Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 6 )

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов Федерации неоднократно формировались Конституционным Судом РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Конституционного Суда РФ является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, например, в Постановлении от 01.01.01 г. N 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которыми допускался "добровольный" отказ населения "от реализации права на организацию местного самоуправления" при условии, что такое решение должно быть принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения муниципального образования <1>. Определением от 01.01.01 г. N 105-О <2> Конституционный Суд РФ констатировал нарушение Конституции РФ, включая закрепленный ею принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением Главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Подобных решений - о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления - Конституционным Судом РФ принято немало <3>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 15-П.

<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.

<3> См., напр.: Определения Конституционного Суда РФ: от 8 октября 1999 г. N 138-О // СЗ РФ. 1999. N 46. Ст. 5611; от 01.01.01 г. N 98-О // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2803; от 01.01.01 г. N 21-О // Архив КС РФ. 2003.

В целом же, оценивая соответствующую практику Конституционного Суда РФ, можно заключить, что сформулированные правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение.

Третьим аспектом принципа самостоятельности местного самоуправления является самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Данный аспект - в отличие от предыдущих - имеет не негативную (определение степени невмешательства органов государственной власти в сферу самостоятельности местного самоуправления), а позитивную направленность, проявляющуюся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических и юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, т. е. ответственно в пределах своих полномочий, оказывать решающее воздействие на состояние муниципальных дел.

1.4. Территориальная организация местного самоуправления -

пространственная сфера муниципальной демократии

Являясь политической формой реализации муниципальной власти и одновременно прав местного населения на решение вопросов местного значения, поселенческая демократия осуществляется в особой пространственной сфере, параметры которой определяются, с одной стороны, признанием местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, подлежащей гарантированию и защите на всей территории Российской Федерации, а с другой стороны, самой конституционной природой местного самоуправления как формы самоорганизации населения, призванной обеспечить налаживание совместной жизнедеятельности объединенных общностью интересов лиц по месту жительства.

1.4.1. Муниципальное образование как пространственная

основа муниципальной демократии

В соответствии с новым действующим законодательством о местном самоуправлении муниципальное образование может быть представлено городским или сельским поселением, муниципальным районом, городским округом либо внутригородской территорией города федерального значения. Возникновение и развитие многообразных самоуправленческих форм организации населения оказывает существенное (преобразовательное) воздействие на территориальную структуру государства, состав которой, традиционно включавший в себя в качестве первичного элемента административно-территориальные единицы, дополнился (углубился) территориальными единицами особого рода, где осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, задачи политической и социально-экономической самоорганизации населения, комплексного развития соответствующих единиц.

В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной. В ее рамках, в частности, обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное сообщество - разновидность территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.

1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная

основа муниципальной демократии

В основе концепции муниципальной демократии и характеристики местного сообщества как территориального коллектива - совокупного (ассоциированного) субъекта муниципальной демократии - лежит рассмотрение общины муниципального образования как территориальной корпорации - юридического лица
публичного права <1>.

<1> См.: Чиркин лицо публичного права. М., 2007.

Одновременно анализ понятия "местное сообщество" имеет принципиальное значение и для характеристики личностных аспектов муниципальной демократии, в частности правового статуса человека и гражданина как субъекта местного самоуправления и одновременно - объекта воздействия местной (муниципальной) власти. Это определяется тем обстоятельством, что местное сообщество может быть отнесено к разряду так называемых первичных групп, которые в социологической науке справедливо рассматриваются в качестве фундамента для формирования и реализации социальной природы индивида и, соответственно, для развития ее правовой свободы. В этом смысле под первичными группами подразумеваются "группы, характеризующиеся тесными, непосредственными связями (associations) и сотрудничеством" <1>.

<1> Первичные группы // Американская социологическая мысль / Под ред. . М., 1994. С. 330.

Специфика местного сообщества как разновидности первичной группы заключается в том, что соответствующие связи и взаимозависимости между людьми возникают по территориальному принципу, на основе принадлежности населения к определенному поселению (городскому или сельскому). Разделение населения по территориальному принципу является, как известно, важнейшим и обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности там, где они проживают.

При этом в государственно-организованном обществе территориальная организация населения обусловлена многоцелевым назначением самой территории: как составной части материальной базы суверенитета народа, пространственной основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства <1>. Поэтому в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество. Интересно, что первоначально сам термин "гражданское общество" (или "сообщество"), возникнув в эпоху классической древности, использовался для характеристики особого качества или стиля совместной жизни членов небольших общин, включая города-государства <2>, которые по самой своей природе воплощали единство (в том числе территориальное), говоря современным языком, государственной и муниципальной демократии. В научной литературе местные сообщества именуются также территориальными коллективами. Думается, однако, более точным (применительно к проблеме местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства) является понятие местного сообщества. К тому же понятие "территориальный коллектив" является более широким, чем понятие "местное сообщество". Очевидно, что в ряду территориальных коллективов можно выделять и такие их разновидности, как, например, региональные территориальные коллективы. А они уже выходят за пределы территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации.

<1> См.: Ржевский организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 25. Также см.: Бабурин государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997; Барциц -правовое пространство России: формирование и динамика. М., 2001. Вместе с тем хотя бы попутно нельзя не отметить, что в современной литературе, посвященной соответствующей проблематике, не всегда учитывается сложная, многоаспектная природа территории как конституционной категории.

<2> См.: Гражданское общество: истоки и современность / Науч. ред. . СПб., 2000. С. 116.

Справедливости ради следует отметить, что ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. не использует понятие "местное сообщество". Вслед за ГК РФ он использует понятие "муниципальное образование", содержание которого раскрывается в ст. 2 данного Закона, но, к сожалению, лишь через простое воспроизведение типов поселений, установленных им, т. е. с позиций территориального устройства муниципальной власти. В рамках же прежнего правового регулирования муниципальных отношений термин "муниципальное образование" определялся через более широкий вариативный набор сущностных черт соответствующего социально-правового феномена: организационную оформленность, относительную самостоятельность городского или сельского поселения, наличие в нем выборных органов местного самоуправления. В этом плане следует констатировать, что, изменяя понятийный аппарат законодательства о местном самоуправлении, федеральный законодатель существенно редуцировал содержательные аспекты рассматриваемой категории. Такой подход, основанный, по существу, на отождествлении муниципального образования с конкретной территорией, в пределах которой может и должно осуществляться местное самоуправление, делает саму категорию "муниципальное образование" в известной степени условной, поскольку ее значение и роль сводятся в своей основе к родовому определению видов поселений.

Закономерным развитием такого правового регулирования должно стать введение в федеральное законодательство понятия "местное сообщество". Очевидно, что категория "муниципальное образование" не в состоянии отразить все богатство социальных отношений, которыми характеризуется поселенческая общность людей в процессе осуществления своего самоуправления. Данная категория отражает лишь определенный уровень самостоятельности, независимости местной власти от государственной. Но такая независимость еще не есть самоуправление, это только условие перехода к самоуправлению населения на соответствующем уровне его самоорганизации.

Соответственно, и положение человека как прямого, непосредственного субъекта местного самоуправления невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории "муниципальное образование". Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества <1>.

<1> См., напр.: Курячая сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С.

Местное сообщество не только научно-теоретическое понятие, но и категория действующего права. Она имеет широкое признание на уровне региональных и местных нормативных правовых актов <1>. И, думается, нет никаких оснований подвергать сомнению конституционность соответствующих положений, равно как и оспаривать само понятие "местное сообщество" только на том основании, что отсутствует прямое закрепление данного понятия в федеральном законодательстве <2>.

<1> См., напр.: ст. 66 Устава (Основного Закона) Костромской области от 7 июля 1995 г. // Костромской край. 19июля; ст. 67 Устава Московской области от 01.01.01 г. // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1; ст. 56 Устава Смоленской области от 01.01.01 г. // Рабочий путь. 20мая; ст. 119 Устава (Основного Закона) Томской области от 01.01.01 г. // Официальные ведомости Думы Томской области. Спецвыпуск. 2002. 1 авг.; ст. 6 Устава города Москвы от 01.01.01 г. // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8. Ст. 130; ст. 67 решения Астраханского городского Представительного Собрания от 01.01.01 г. "Об Уставе города Астрахани" // Горожанин. 1996. N 2; преамбула, ст. 1 и 68 Устава муниципального образования "город Калуга" от 01.01.01 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы"; ст. 5 Устава города Перми от 01.01.01 г. // Вечерняя Пермь. 20янв.; ст. 65 Устава города Урюпинска Волгоградской области от 01.01.01 г. // Урюпинская правда. 1997. 4 дек.

<2> Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению саму возможность использования категории "местное сообщество", как, например, : "Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др." (Авакьян право России: Учеб. курс: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 736). Думается, для подобных опасений нет никаких оснований.

Во-первых, в федеральном законе и не должны решаться все конкретные вопросы; пределы федерального уровня регулирования соответствующих отношений определяются самим названием федерального закона - необходимо установить лишь принципы организации местного самоуправления. Во-вторых, понятие местного сообщества имеет не только внутригосударственное, но и широкое международно-правовое признание; это, в частности, одна из ключевых категорий Европейской хартии местного самоуправления (15 октября 1985 г.) <1>. Наконец, в-третьих, соответствующая категория муниципального права получила признание на уровне решений Конституционного Суда России. Так, в Постановлении от 1 февраля 1996 г. N 3-П <2> Конституционный Суд РФ указал, что в условиях действующего законодательства решение вопроса о создании иных - помимо выборных - органов местного самоуправления относится к сфере усмотрения местных сообществ. В Определении от 01.01.01 г. N 26-О <3> констатируется право местного сообщества по своему усмотрению определять вхождение или невхождение избранного населением главы муниципального образования в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. А в Постановлениях от 2 апреля 2002 г. N 7-П (п. 3 мотивировочной части) и от 01.01.01 г. N 16-П (п. 2 мотивировочной части) <4> основные характеристики местного самоуправления раскрываются на основе его понимания как "признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ САМООРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ" (выделено авт. - Н. Б.), что, соответственно, "обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества" <5>.

<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

<3> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 26-О // ВКС РФ. 2002. N 4.

<4> СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509.

<5> Понятие "местное сообщество" использовалось Конституционным Судом РФ и в целом ряде иных его решений. См., напр.: п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 105-О; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 ноября 1999 г. N 165-О // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6362; п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 26-О; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 471-О // Архив КС РФ. 2003; п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 239-О.

Такой подход представляется вполне обоснованным, если иметь в виду, что понятие "местное сообщество" не только характеризует пространственно-территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта (ведь субъект права, очевидно, должен быть качественно определен), которым является наличие у соответствующих лиц взаимных интересов, связанных с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в единую и целостную общность.

Что же касается самого определения понятия местного сообщества, то его можно представить следующим образом: это население, проживающее на территории городского, сельского поселения или нескольких поселений, объединенных общей территорией, едиными условиями жизни и общими интересами в самостоятельном (под свою ответственность) осуществлении муниципальной власти и, соответственно, решении хозяйственно-экономических, социально-культурных, иных вопросов местного значения, и обладающее самоуправленческими полномочиями, реализуемыми непосредственно самим населением или его выборными органами.

1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение

двухуровневой системы первичных субъектов

муниципальной демократии

В рамках местного сообщества каждый гражданин как его ассоциированный член приобретает относительно самостоятельную роль в системе самоуправленческих отношений по месту своего жительства. Но достаточно ли этого для признания отдельной личности субъектом местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии? Не будет ли принижена в случае положительного ответа на этот вопрос роль местных сообществ, которые являются не только первичными социально-территориальными группами (с позиций социологической науки), но и первичными субъектами местного самоуправления в юридическом, конституционно-правовом плане?

Не отрицая того факта, что именно местные сообщества являются носителями муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, первичным субъектом местного самоуправления, равно как и коллективных самоуправленческих прав (что будет подробнее раскрыто в следующих главах книги), следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления.

Поэтому, не умаляя значения коллективных, организационно упорядоченных форм осуществления самоуправления, следует признать, что человеческая личность и в формально-юридическом смысле, с точки зрения ее правосубъектности в системе самоуправленческих отношений, имеет относительно самостоятельное значение уже в силу того, что она участник социально-политической и экономической жизни местного поселения и за нею признаются правовые возможности политической деятельности, хозяйственно-экономической свободы, участия в управлении объектами муниципальной собственности не только как члена местного сообщества или иного организационно оформленного объединения граждан, а как личности, ассоциированного участника системы местного самоуправления.

Поэтому личность может рассматриваться как первичный, исходный субъект местного самоуправления.

Это позволяет сделать вывод о том, что в местном самоуправлении, соответственно, в системе муниципальной демократии имеется двухуровневая система первичных субъектов: с одной стороны, это местное сообщество как первичная социально-территориальная группа, субъект первичных самоуправленческих прав коллективного характера; с другой стороны, личность как исходное социальное системообразующее начало самоорганизации населения и одновременно как субъект индивидуальных муниципальных (самоуправленческих) прав.

Что же касается выборных и других муниципальных органов, муниципальных служащих, то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных прав граждан как членов этих сообществ. Что же касается юридических условий реализации этих прав, то они, по-видимому, должны связываться с определенными элементами правосубъектности лица как участника самоуправленческих отношений.

Думается, что в концептуальном плане правосубъектность индивида как участника самоуправленческих отношений необходимо увязывать не с политико-правовой принадлежностью лица к государству (в частности, с государственным институтом гражданства), а с его членством в местном сообществе. Этот подход вытекает в конечном счете и из Конституции РФ. Речь идет о том, что, закрепляя права на местное самоуправление, Конституция чаще всего оперирует не понятиями "гражданин" или "граждане", а понятием "население" (например, ст. 130, 131). Подтверждением данной линии явилось закрепление в новой редакции ФЗ "Об основных гарантиях..." <1> положения о том, что "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (п. 10 ст. 4).

<1> См.: Федеральный закон от 01.01.01 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Поэтому при анализе вопроса о месте и роли человека и гражданина как субъекта местного самоуправления недопустим автоматический перенос понятий и подходов, относящихся к государственной сфере проявления человеческой индивидуальности и ее свободы.

В этой связи территориальная организация местного самоуправления, выступающая одновременно пространственно-территориальным пределом осуществления муниципальной власти и территориальной сферой реализации прав местного сообщества, предстает в качестве организационной основы муниципальной демократии для соответствующих поселенческих общностей. На этой основе институты муниципальной демократии (индивидуальные и коллективные) приобретают характеристики демократии соответствующих поселений как "малых пространств" поселенческой демократии.

1.4.2. О сочетании поселенческого и

административно-территориального принципов развития

муниципальной демократии

Конституция РФ определяет, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 132). Следовательно, можно сделать вывод, что Конституция РФ не связывает жестко, напрямую территориальную основу муниципальной демократии с административно-территориальным устройством. За основу территориальных пределов местного самоуправления Конституция берет не формальные административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Именно поэтому территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой "привязки" - поскольку Конституция РФ не устанавливает иного - не может рассматриваться, как полагают отдельные авторы <1>, в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в соответствии с административно-территориальным устройством. Иными словами, здесь возможно использовать два принципа: "поселенческий" - когда территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, единое и неделимое; и "административно-территориальный" - в рамках существующего административно-территориального деления: сельский район, район в городе, сельский округ <2>.

<1> Так, например, по мнению , жесткая привязка территориальной организации местного самоуправления к административно-территориальному делению фактически является нарушением ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. См.: Шипов -правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.

<2> См.: Овчинников самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С.

Ученые по-разному относятся к возможности организации местного самоуправления в границах существующих административно-территориальных единиц. Одни утверждают, что районные муниципальные образования не отвечают интересам населения, так как отсутствует прямая связь между населением и теми, кого они избрали во власть. В частности, отмечает, что он "не убежден, что муниципальный район - это вообще местное самоуправление" <1>. Сельские районы имеют протяженностькилометров и более, и людям в таких условиях не достучаться до властных структур со своими проблемами.

<1> См.: Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления" // Местное право. 2004. N 1-2. С. 21.

В то же время использование только поселенческого принципа, когда муниципальное образование создается в рамках естественных границ, безусловно, приблизит интересы жителей к местной власти. Однако в финансово-экономическом плане небольшие муниципальные образования далеко не всегда оказываются жизнеспособными. Кроме того, при оценке эффективности применения поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления как основного следует принимать во внимание традиционно сложившиеся особенности осуществления местного самоуправления на тех или иных территориях, обусловленные социально-экономическими, национально-культурными, историческими факторами. Так, например, в субъектах РФ, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера, укоренилась практика наделения правами муниципальных образований сельских территорий в границах районных муниципальных образований. Это объясняется тем, что жизнедеятельность многих коренных народов не связана с проживанием в границах населенных пунктов, так как большинство северных народов ведут кочевой образ жизни, перемещаясь по весьма обширным территориям. В связи с этим обеспечение данной категории жителей муниципального образования муниципальными услугами может наиболее эффективно осуществляться теми муниципальными учреждениями и органами местного самоуправления, которые распространяют свою деятельность на всей территории традиционного хозяйствования жителей из числа коренных малочисленных народов Севера <1>.

<1> См. об этом подробнее: , Жаромских основы организации местного самоуправления в местах проживания коренных малочисленных народов Севера. Тюмень, 2005. С. ; Гоголев местное управление якутов (XVII - начало XX в.). М., 2001.

Поэтому вполне обоснованным является вывод о том, что в конкретно-исторических условиях демократического развития общества территориальная организация местного самоуправления должна строиться на оптимальном сочетании поселенческого и административно-территориального принципов, гармоничное сочетание которых может обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении и тем самым создать надлежащие предпосылки для развития демократии на местном уровне. При этом решение вопроса о соотношении поселенческого и административно-территориального принципов в рамках возможных моделей территориальной организации местного самоуправления находится в сфере усмотрения федерального законодателя, но, исходя из конституционного и конкретизирующего законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, он может решаться и законами субъектов РФ сообразно с конкретной ситуацией на местах.

Такой подход разделяет и Конституционный Суд РФ, который неоднократно указывал на то, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций <1>. При этом выбор соответствующей модели не может осуществляться федеральным законодателем произвольно, но должен иметь в своей основе объективные факторы, важнейшие из которых можно объединить в четыре группы: а) факторы, влияющие на эффективность и качество предоставляемых муниципальных услуг; б) факторы, связанные с созданием условий для участия населения в управлении муниципальным образованием; в) факторы, влияющие на финансовую устойчивость муниципального образования, а также на справедливость распределения финансовых средств; г) факторы, связанные со стратегическим развитием на муниципальном уровне <2>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

<2> О содержании данных факторов подробнее см.: Территориальная организация: факторы, определяющие выбор // Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М., 2005. С.

Называя территориальные формы осуществления местного самоуправления (городские поселения, сельские поселения, другие территории), Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня критериев определения соответствующих территорий, непосредственно закрепляя в качестве таковых лишь населенность территории, на которой осуществляется местное самоуправление, и ее принадлежность к городской или сельской местности. Следовательно, федеральный законодатель вправе, осуществляя в пределах своих полномочий нормативное регулирование местного самоуправления и его территориальной основы, устанавливая с соблюдением конституционных принципов и норм осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, определить иные территории, на которых возможно местное самоуправление.

Причем следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции РФ в контексте местного самоуправления понятие "территория" не совпадает с понятием "поселение". Первое является по содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией и в законодательном регулировании местного самоуправления разновидности поселений, и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т. п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т. д.).

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Поселенческий фактор формирования муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным: ведь муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности граждан, проживающих в границах поселения, его части или нескольких поселений. Примечательна в этой связи правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в Определении от 5 июня 2003 г. N 274-О <1>, согласно которой население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований. Поэтому можно сделать вывод, что в основе конституционных принципов формирования муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.

<1> ВКС РФ. 2003. N 6.

1.4.3. Конституционный Суд РФ о недопустимости подмены

муниципально-территориальных преобразований изменениями

административно-территориального устройства

Нельзя не отметить, что даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальная организация и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом.

Это означает также, что вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц не могут и не должны влечь за собой изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, равно как и, наоборот, изменение пространственной сферы реализации муниципальной власти не может непосредственно предопределять корректировку территориальной структуры власти государственной.

В Конституционный Суд РФ поступили жалобы граждан , , и на нарушение их конституционных прав рядом положений Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" в связи с объединением дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожный, поселков Красково и Коренево, дачных поселков Николо-Архангельский и Салтыковка с городом Балашихой <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 406-О-П // ВКС РФ. 2007. N 6.

Заявители полагали, что оспариваемые ими положения ст. 6 (ч. 2) и 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также положения разд. I и V приложения к данному Закону "Порядок решения вопросов административно-территориального устройства Московской области", допуская изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением губернатора Московской области, нарушают их право на местное самоуправление, так как такое решение принимается без учета мнения населения соответствующих территорий. Тем самым названные законоположения противоречат Конституции РФ, в частности ст. 12 и 131.