Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 8 )

<1> См.: Сергеев и местное самоуправление как институты российского народовластия. С. 127.

<2> См.: , Тимофеев крестьян России (XIX - начало XXI в.). М., 2004. С. 109.

В связи с этим предусмотренная ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. обязательность создания муниципальных образований в сельских поселениях при том, что соответствующие муниципальные образования, как правило, включаются в состав муниципального района, органы власти которого реализуют не только межселенную координацию, но и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, а также реализуют на договорной основе отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений, обеспечивает возможность реальной самоорганизации сельского населения путем принятия под свою ответственность адекватного уровню материально-финансового развития объема вопросов местного значения, стимулируя таким образом активность и инициативность сельских местных сообществ.

В этом плане можно сделать вывод, что федеральные императивы относительно территориальной организации местного самоуправления в сельских поселениях не вошли в противоречие с перспективами развития муниципальной демократии на соответствующих территориях и, более того, в конкретных исторических условиях они призваны способствовать ее распространению в сельскую глубинку. Но имеют место и иные результаты унификации территориальной организации местного самоуправления, в особенности на уровне городских округов.

И, пожалуй, наиболее острой и практически общероссийской оказалась проблема исторической самобытности, учета мнения населения прилегающих к городу (а порой и находящихся на достаточно большом удалении) поселений (сел, поселков и т. п.), которые стали поглощаться при переходе к новой территориальной организации местного самоуправления городскими округами.

1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации

местного самоуправления учет мнения населения обязателен

Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии, получивший прямое конституционное (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ), а также законодательное закрепление на уровне принципов территориальной организации местного самоуправления (гл. 2 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых.

Переход к новой модели территориальной организации местного самоуправления, как это вытекает из положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., предполагает несколько вариантов территориальных преобразований: а) наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; б) преобразование существующих муниципальных образований; в) образование новых муниципальных образований. Кроме того, Федеральным законом предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований. При этом данный Закон не исключает, что образование новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте РФ, но и в рамках вновь сформированных границ и новых территорий муниципальных образований, т. е. как бы "с чистого листа".

В ряде случаев наличие такой фактической дискреции - тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, - привело к тому, что законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т. е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители ряда упраздненных или преобразованных муниципальных образований были поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок и т. д.).

1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета

мнения населения

Как показывает анализ применения положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами, в силу своей повышенной остроты все чаще становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции, так и органов конституционного правосудия. Так, за относительно короткий срок действия нового законодательства Верховным Судом РФ принято уже более 40 решений, касающихся вопросов, связанных с необходимостью учета мнения населения муниципальных образований при изменении их территориальной основы <1>. Неоднократно ставились соответствующие вопросы и перед Конституционным Судом РФ.

<1> См., напр.: Определения Верховного Суда РФ: от 01.01.01 г. N 11-Г05-24, N 19-Г05-11, N 83-Г05-16; от 1 марта 2006 г. N 41-Г06-4; от 01.01.01 г. N 4-Г06-4; от 5 апреля 2006 г. N 21-Г06-1, N 11-Г06-2; от 01.01.01 г. N 4-Г06-7; от 01.01.01 г. N 4-Г06-12, N 88-Г06-4, N 9-Г06-11, N 9-Г06-10 // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Судебная практика".

Так, в Конституционный Суд РФ обращались ряд граждан, проживающих в городах Кайеркан и Талнах Красноярского края, с требованием о признании не соответствующим Конституции РФ Постановления Совета администрации Красноярского края от 01.01.01 г. "Об объединении населенных пунктов" во взаимосвязи с Законом Красноярского края "О внесении изменений в Закон Красноярского края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежнегорск", полагая, что названные нормативные правовые акты нарушают их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Из представленных заявителями материалов следовало, что названными актами были объединены населенные пункты город Кайеркан, город Норильск, город Талнах как фактически слившиеся между собой. Соответственно, города Кайеркан и Талнах были упразднены. Поскольку же, как полагают заявители, мнение населения данных населенных пунктов при их упразднении не учитывалось, было нарушено их конституционное право на местное самоуправление.

Суды, в которых заявители оспаривали названные нормативные акты с точки зрения их несоответствия положениям федерального законодательства, отказали им в удовлетворении заявлений, указав при этом, что города Кайеркан, Талнах и поселок Снежнегорск являются внутригородскими муниципальными образованиями города Норильск, а произведенные преобразования являются изменением административно-территориального устройства Красноярского края, что относится к предметам исключительного ведения самого субъекта РФ.

Повторив ранее сформулированные правовые позиции, касающиеся нормативного содержания института учета мнения населения при изменении границ территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и подчеркнув их обязательность для всех органов государственной власти и местного самоуправления, Конституционный Суд РФ одновременно указал, что решение поставленного заявителями в обращении вопроса о соблюдении требований ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть осуществлено только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон.

Весьма показательной в этой связи является ситуация, сложившаяся по поводу наделения статусом сельского поселения ряда отдельных муниципальных образований Кабардино-Балкарской Республики, а также наделения статусом городского округа муниципального образования "город Нальчик", затронувшего в том числе право на осуществление местного самоуправления жителей ряда сельских населенных пунктов, которые были включены в его состав, что стало поводом для инициирования процедур конституционного судебного контроля, первоначально на региональном, а впоследствии и на федеральном уровне.

1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей

Кабардино-Балкарской Республики

Сложным и долгим оказался путь жителей Кабардино-Балкарской Республики по защите своих прав при начавшихся после принятия нового федерального и республиканского законодательства территориальных изменениях местного самоуправления.

17 февраля 2005 г. Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", в соответствии с которым объединенные территории населенных пунктов - село Эльбрус, село Терскол, село Байдаево, село Тегенекли, село Нейтрино - были наделены статусом сельского поселения с административным центром в селе Эльбрус.

Совет муниципального образования поселения Эльбрус обратился в Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики с требованием признать соответствующие нормы противоречащими Конституции Кабардино-Балкарской Республики, полагая следующее. Оспариваемыми положениями, предполагающими наделение объединенной территории сел Эльбрус, Терскол, Байдаево, Тегенекли, Нейтрино статусом сельского поселения, была изменена граница и уменьшена территория, на которой осуществлялось местное самоуправление, без согласия на то населения, проживающего на территории сельского поселения Эльбрус, чем нарушены его права, предусмотренные ч. 2 ст. 129 Конституции Кабардино-Балкарской Республики <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Кабардино-Балкария от 01.01.01 г. // Кабардино-Балкарская правда. 20авг.

Суды общей юрисдикции, а также Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики, куда обращались граждане, пришли к выводу о несостоятельности доводов обратившейся стороны, указав при этом, в частности, следующее.

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. обязал субъекты РФ установить своими законами границы территорий муниципальных образований. В соответствии с этим предписанием Парламент Кабардино-Балкарской Республики Законом Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" установил границы муниципальных образований в Республике.

Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" - первый нормативный правовой акт, установивший границы муниципальных образований в Республике. Поскольку до принятия упомянутого Закона не было юридически установленных границ поселений, то этим Законом не могли быть изменены несуществовавшие границы. Что касается согласия населения, то в соответствии со ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. при установлении границ сельских и других поселений впервые (как в Законе Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике") такого согласия не требуется.

Не согласившись с таким решением, граждане - жители села Эльбрус - обратились в Конституционный Суд РФ с требованием о признании соответствующих положений регионального законодательства противоречащими Конституции РФ по тем же основаниям. Кроме того, в Конституционный Суд РФ поступили обращения граждан - жителей селений Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, оспаривавших ряд норм Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Закона Кабардино-Балкарской Республики от 01.01.01 г. "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 137-О // ВКС РФ. 2006. N 5.

В соответствии со ст. 1 Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" села Адиюх, Белая Речка, Кенже, Хасанья вошли в состав муниципального образования "город Нальчик", наделенного статусом городского округа. Согласно п. 2 ст. 14 данного Закона упраздняются муниципальные образования и их органы местного самоуправления в названных селах по истечении трех месяцев со дня вступления в силу Закона "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Учета мнения населения при изменении границ, в которых осуществляется местное самоуправление, в положениях этого Закона не предусмотрено.

По мнению заявителей, упразднение названных муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушает их конституционное право на осуществление местного самоуправления. Кроме того, как полагали заявители, включение упомянутых населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере населением этих сел статуса сельских жителей и, как следствие, к лишению ряда льгот, а также пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством
, нарушению права муниципальной собственности.

Конституционный Суд РФ в процессе выработки решения пришел к выводу о наличии оснований для прекращения производства. Это, во-первых, невозможность оценить оспариваемые Законы Кабардино-Балкарской Республики на соответствие Конституции РФ без проверки положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., с которыми эти Законы находятся в нормативном единстве. Во-вторых, необходимость исследования в рамках настоящего дела фактических обстоятельств, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ (соответственно п. 2.1 и 2.2 мотивировочной части Определения).

Наиболее сложным по данному делу оказался вопрос о том, где находится "развилка" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием по этому делу. Какую часть пути при разрешении дела должно было пройти конституционное правосудие (и можно ли считать началом этого пути решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 01.01.01 г. в связи с обращением Совета местного самоуправления муниципального образования сельского поселения Эльбрус), а какая часть отводится судам общей юрисдикции <1>?

<1> Примечательно, что такие вопросы были поставлены и рядом комментаторов принятого Конституционным Судом РФ решения. См., напр.: Эльбрус превыше Конституции. Конституционный Суд не смог решить, является ли законным переход Приэльбрусских сел под юрисдикцию г. Нальчика // Новая газета. 20июля.

Оценка ситуации позволяет сделать вывод, что разрешение данной проблемы должно было включать в себя анализ двух взаимосвязанных, но имеющих относительно самостоятельное значение вопросов: во-первых, необходимо ли получение согласия населения (учет мнения населения) при упразднении муниципальных образований сельских поселений, включаемых во вновь создаваемый городской округ; во-вторых, какова правовая квалификация фактов упразднения муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, форм и способов возможного учета (или неучета) мнения населения при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик"? Думается, в решении именно этих вопросов находится "водораздел" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием: первый вопрос - о конституционности, второй связан с выяснением фактических обстоятельств <1>.

<1> См.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан // ВКС РФ. 2006. N 5. С.

Представляется, что конституционная по своей природе проблема необходимости учета мнения населения муниципального образования могла быть рассмотрена и разрешена по существу в рамках определения о прекращении производства по делу, в том числе с учетом системных взаимосвязей оспариваемых нормативных положений с нормами Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ФЗ о местном самоуправлении, а также путем толкования ч. 1 ст. 131 Конституции РФ в приложении к предмету обращения и установления адекватного действующему конституционно-правовому регулированию соотношения между понятиями "упразднение муниципальных образований", "преобразование муниципальных образований", "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".

Проверка республиканских актов на соответствие Конституции РФ требовала, в частности, конституционно-правового истолкования норм Федерального закона о местном самоуправлении, находящихся в нормативном единстве с оспариваемыми нормами Законов Кабардино-Балкарской Республики. Это фактически и было сделано при повторном обращении жителей Кабардино-Балкарии в Конституционный Суд РФ, в котором заявители (их состав в сравнении с предыдущим несколько изменился) настаивали на проверке конституционности ранее оспаривавшихся в Конституционном Суде РФ положений Законов Кабардино-Балкарской Республики, но уже во взаимосвязи с нормами ч. 3 ст. 84 и ч. 3 ст. 85 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Обоснование неконституционности обжалуемых норм было в целом аналогично сформулированному в первоначальных жалобах, с той лишь особенностью, что в дополнение к ранее изложенным аргументам заявители, имея в виду новый предмет обращения, указали также на то обстоятельство, что, по их мнению, не только региональное правовое регулирование, но и оспариваемые положения названного Федерального закона не предусматривают необходимости согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении муниципальных образований.

Решение Конституционного Суда РФ по данному делу <1> базируется на следующей системе аргументации.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. N 171-О-П // СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2561.

По смыслу конституционного регулирования территориальной организации местного самоуправления, в частности положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, данные территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, с учетом того, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории Российской Федерации. Именно поэтому Конституция РФ, допуская изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в частности в связи с реализацией Российской Федерацией и субъектами РФ находящихся в их совместном ведении полномочий по установлению общих принципов организации местного самоуправления, включая установление общих принципов его территориальной организации, в качестве необходимого условия такого изменения требует учета мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Конституционное положение об учете мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, являясь важнейшей гарантией права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступает универсальным требованием, непосредственно связывающим свободу усмотрения федерального законодателя и законодателей субъектов РФ при принятии ими нормативных решений, касающихся любого изменения территориальной организации местного самоуправления, связанного с сужением либо расширением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления. В этом смысле названная конституционная гарантия является выражением нормативного содержания коллективного права на осуществление местного самоуправления, проявляя себя в качестве его неотъемлемого правомочия.

Истолковывая нормы Конституции РФ и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой формулировка ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения, в том числе в части порядка учета мнения населения в тех или иных конституционно-правовых ситуациях (Постановление от 01.01.01 г. N 1-П).

Конституционные гарантии учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, получили конкретизацию в федеральном законодательстве.

ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает принципы, согласно которым изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. То же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 7 ст. 13, ч. 3 ст. 24 названного Федерального закона).

Таким образом, конституционное требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, означает следующее. Принимая решения, связанные с изменением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, органы государственной власти обязаны обеспечить населению соответствующих муниципальных образований как территориальным объединениям граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, возможность непосредственно или через органы местного самоуправления сформулировать свою позицию в отношении предполагаемого территориального изменения, условий реализации своего права на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. установил переходный период до 1 января 2009 г. (ч. 1 ст. 83 в ред. от 01.01.01 г.), в гл. 12 определены особенности осуществления местного самоуправления в этот период его реформирования.

В соответствии с ч. 3 его ст. 84 (в ред. от 01.01.01 г.) изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 названного Федерального закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускается исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 данного Федерального закона; изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 данного Федерального закона, производится с соблюдением требований соответственно его ст. 12 и 13 (т. е. с учетом мнения населения данных населенных пунктов, выраженного в установленной форме).

Вместе с тем 28 декабря 2004 г. в ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., его ст. 84 (ч. 3), было внесено дополнение, которое предусматривает, что в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 г. законом субъекта РФ принимается решение:

а) об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 г., если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;

б) об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования;

в) об упразднении внутригородских муниципальных образований.

Названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Федерального закона специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Содержащиеся в абз. пятом ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Федерального закона, устанавливающими правовые условия и стандарты признания, соблюдения и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации.

Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, независимо от форм такого изменения без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. первый ч. 3 ст. 84 рассматриваемого Федерального закона). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. пятого ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.

Исходя из выявленного конституционно-правового смысла положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., включая положения абз. пятого ч. 3 ст. 84, Конституционным Судом РФ были оценены и оспариваемые нормы законов Кабардино-Балкарии.

Принимая соответствующие законы, республиканский законодатель действовал на основании и во исполнение положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. в целях приведения территориальной организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в соответствие с установленными Федеральным законом новыми принципами территориальной основы местного самоуправления в Российской Федерации (преамбула Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"). Исходя из этого и имея в виду, что оспариваемые законодательные акты приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), они - при отсутствии норм, расходящихся с нормами Федеральных законов, - не могут в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ истолковываться таким образом, который порождал бы несоответствие между ними и федеральным законодательством. В этой связи на случай, когда в изданном на основании и в порядке реализации ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. законе субъекта РФ какой-либо универсальный принцип не указан, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы этот принцип содержался непосредственно в самом законе. Следовательно, отсутствие в оспариваемых региональных законах прямого указания на необходимость соблюдения такого закрепленного в Конституции РФ и содержащегося также в Европейской хартии местного самоуправления, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституции Кабардино-Балкарской Республики принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание названными Законами Кабардино-Балкарской Республики. Данный принцип в силу Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ присущ самим Законам Кабардино-Балкарской Республики и применительно к урегулированному ими кругу правоотношений действует непосредственно, определяет и смысл, содержание и применение, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.

При этом не исключается право федерального законодателя предусмотреть иные формы разрешения вопроса, связанного с наделением муниципального образования, в составе которого находятся иные муниципальные образования, статусом городского округа, например признать возможным их существование в пределах городской черты в качестве самостоятельных муниципальных образований.

Что же касается необходимости и правомерности упразднения конкретных муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик", то этот вопрос, действительно, не мог быть разрешен в порядке конституционного судопроизводства и подлежал рассмотрению в судах общей юрисдикции как предполагающий исследование целого комплекса фактических обстоятельств, проверка и установление которых Конституционному Суду РФ неподведомственны.

Фактические обстоятельства суды общей юрисдикции должны исследовать, руководствуясь положениями федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении в их конституционно-правовом смысле, который должен выявить Конституционный Суд РФ. В противном случае не исключено, что суды общей юрисдикции не смогут обеспечить эффективную защиту прав жителей упраздненных муниципальных образований, в частности в связи с необходимостью не только оценки фактических обстоятельств, но и конституционного института учета мнения населения по поводу изменения территории, в которой осуществляется местное самоуправление.

1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры

Не менее сложной оказалась также дошедшая до Конституционного Суда РФ проблема территориальных преобразований местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).

В Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) поступило обращение народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) с требованием устранить обнаружившуюся неопределенность в понимании ст. 45 (ч. 1 и 2), ст. 99 (ч. 1) Конституции Республики Саха (Якутия) <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 01.01.01 г. // Якутские ведомости. 2006. 1 апр.

Статья 45 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает право Республики самостоятельно определять свое административно-территориальное устройство в порядке, установленном законом (ч. 1), закрепляет состав территории Республики, в которую входят 34 улуса (района) и город республиканского значения (ч. 2).

Согласно ч. 1 ст. 99 Конституции Республики "местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных условий".

По мнению народного депутата , повсеместный переход к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия) привел к упразднению на уровне улусов (районов) местных органов государственной власти, что по сути означает ликвидацию административно-территориального устройства Республики.

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) установил по данному делу следующее. Согласно ст. 65 Конституции РФ Республика Саха (Якутия) находится в составе Федерации и как ее субъект обладает конституционно-правовым статусом, конкретизированным в ст. 5, 11,, 72, 73,Конституции РФ. Статья 67 Конституции РФ признает, что каждый субъект Федерации, в том числе Республика Саха (Якутия), имеет свою территорию, и в рамках ст. 67, 76 Основного Закона России каждый из них осуществляет собственное регулирование по вопросам административно-территориального устройства.

В ст. 45 Конституции Республики улусы (районы) и город республиканского значения учреждены как образования, определяющие территорию Республики и потому занимающие особое место в его административно-территориальном устройстве. В состав Республики непосредственно входят улусы (районы) и город Якутск. Понятия "улус" и "район" используются в одном значении и обозначают организационно-правовую форму части территории Республики.

Республика Саха (Якутия) как субъект Федерации правообязана иметь территорию, что вытекает из смысла ст. 45 Конституции. Улусы (районы) и город Якутск как территории, непосредственно образующие пространство, на котором происходило возникновение и утверждение Республики Саха (Якутия), являются первичными и наиболее крупными административно-территориальными единицами Республики, в которых в конечном счете реализуется деление населения по территориальному признаку. Территориальные единицы Республики складывались исторически как следствие естественного расселения ее населения. Их становление и развитие связаны с этнокультурными отношениями и экономико-хозяйственной специализацией населения Якутии.

Таким образом, закрепление в ст. 45 Конституции перечня улусов (районов) и города республиканского значения Якутска подчеркивает их значение в конституционно-правовом статусе Республики Саха (Якутия) как учрежденных в целях сохранения исторически сложившейся территории Республики. Учредительное воздействие положений ст. 45 Конституции выражается в признании и юридическом закреплении административно-территориальных единиц в качестве территориальной основы организации государственной и муниципальной форм публичной власти.