Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 29 )

5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного

обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями в сфере регулирования, защиты, гарантирования прав и свобод человека и гражданина - это прежде всего вопрос о нормативном обеспечении единства и различий публично-территориальных уровней правового положения личности в соответствии с требованиями Конституции РФ и закрепленными в ней основами конституционного строя, конституционными принципами взаимоотношений личности с обществом и государством. С учетом этого следует решать и проблемы соотношения федеральных, региональных и муниципальных начал в правовом положении человека и гражданина, рассматривать особенности юридической природы так называемых региональных и муниципальных прав и свобод, равно как и возможность обращения к конституционным средствам защиты соответствующих прав как на федеральном, так и на региональном уровнях конституционного правосудия.

Так, в случае конституционной ретрансляции, текстуального воспроизведения провозглашенных в федеральной Конституции прав и свобод на уровень учредительных актов субъектов РФ вопрос достаточно ясен: конституционная защита такого права, закрепленного в уставе (конституции) субъекта РФ, означает одновременно и восстановление нарушенного права человека и гражданина, признанного Конституцией РФ. То же самое касается воспроизведения федеральных норм о правах и свободах в актах местного самоуправления. В этих случаях можно говорить о едином с точки зрения нормативного содержания основном праве, гарантированном на двух (либо трех) уровнях его правового закрепления: федеральном и региональном, а также, возможно, муниципальном. Очевидно, что на эту часть прав и свобод, закрепленных как бы повторно (после Конституции РФ), продублированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, актах местного самоуправления распространяется общий принцип высшей юридической силы, прямого действия и единообразного применения на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции РФ).

Значительно сложнее выглядит природа тех прав и свобод, которые, получив закрепление в конституциях (уставах) субъектов РФ, уставах муниципальных образований, не совпадают по своему нормативному содержанию с аналогичными правами, содержащимися в Конституции РФ, или, более того, не имеют прямой, непосредственной генетической связи с конкретным федеральным институтом конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Концептуальной основой анализа данных проблем является признание и, соответственно, изучение влияния территориальной организации населения на правовое положение личности. Ведь именно в рамках непосредственных связей индивида с определенной территориальной общностью и в пределах этой территориальной общности приводятся в действие социальный и правовой механизмы реализации многих прав и свобод граждан. Более того, в демократическом правовом государстве, свободном от ведомственно-корпоративных, патриархально-цеховых форм организации населения и пользования социальными благами, основным, определяющим принципом защиты, гарантирования и реализации прав и свобод граждан является территориальный принцип. При этом учитываются не только территориальные масштабы и большие экономические, социально-культурные и иные исторические различия страны, оказывающие прямое влияние на обеспеченность прав и свобод личности в различных регионах, но и федеративная организация государства, предопределяющая, соответственно, федеративную природу институтов гарантирования прав и свобод человека и гражданина.

Важной в этом плане является проблема правового положения личности в системе местного самоуправления, в которой находят отражение субъективно-личностные аспекты практически всей системы институтов муниципальной демократии. Как справедливо отмечает , "решение проблемы "гражданин и власть" наиболее реально на местном уровне, где власть приближена к населению и где каждый имеет право принять в ней участие" <1>. Ее изучение предполагает необходимость учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения не только социального, но и нормативного содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного в регулировании прав и свобод человека и гражданина и выделении в этом регулировании - а также в их практической реализации - как государственных, так и муниципальных институтов демократии.

<1> Гражданин, закон и публичная власть / Редкол.: , , . М.: Норма, 2005. С. 75.

Вместе с тем исходным, фундаментальным подходом к анализу правового положения личности в системе местного самоуправления является, подчеркнем еще раз, требование равноправия и, соответственно, наличие равного, единого для всех конституционного статуса человека и гражданина. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о правах и свободах, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот аспект отражает общефилософскую взаимосвязь общего и особенного, что воплощается, в частности, в единстве конституционного и муниципально-правового уровней положения граждан РФ.

5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина

в системе муниципальной демократии

5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении:

фактическое и юридическое

Очевидно, что не законодатель и не правовые нормы, закрепляющие права и свободы, а сами общественные отношения, которые воплощаются в этих нормах, господствующий конституционный строй определяют положение человека и гражданина в обществе и государстве, в том числе на уровне местных сообществ. Права и свободы лишь фиксируют наиболее существенные, коренные, принципиальные связи и отношения личности в обществе и государстве.

Соответственно, и при решении вопроса о природе, конституционном либо муниципально-правовом содержании соответствующих прав и свобод необходимо исходить не просто из норм Конституции, муниципального законодательства, но прежде всего из объективного содержания самих общественных отношений, которые подвергаются правовому регулированию.

При этом для положения личности в системе местного самоуправления особое значение приобретает учет национальных демократических, а также исторических, культурно-этнических, религиозных и иных местных традиций, что вытекает из самого понятия местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.). Это не противоречит тому обстоятельству, что в современном конституционализме общепризнанным является взгляд на права человека как универсальную категорию, отражающую наднациональные, общечеловеческие стандарты в области свободы личности. Их универсальный характер отнюдь не исключает, что права и свободы человека воплощают глубинные характеристики национальной политической и правовой культуры, особенности хозяйственно-экономического уклада каждого народа и государства.

Наиболее существенные национально-культурные особенности прав и свобод личности в местном самоуправлении связаны в этом плане с отражением в них диалектики индивидуализма и коллективизма. Одновременно эти характеристики позволяют выявить глубинные с точки зрения своей значимости особенности не только прав и свобод на местном уровне их реализации, но и всей системы муниципальной демократии <1>.

<1> Более того, в этом плане вполне следует согласиться с , что "сочетание и взаимодействие личного и общественного имеет фундаментальное значение для понимания всего комплекса социальных проблем" (см.: Эбзеев , народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 11).

На муниципальном уровне свобода может существовать только как коллективная практика, пронизывающая институты местного самоуправления, все сферы жизнедеятельности городского и сельского населения.

Именно такой, коллективистский, подход к правовым институтам демократии в основе своей традиционно был присущ России. При этом важной особенностью развития коллективистских форм российского демократизма было сочетание этих процессов с нравственно-этическими, культурологическими, в том числе религиозными, ценностями российского общества, что опять же наиболее ярко проявляется на местных уровнях, в российской глубинке, хранительнице коллективизма в сочетании с принципами справедливости, уважения и защиты достоинства человеческой личности.

Это было характерно практически для всех периодов развития политико-правовой мысли России и практики ее государственного строительства. Так, уже в XVIII в., когда проблема прав человека развивалась в России в своей основе как часть проблемы прав общностей, главное содержание соответствующих идей составляли представления о правах дворянства, крестьянства, других групп подданных монарха как своего рода продолжение суверенных интересов и верховных полномочий российского государства. В последующем, на более поздних этапах российской истории, когда получили широкое распространение леворадикальные революционные взгляды, идее государственности были противопоставлены в России идеи свободы и справедливости.

На основе оптимального сочетания автономии личности и самоуправленческо-коллективистских начал во взаимоотношениях граждан с обществом и государством становится возможным не только обеспечение негативной свободы и правовой защищенности личности, но и достижение правовой комфортности в условиях "демократии малых пространств", что предполагает качественно новый уровень позитивной правовой свободы. Причем речь идет не только о сфере реализации политических интересов личности и, соответственно, политических прав и свобод, но в не меньшей степени и о положении личности в экономике, о социально-экономических правах и свободах, равно как и о личных (гражданских) правах и свободах человека и гражданина в Российской Федерации.

В конкретных проявлениях правовое положение личности в местном самоуправлении раскрывается через систему самоуправленческих отношений, протекающих одновременно в двухплоскостной системе конституционного и муниципального права. Соответственно, и само правовое положение личности в сфере муниципальной демократии определяется единством конституционных и муниципальных начал.

5.2.2. Правовое положение личности в местном

самоуправлении: единство конституционных

и муниципальных начал

Сочетание конституционного и муниципально-правового уровней в определении юридического положения граждан РФ в сфере местного самоуправления не означает, что статус гражданина как участника местного самоуправления в каждом конкретном правоотношении характеризуется одновременным (параллельным) действием принципов и норм конституционного права, с одной стороны, и муниципального права - с другой, закрепляющих содержание, пределы и объем субъективных притязаний индивида или обязательств публичной власти.

В национальной правовой системе, базирующейся на принципах верховенства и прямого действия Конституции РФ, нормы муниципального права имеют лишь относительную самостоятельность, проявляющуюся, главным образом, в их предметно-методологическом обособлении от норм иной отраслевой принадлежности. В то же время муниципально-правовые нормы и институты призваны в наиболее полной мере воплощать, развивать и конкретизировать конституционное регулирование положения личности в системе местного самоуправления. Иными словами, соответствующие положения Конституции РФ, закрепляющие основы правового положения человека и гражданина, детерминируют и одновременно проявляют опосредованное регулятивное воздействие на положение личности в системе местного самоуправления через нормы муниципального права; возникновение же противоречия между конституционной и муниципально-правовой нормой влечет признание неконституционности последней.

В этом плане первичный (базовый) уровень правового положения личности в местном самоуправлении задается на уровне основных прав и свобод человека и гражданина, конституционного статуса личности.

Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфичной государственно-правовой категорией. В этом качестве он призван отражать не только внешние признаки института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Данная категория выступает конституционным выражением реально существующей в обществе правовой свободы граждан, их положения во всем многообразии взаимоотношений человека и гражданина с обществом и государством. Именно такой подход к данной категории просматривается и в конституционно-судебной практике.

Конституционный Суд РФ неоднократно использовал в своих решениях не только саму по себе категорию "конституционный статус личности" <1>, но и производные от нее понятия "конституционно-правовой статус физических и юридических лиц" <2>, "конституционный статус избирателя" <3>, "конституционно-правовой статус участников хозяйственных обществ" <4>, "конституционно-правовой статус гражданина, привлекаемого к уголовной ответственности" <5> и др. В этом находит отражение универсальный, межотраслевой характер категории "конституционный статус", в частности, в приложении к личности в различных ее социально-правовых характеристиках как субъекта права.

<1> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 5-П // СЗ РФ. 2002. N 10. Ст. 1015; абз. третий п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 8-П // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. II. Ст. 3199.

<2> См., напр., абз. пятый п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

<3> См., напр., абз. первый п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 17-П // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

<4> См., напр., абз. второй п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 5-П // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1656; абз. третий п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 3-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 830.

<5> См., напр., абз. первый п. 1.1 вводно-описательной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 3-П.

Что же касается юридической природы данной категории, то в ней (как и в самих правах и свободах человека и гражданина) находят свое отражение как объективные, материальные моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в обществе и государстве (применительно к нашему предмету исследования это самоуправленческие отношения), так и их государственно-правовое регулирование, юридическое закрепление, а также международно-правовое признание соответствующих правовых возможностей. При этом общепризнанным является теперь тот факт, что основные права и свободы обладают всеми необходимыми качествами субъективных прав. Вместе с тем особенности их юридической природы не могут быть раскрыты в узких рамках традиционного понимания субъективных прав личности как элемента конкретных правоотношений.

Конституционная природа основных прав и свобод как элемента конституционного статуса отражает внутреннее единство объективного и субъективного права - раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого нормативного явления, т. е. их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане субъективное право воплощает одновременно и норму объективного права (ее нормативное требование), и юридически признанную возможность субъекта права пользоваться тем или иным социальным благом.

При этом на уровне конституционного статуса как общезакрепительной категории основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя, естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в данном качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан РФ, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то, что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами. Понимаемый таким образом, конституционный статус является важным компонентом действующей нормативно-правовой структуры государства. Объективируясь в законе, он, обретая императивно-властные начала, перерастает рамки научно-теоретического понятия и выступает средством правового регулирования прямых отношений между государством и гражданином. В этом качестве он объединяет в себе систему нормативно-регулятивных величин (прав и свобод человека и гражданина), обеспечивающих урегулирование наиболее важных, основополагающих отношений по поводу свободы личности в ее взаимоотношениях со всеми уровнями публичной власти, включая муниципальную. Статья 18 Конституции РФ содержит по этому поводу прямое указание на все уровни публичной власти (властеотношений) как сферу "притяжения" прав и свобод человека и гражданина: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

Это, однако, не исключает возможности и необходимости конкретизации соответствующих конституционных норм на уровне отраслевого законодательства, что в конечном счете отражает сложный процесс их воплощения в реальных общественных отношениях.

Эта же логика развития основных прав и свобод имеет место и в механизме их воплощения в институтах местного самоуправления. Практически вся система основных прав и свобод человека и гражданина, составляющая единый конституционный статус, получает реализацию в системе местного самоуправления, оказывая при этом решающее влияние на характер муниципальной демократии, ее личностную ориентацию.

Важно при этом учитывать, что конкретные формы и механизмы взаимодействия (а порой и взаимопроникновения) институтов основных прав и свобод человека и гражданина с институтами местного самоуправления могут быть различны. В условиях российской государственности они во многом определяются не только национальными традициями развития местного самоуправления, но и спецификой исторических условий формирования самого института основных прав и свобод, особенностями их социально-юридической природы.

5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор

реализации местного самоуправления

Сама природа конституционных прав и свобод, наличие в них высокого удельного веса коллективистских начал самоорганизации свидетельствуют о глубоких взаимосвязях соответствующего конституционного института с институтами муниципальной демократии, равно как и с организационно-правовыми структурами местного самоуправления. Без развитой системы конституционных прав и свобод личности, наличия реальных гарантий и правовых механизмов их осуществления невозможно развитие самоуправления в современном демократическом обществе. Характер, содержание и основное назначение конституционных прав и свобод предопределяют глубинные внутренние связи данного института с системой местного самоуправления.

При этом речь идет не только о конституционном праве граждан на осуществление местного самоуправления, которое, безусловно, имеет особое значение в системе личностных характеристик местного самоуправления. Единство экономического и политического содержания самоуправления, проявление в его институтах и конкретных формах диалектики индивидуального и общественного, частных и публичных начал объективно предопределяют предпосылки принципиального единства системы конституционного регулирования положения личности в сфере местного самоуправления. Поэтому при всей важности конституционного права на осуществление местного самоуправления следует учитывать, что развитие и укрепление институтов самоуправления прямо или косвенно связано со всей системой основных прав и свобод человека и гражданина.

Здесь находит отражение тот факт, что правовая свобода не простая совокупность индивидуальных свобод вообще, а сложная система, комплекс правовых возможностей, охватывающих все сферы человеческой жизнедеятельности. На конституционно-правовом уровне это находит отражение путем закрепления единой, целостной системы конституционных прав и свобод.

Для современных демократических государств характерно отношение к правам человека как к единому комплексу. Свобода гражданина неделима, как неделима и вся система его основных прав и свобод. Поэтому речь может идти не о большей или меньшей значимости тех или иных прав (и их групп), а об их конкретной функциональной роли и особенностях проявления в общей системе местного самоуправления и правового обеспечения свободы личности.

При анализе влияния конституционных прав и свобод на развитие местного самоуправления неизбежен (и необходим) дифференцированный подход к отдельным их группам, анализ нормативного содержания и функциональных связей с институтами местного самоуправления конкретных прав и свобод и их классификационных групп. В соответствии с этим, выделяя личные (гражданские), политические, социально-экономические права и свободы <1>, отметим наиболее существенные взаимосвязи этих групп конституционных прав с институтами местного самоуправления.

<1> В данном случае, имея в виду предмет исследования, не выделяем в качестве самостоятельной четвертую группу конституционно-процессуальных прав-гарантий (см.: Бондарь и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. С.

5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции

человеческого поведения, основа индивидуализации

самоуправленческих отношений

Главное назначение и сущностная характеристика личных прав заключаются, как известно, в том, чтобы обеспечить личную свободу, независимость и самостоятельность человеческой индивидуальности. Именно личная, индивидуальная свобода лежит в основе всей системы личных прав. Они индивидуализируют гражданина и отношения, в которых он находится, обеспечивают ему гарантии личной неприкосновенности и невмешательства в частную и семейную жизнь; с помощью личных прав гарантируется индивидуальная свобода человека и гражданина.

В соответствии с этим личные права и свободы своим содержанием воплощают органическое единство социальных и биологических свойств, коллективистских и индивидуалистических начал в самой природе человека.

Даже самые развитые формы политического и экономического коллективизма не должны умалять потребности человека как биосоциального существа в личной неприкосновенности, в необходимости защиты своего достоинства и на этой основе в стремлении к самовыражению и самоутверждению, к признанию всеми (включая государство) независимости и свободы человека, неприкосновенности частной и семейной жизни. Частная жизнь и частный интерес имеют в этом плане общецивилизационную значимость <1>.

<1> См.: Замошкин жизнь, частный интерес, частная собственность // Вопросы философии. 1991. N 1. С

Конституция России самим подходом к концепции личных (гражданских) прав отразила тот факт, что личные права и свободы выходят далеко за пределы индивидуальных интересов. Как указал в одном из своих решений Конституционный Суд РФ, принадлежащее каждому от рождения право на свободу и личную неприкосновенность относится к числу основных прав человека и по смыслу Конституции РФ, ее ст. 17 (ч. 2), 21 (ч. 1) и 22 (ч. 1), оно воплощает наиболее значимое социальное благо, которое, исходя из признания государством достоинства личности, предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии, создает условия как для всестороннего развития человека, так и для демократического устройства общества <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 4-П.

Соответственно, они находятся значительно ближе к проблемам политического и экономического развития, углубления самоуправления, чем может показаться на первый взгляд. В каждом личном праве присутствует, в частности, такой нравственно-этический и юридический элемент, как "неприкосновенность" (физическая и нравственно-психологическая неприкосновенность личности, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, информации о личной жизни и т. п.). А государственно-правовое, конституционное значение понятия "неприкосновенность" самым непосредственным образом связано с политическим властвованием. Неприкосновенность - обязательное условие осуществления полновластия и верховенства в обществе и государстве. Неприкосновенен в своем положении и действиях именно суверен <1>. Если же суверенитетом обладает народ, организующий государственную и общественную жизнь на самоуправленческих началах, то неприкосновенность должна быть обеспечена всем, кто его составляет, т. е. членам гражданского общества. Применительно же к населению неприкосновенность выступает, как справедливо указывает академик , прежде всего, в качестве гарантии свободы личности, ее автономии, самоопределения, защиты человека от любого вмешательства в сферу личной свободы <2>.

<1> См.: , Рудинский демократия и личные права. М., 1984. С.

<2> См.: Кутафин в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 10.

В этом плане личные (гражданские) права и свободы - важное средство саморегуляции поведения гражданина и как индивида, и как участника общественно-политических процессов, и как субъекта экономической деятельности, что в свою очередь может предопределять - как это на первый взгляд не покажется парадоксальным - частно-публичный характер многих личных прав и свобод.

Данный подход получает подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ <1>.

<1> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 8-П // СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2058.

С этим связан и еще один важный вывод: требования неприкосновенности, безусловно, "присутствуют" в конституционной категории "тайны" как меры личной свободы в соответствующих областях: не случайно тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений закрепляется в ч. 2 ст. 23 Конституции РФ, часть первая которой посвящена праву на неприкосновенность частной жизни. Более того, без режима неприкосновенности невозможно представить реализацию какого бы то ни было другого конституционного права человека и гражданина.

Оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в которой ими предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в том размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда.

Воплощая в себе важные инструментальные и ценностные компоненты, личные права и свободы представляют собой, таким образом, конституционную гарантию автономии, индивидуальной суверенности личности в ее взаимоотношениях с обществом, государством, их социальными образованиями и организационно-правовыми формированиями, в том числе на уровне муниципальной власти.

Важно при этом учитывать, что и в нормативном содержании конкретных прав и свобод соответствующей группы нередко прямо отражаются муниципально-правовые аспекты их реализации, как, например, применительно к праву на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции РФ).

5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания

и жительства как субъективно-личностная

основа самоорганизации населения

Очевидно, что без данного личного конституционного права (ст. 27 Конституции РФ) развитие местного самоуправления просто невозможно. Это своего рода право-условие, право-предпосылка муниципальной демократии и одновременно право-гарантия не только свободы передвижения, но и многих других муниципальных прав и свобод личности.

Принятый в соответствии со ст. 27 Конституции Закон РФ от 01.01.01 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1> ввел систему регистрационного учета граждан, установив при этом уведомительный порядок регистрации, при котором регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод (ч. 2 ст. 3). В этом нашел свое признание тот непреложный факт, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности, ее равноправия независимо от места жительства. И никакие органы (государственные или муниципальные) не вправе его ограничивать, в том числе путем установления в своих нормативных актах разрешительных условий реализации данного права фискального характера (уплата налогов и сборов за разрешение местных властей на регистрацию и т. п.). Неконституционность подобной практики была констатирована Конституционным Судом РФ в процессе проверки ряда нормативных актов субъектов Федерации, регламентирующих порядок регистрации граждан <2>.

<1> ВВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П; Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1998 г. N 116-О // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5210.

Интерес представляет в связи с этим констатация Конституционным Судом РФ в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П того факта, что "ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов". При решении этой проблемы "в законах субъектов Российской Федерации... должны учитываться такие конституционные принципы, как принцип равенства (ст. 19, ч. 1) и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (ст. 55, ч. 2 и 3)".

Между тем и сейчас в законодательстве многих субъектов РФ сохраняются несоответствия решениям Конституционного Суда РФ и федерального законодательства, как то: незаконное установление в нормативных актах субъектов Федерации срока проживания на своих территориях; введение неизвестного федеральному законодателю понятия "временное проживание"; фактическая подмена заявительного порядка регистрации разрешительным и т. п. <1>.

<1> См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. . М., 2003. С.

Здесь важно иметь в виду, что право на свободу передвижения, составляя важный элемент личной свободы, выступает необходимым условием эффективной реализации иных, прежде всего, социально-экономических прав, причем как основных, так и приобретенных; в этом плане, поскольку в силу Конституции РФ признанию соответствующих прав должна с необходимостью корреспондировать обязанность государства по их обеспечению, устанавливаемый законодателем порядок реализации свободы передвижения не может приводить и к блокированию возможности фактической реализации права при его формальном закреплении. Такой подход вытекает, в частности, из Определения Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 403-О, где он был использован в отношении пенсионных прав <1>.

<1> СЗ РФ. 2007. N 2. Ст. 401.

В то же время вводимые в отдельных субъектах Федерации ограничения прав, которые фактически превращают институт регистрации в разрешительный порядок, обосновываются порой имеющими место злоупотреблениями граждан своими правами в сфере регистрационного учета. В порядке иллюстрации данной проблемы можно отметить следующее. В ходатайстве Министерства внутренних дел о разъяснении отдельных положений Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П <1> были приведены следующие цифры, свидетельствующие о недобросовестности некоторых граждан. В одном из частных домов, расположенном в Лотошинском районе Московской области, было зарегистрировано по месту жительства 205 человек; в Санкт-Петербурге в комнате коммунальной квартиры площадью 9,5 кв. м зарегистрированочеловек. Но и это еще не предел: в том же Санкт-Петербурге в квартирах, расположенных по ул. Бабушкина и по пр. Большакова, зарегистрировано 636 и 673 человека соответственно. Кроме того, отмечалось, что в некоторых субъектах Федерации, таких как Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская области, весьма широко распространена практика заключения по сути фиктивных сделок купли-продажи, дарения (доли) собственности в виде части жилой площади с целью оформления регистрации по месту жительства иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан РФ, желающих закрепиться в названных субъектах. При этом собственники, наниматели, давая письменные согласия на вселение других лиц в жилые помещения, как правило, не учитывают права других граждан, проживающих с собственником, нанимателем жилого помещения, в том числе несовершеннолетних.

<1> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

Однако целесообразность не должна стоять над правом. Регистрационный учет должен быть основан на добросовестности и добропорядочности как регистрируемого, так и регистрирующего лица. Это означает, что для регистрации необходимо предоставить только предусмотренные законом надлежащие документы, а регистрирующие органы обязаны при соблюдении формальных оснований лицом зарегистрировать его, однако, если впоследствии выяснится, что гражданин злоупотребил своим правом, это является основанием для признания решения о регистрации недействительным. Так, в частности, гражданин может быть снят с регистрационного учета по месту жительства при обнаружении не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда (ст. 7, подп. "ж" п. 31, п. 32 Правил).

Злоупотребление правом не всегда связано с недобросовестностью лица или его умыслом совершить то или иное неправовое действие. Зачастую оно проистекает из незнания и/или непонимания нормы поведения, своего права, т. е. является показателем низкого уровня правосознания. В качестве иллюстрации к сказанному приведем дело, ставшее предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.