рязанскую, Тверскую, Тульскую области) <2> и муниципальных служащих (примерно на 150 тыс. человек) <3>, но и в характере нового законодательного регулирования муниципальных отношений, предполагающего - по своему буквальному смыслу - принятие наиболее важных решений по вопросам местного значения органами местного самоуправления без участия населения (принятие устава муниципального образования, приватизация муниципального имущества и т. д.). Бюрократизация местного самоуправления, очевидно, связана и с низким уровнем муниципально-правовой активности населения, с невозможностью или нежеланием подавляющего большинства членов местных сообществ включаться в процессы местного самоуправления.

<1> Кореневская -правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления. Воронеж, 2006. С. 4.

<2> См.: Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления: Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 г.) // Официальный интернет-сайт Счетной палаты РФ: http://www. *****/interaction/aksor/konf/14-2.php.

<3> См.: AK&M. 20окт.

Важным гарантом и своего рода противовесом бюрократизации управления муниципальной собственностью должна стать вытекающая из самой природы данной формы публичной собственности многоуровневая система ее реализации, основанная на сочетании самоуправленческих (демократических) начал (в чистом виде они присутствуют прежде всего на первом уровне) и управленческого профессионализма, который усиливается с переходом на новые, более приближенные к муниципальным предприятиям и учреждениям, уровни реализации муниципальной собственности.

4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности

как достояния местного сообщества

Первый, самоуправленческий, уровень реализации полномочий по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности воплощает в себе право местного сообщества на объекты местных сообществ как на свое достояние. Его субъектом выступает само население муниципального образования (местное сообщество). Объектом является имущество, которое находится в собственности муниципального образования. Содержательная же сторона такого права на этом уровне еще не конкретизирована чисто управленческими правомочиями, нормативно она может быть выражена лишь посредством понятия "достояние населения".

Что же касается форм реализации населением своих прав на объекты муниципальной собственности (как на свое достояние), то это может быть осуществлено как посредством форм непосредственной муниципальной демократии, так и через институты представительной демократии местного самоуправления. Сами же по себе отношения муниципальной собственности проявляются здесь как непосредственная или представительная форма реализации экономической власти населения сельского или городского поселения, как экономическое выражение демократии "малых пространств". Известно, правда, что полномочия представительных органов местного самоуправления заметно ограничены в пользу местной администрации. Это касается и управления объектами муниципальной собственности, руководства местным хозяйством. Вместе с тем важно учитывать, что в отношениях муниципальной собственности представительный орган не просто выступает как властный орган, но он осуществляет прежде всего объединительную функцию, организуя население данной территории (поселения) в единый территориальный самоуправленческий коллектив, в местное сообщество. Это единственный орган, объединяющий все население местного сообщества как субъекта муниципальной собственности. Поэтому в социально-политическом плане представительному органу должна принадлежать весьма существенная, интегративно-объединительная роль в отношениях муниципальной собственности и, соответственно, в развитии экономических форм муниципальной демократии.

Это нашло подтверждение и в ФЗ о местном самоуправлении 1995 г., который относит к исключительному ведению представительных органов важные нормотворческие полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 15), в определении порядка и условий приватизации ее объектов (ст. 29) и т. п. В законодательстве субъектов РФ, уставах муниципальных образований эти положения получают развитие, причем в плане не только детализации конкретных положений федерального законодательства, но и обобщенных социально-экономических и правовых характеристик пообъектного состава муниципальной собственности.

Примечательно, например, регулирование вопросов муниципальной собственности, содержащееся в Уставе города Красноярска от 01.01.01 г. <1>. Его ст. 63 предусматривает: "Муниципальная собственность города является достоянием населения города (часть 1); владение, пользование и распоряжение городской собственностью не может осуществляться в ущерб интересам нынешних и будущих поколений его жителей (часть 2); в целях эффективного управления городской собственностью от имени города владение, пользование и распоряжение ею осуществляется органами городского самоуправления; органы городского самоуправления управляют городской собственностью в порядке, установленном действующим законодательством, настоящим Уставом и правовыми актами города (часть 3)". Развернутую формулу по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности содержит также Устав города Ростова-на-Дону, ч. 2 ст. 56 которого гласит, что соответствующие полномочия "городское сообщество осуществляет самостоятельно, с использованием непосредственных форм участия населения в решении этих вопросов, посредством выборного представительного органа (городской Думы) и выборного высшего должностного лица городского самоуправления (Мэра города как главы муниципального образования). Иные органы и должностные лица городского самоуправления могут участвовать в осуществлении полномочий по владению, пользованию, распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности от имени городского сообщества исключительно по поручению городской Думы и (или) Мэра города на основе делегированных им полномочий собственника".

<1> Городские новости. 19янв.

Подобные формулы уставов муниципальных образований дают достаточно емкие характеристики экономических форм муниципальной демократии, хотя нельзя не признать, что на практике они далеко не всегда эффективно срабатывают. И не случайно в реальной действительности население муниципальных образований практически не воспринимает муниципальное имущество как свое достояние, отстранено от управления им.

4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации

муниципальной собственности

На втором уровне развития отношений муниципальной собственности категория достояния получает конкретизацию в публично-правовых механизмах экономического властвования местного населения посредством системы выборных органов самоуправления. Это означает, что, во-первых, представительный орган местного самоуправления выступает уже не только в качестве исходной формы (наряду с институтами непосредственной демократии) его экономического властвования, но и как проводник воли, конкретных решений государства на местном уровне. Это проявляется, прежде всего, в правотворческой деятельности представительного органа, в принимаемых им муниципальных правовых актах регулирования отношений муниципальной собственности, условий приобретения, создания, преобразования ее объектов и управления ими. Во-вторых, публично-правовой механизм экономического властвования местного сообщества включает институты главы муниципального образования и местной администрации как исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В то же время полнота экономической власти населения муниципального образования обеспечивается посредством специализированного муниципального финансово-экономического контроля (за использованием средств местного бюджета и муниципальной собственности), институциональным выражением которого в условиях действующего правового регулирования является контрольный орган муниципального образования: ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. предполагает его наличие в структуре органов местного самоуправления, хотя прямо и не обязывает к его созданию <1>.

<1> О специализированном муниципальном финансово-экономическом контроле как выражении публичной власти местного сообщества см. подробнее: , Шевченко орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права: Международный журнал. 2006. N 2.

При всем различии прав представительного органа и администрации методологической основой признания их непосредственными носителями муниципальной собственности является тот факт, что они способны воздействовать (хотя и в разной мере, различными способами) на отношения муниципальной собственности как на единое целое, подразумевая, естественно, их влияние и на отдельные звенья, части муниципального хозяйства. Правда, п. 2 ст. 215 ГК РФ не дает исчерпывающего перечня субъектов, которые могут осуществлять от имени муниципального образования права собственника, исходя из того, что ими могут быть любые органы местного самоуправления. Однако это не может поставить под сомнение особую роль именно представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в решении рассматриваемых вопросов.

В связи с этим возникает важная и весьма сложная в практическом плане проблема разграничения компетенции представительного органа и местной администрации в сфере отношений муниципальной собственности. Решая ее, необходимо исходить из того, что представительные органы и администрация должны функционировать на принципах разделенной компетенции и поэтому каждый из этих органов должен наделяться законодателем четко обозначенными собственными полномочиями. К сожалению, ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. не вполне удовлетворительно решал эту проблему.

Новое законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что разграничению конкретных полномочий представительного органа и администрации должна предшествовать работа по четкому разделению их функций как основных направлений деятельности представительного органа, с одной стороны, и администрации - с другой. При всем том, что они решают единые по своей сути и конечным целям задачи и их предметы ведения часто совпадают, функции этих органов различны, хотя законодатель это, к сожалению, далеко не всегда учитывает.

В соотношении категорий "представительная власть" и "управление" (исполнительная власть) можно найти достаточные исходные позиции, позволяющие, во-первых, установить собственно властные функции представительного органа в сфере муниципальной собственности (это прежде всего нормотворческая функция); во-вторых, обнаружить приобщенность представительного органа к управлению муниципальной собственностью, причем не только через чисто нормотворческую деятельность, но и путем осуществления таких функций, как планирование, прогнозирование, контроль; в-третьих, выявить двойственную природу главы муниципального образования (ст. 36 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.), который, с одной стороны, может выполнять функции главы администрации, являясь в этом случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой, будучи избранным населением муниципального образования, неизбежно приобретает представительные начала и может наделяться полномочиями представительного характера - прежде всего нормотворчества, контроля, хотя это ни в коей мере не превращает его в представительный орган власти; наконец, в-четвертых, благодаря соответствующим исходным позициям сопоставить властные функции представительного органа и исполнительно-распорядительные, управленческие функции администрации и на этой основе "развести" их полномочия.

Эти подходы находят подтверждение и в положениях, определяющих конкретное содержание права муниципальной собственности. Важно при этом иметь в виду, что владение, пользование и распоряжение как исходные правомочия, составляющие содержание права собственности муниципального образования и его органов, в процессе их реализации раскрываются через более дробные свои элементы, составляющие конкретное содержание экономических форм муниципальной демократии. Речь идет об управлении, программировании процессов развития муниципального хозяйства, подготовке, обсуждении и последующем (после принятия) выполнении хозяйственных решений, подведении итогов экономической деятельности, учете объектов муниципальной собственности и т. д.

4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной

собственности, муниципальные предприятия (учреждения)

в системе экономических институтов муниципальной демократии

Возможность дробления правомочий носителей права муниципальной собственности позволяет подключать к их осуществлению специально создаваемые органы (учреждения), а также сами по себе муниципальные предприятия и учреждения, что составляет самостоятельный, низовой уровень реализации права муниципальной собственности и, соответственно, развития экономических форм муниципальной демократии.

К нему следует отнести прежде всего деятельность органов по управлению объектами муниципальной собственности, формируемых чаще всего главой муниципального образования и входящих в структуру администрации. Соответствующие органы уже не являются субъектами права муниципальной собственности: они реализуют его правомочия в производном виде. К таким органам следует отнести не только отраслевые подразделения местной администрации хозяйственно-экономического профиля (управления, департаменты и т. п.), но и, например, комитет по управлению имуществом, фонд имущества, правовой статус которых определяется как специальными актами местного самоуправления, так нередко и самими уставами муниципальных образований.

Причем в ряде случаев уставное регулирование соответствующих муниципальных структур носит весьма подробный характер. Так, ст. 32 Устава города Кузнецка Пензенской области от 01.01.01 г. N 76-11/4 <1> детально регламентирует компетенцию Комитета по управлению имуществом города Кузнецка, закрепляя за ним следующие полномочия и статусные характеристики: 1) ведение реестра объектов муниципальной собственности, подготовка перечней объектов, передаваемых в собственность города Кузнецка из государственной собственности Пензенской области и федеральной собственности; 2) осуществление подготовки проектов решений Собрания представителей, проектов постановлений главы администрации по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе земельными участками; на основании постановлений главы администрации совершение сделок, предметом которых является муниципальное имущество, в том числе земельные участки; 3) осуществление мероприятий по признанию права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество, находящееся на территории города; 4) выполнение функций арендодателя муниципального
имущества; 5) ведение учета пользователей муниципального имущества; 6) осуществление контроля использования по назначению и сохранности муниципального имущества, переданного в установленном порядке юридическим лицам
и гражданам, истребование муниципального имущества из чужого незаконного владения; 7) защита имущественных прав собственника имущества (города Кузнецка), в том числе в суде; 8) ведение учета обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи муниципального имущества; 9) контроль перечисления арендной платы от сдачи в аренду муниципального имущества; 10) контроль за исполнением условий заключенных сделок приватизации муниципального имущества, принятие мер к их расторжению или признанию недействительными в случае невыполнения данных условий; 11) утверждение уставов муниципальных предприятий, выполнение функций учредителя муниципальных предприятий; 12) осуществление в порядке, установленном решениями Собрания представителей, в соответствии с законодательством сделок, а также иных мероприятий, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных предприятий и учреждений; 13) несение ответственности за целевое использование выделенных в его распоряжение бюджетных средств, достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; 14) осуществление иных полномочий, отнесенных к его компетенции законодательством Российской Федерации, Пензенской области, актами органов местного самоуправления.

<1> Кузнецкий рабочий. 20авг.

Низовой уровень в экономическом развитии муниципальной демократии и развитии отношений собственности связан с деятельностью самих по себе муниципальных предприятий и учреждений <1>, предназначением которых является удовлетворение социально-экономических потребностей местного населения. Как писал еще в начале прошлого века , существует противоречие между социальным предназначением организаций оказания публичных услуг и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала, преодоление которого на уровне местного самоуправления возможно, прежде всего, путем муниципализации, под которой он фактически понимал планомерное расширение сферы хозяйствования муниципалитетов в соответствии с их социальными функциями <2>. В этом плане следует признать, что низовое положение муниципальных предприятий и учреждений в субординационной системе управления муниципальной собственностью и фактически подчиненный характер их отношений с публично-властными субъектами не только местного самоуправления, но и региональной государственной власти нередко дают обратную картину, при которой соответствующие властные структуры оказываются более приближенными к населению, выступают непосредственными публичными услугодателями и на них перекладывается основной груз ответственности за эффективное и качественное обеспечение интересов населения в закрепленной за ними сфере.

<1> См., напр.: Пешин хозяйственная деятельность // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8 - 9.

<2> См.: Велихов городского хозяйства. М., 1996. С.

Между тем муниципальные предприятия и учреждения в соответствии с действующим правовым регулированием обладают достаточно широкой самостоятельностью и возможностью принимать на себя ответственность непосредственных услугодателей. В п. 3 ст. 215 ГК РФ говорится: "Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение"; при этом соответствующие правомочия муниципальное унитарное предприятие осуществляет в режиме принадлежности имущества этому предприятию на праве хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ). К такому же уровню реализации права муниципальной собственности относится институт оперативного управления муниципальных учреждений (ст. 296 ГК РФ). При этом ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. (ч. 4 ст. 51) впервые предусмотрел наряду с правом органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения и их право участвовать в создании хозяйственных обществ <1>, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

<1> См.: Васильев основа муниципальной реформы. С. 285. По данному вопросу, как указывает , в научной литературе высказана и противоположная точка зрения: некоторые авторы полагают, что в соответствии с гражданским законодательством органы местного самоуправления и до принятия нового Федерального закона о местном самоуправлении обладали соответствующими правами, в том числе правом действовать в качестве вкладчиков товарищества на вере.

Прежнее законодательное регулирование устанавливало лишь потенциальную возможность осуществления муниципалитетами хозяйственной деятельности посредством участия в частноправовых образованиях: как в общих положениях ГК РФ (ст. 66), так и в специальных законодательных актах, регламентирующих правовое положение и порядок деятельности отдельных видов хозяйственных субъектов (ст. 10 Федерального закона от 01.01.01 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <1>; ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" <2>) предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных товариществ и обществ, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом, в приведенных законоположениях достаточно ясно и недвусмысленно формулируется общий принцип ограничения гражданской правосубъектности органов местного самоуправления и лишь как исключение - при наличии прямого законодательного дозволения - допускается ее расширение. При этом представляется очевидным, что, поскольку речь идет об объеме именно гражданской правосубъектности, в качестве указанного дозволения органам местного самоуправления участвовать в частной хозяйственной деятельности не может рассматриваться введение нормами бюджетного законодательства их права инвестирования в хозяйственные организации с последующим приобретением доли в учредительном капитале (соответствующее правомочие предусмотрено еще базовой редакцией БК РФ 1998 г., его ст. 42, 69 и 80). Бюджетное законодательство имеет собственный предмет правового регулирования и не может выходить за его пределы; иное являлось бы нарушением конституционно значимого принципа надлежащего структурирования законодательства. Нормы бюджетного права, характеризуя отношения по формированию публичных фондов денежных средств, определяя доходные и расходные источники соответствующих бюджетов, образуют своеобразный процедурно-процессуальный механизм финансового обеспечения реализации публично-властных функций, при том, что хозяйственные правомочия субъектов публичной власти (их первичный правовой статус в системе хозяйственной деятельности) предопределяется нормами Конституции РФ и конкретизирующими их положениями специального (отраслевого) законодательства.

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

<2> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 785.

Следовательно, если установленная отраслевым законодательством гражданская правосубъектность названных публичных субъектов не включает права осуществления ими того или иного вида гражданско-правовой активности (в том числе, соответственно, и возможность получения ими дохода от нее), с юридической точки зрения отсутствуют основания для применения бюджетных правил и норм, даже если они и не исключают либо прямо предусматривают формирование или расходование бюджетных средств за счет такой деятельности, хотя в таком случае будут иметь место очевидная рассогласованность и неопределенность правового регулирования, недопустимые с точки зрения определенности правовых норм, предполагающих равные, одинаковые требования ко всем субъектам соответствующих отношений (ст. 19 Конституции РФ). Однако, подчеркнем, в настоящее время федеральный законодатель прямо допускает участие органов местного самоуправления в хозяйственных организациях в публичных целях, что, как представляется, в полной мере отвечает конституционно-правовому статусу местного самоуправления как экономически самостоятельного местного сообщества. Тем самым местному самоуправлению обеспечивается возможность использования рыночных организационно-правовых форм хозяйствования <1>, создаются условия для наиболее полного решения муниципальной властью возложенных на нее задач.

<1> См.: Васильев основа муниципальной реформы. С. 286.