Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 24 )

Вместе с тем применительно к хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в Определении от 1 октября 1998 г. N 168-О <1> Конституционным Судом была выражена сохраняющая силу правовая позиция, согласно смыслу которой границы полномочий органов местного самоуправления по участию в хозяйственных отношениях в качестве их равноправного субъекта определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Это, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте. Это участие может иметь только публично-правовое значение, т. е. быть связано с осуществлением властных функций и задач, возложенных на местное самоуправление.

<1> ВКС РФ. 1999. N 1.

Таким образом, отношения муниципальной собственности как целостная система предопределяют и субординированные структуры, т. е. субъектов их носителей, права муниципальной собственности. Исходными (базовыми) субъектами - носителями прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) . Остальные звенья при всем различии объема их прав относятся к производным образованиям. Синхронизация их функций и полномочий должна осуществляться в строгом соответствии с конституционными положениями о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), с одной стороны, и о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132) - с другой. Эти нормы необходимо воспринимать в системном единстве. Если в ст. 130 (ч. 1) закрепляются правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности, то ст. 132 (ч. 1) отражает процесс последующей реализации соответствующих полномочий органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК РФ; ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.).

При этом следует признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и распоряжению объектами муниципальной собственности. Их составляют наиболее важные права собственника, которые осуществляются органами самоуправления не от своего имени, а от имени муниципального образования как субъекта права муниципальной собственности, что нашло прямое отражение в ч. 1 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. Конкретизируя это положение, названный Федеральный закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам
, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Проявлением расширительного понимания конституционного положения о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственности является и тот факт, что субъектный состав соответствующей управленческой деятельности не ограничивается собственно органами местного самоуправления, понимаемыми в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ.

Управление муниципальной собственностью - это лишь наиболее общая конституционная характеристика одного из предметов ведения органов самоуправления. В последующем, в процессе осуществления соответствующих функций, он (предмет ведения) конкретизируется в отдельных полномочиях, составляющих конкретное нормативное содержание процесса реализации муниципальной собственности с точки зрения хозяйственно-экономической деятельности на местах, управления этими процессами, что является, в свою очередь, залогом успешной реализации социальных функций муниципальной собственности.

4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы:

обеспечение достойной жизни - задача

местного самоуправления

Анализ муниципальной собственности сквозь призму отношений экономического и политического властвования в системе муниципальной демократии предполагает выявление ее особых юридических свойств и характеристик, не сводимых к атрибутивному анализу собственности в гражданско-правовом понимании. Не ставя под сомнение частноправовое значение рассматриваемой категории, нельзя не учитывать и то обстоятельство, что муниципальная собственность является одной из разновидностей публичной собственности, т. е. образует материальную основу реализации публичных функций на соответствующем уровне публично-властной организации населения. Выражением этого является требование подчинения реализации прав муниципальной собственности конституционно обусловленным задачам муниципальной власти, прежде всего в социальной сфере.

Такое понимание муниципальной собственности связано как с особенностями природы данной формы собственности, так и с более общим восприятием самого по себе института местного самоуправления как одного из важнейших проводников социальной политики государства на низовом уровне его территориального устройства.

4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как

отражение единства рыночно-экономических и социальных начал

Местное самоуправление в его классических вариантах в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики и развитию демократических процессов в хозяйственной сфере.

Нет преувеличения в утверждении, что без достаточно развитой системы местного самоуправления, без правового обеспечения возможности самостоятельно решать на местном уровне финансовые, хозяйственно-экономические, социально-бытовые, культурные вопросы в большой степени затруднено и формирование цивилизованных рыночных структур многоукладной экономики, развитие реальной свободы, гарантирование индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина. Вместе с тем само по себе реформирование организационных структур местного самоуправления не дало бы никаких результатов без решительного обновления отношений собственности в системе местного хозяйства, формирования экономической основы местного самоуправления.

Через понятие экономической основы местного самоуправления раскрываются глубинные процессы достижения местными сообществами самостоятельности в решении вопросов местного значения, развития муниципальной демократии, прав и свобод граждан. Поэтому данное понятие выходит за пределы чисто экономической проблематики; его содержание не только не ограничивается вещно-товарными эквивалентами отношений собственности и, соответственно, установлением материальной (экономической) основы властвования на местном уровне, но и, более того, эта сторона не является главной.

Определяющее значение в содержании понятия "экономическая основа местного самоуправления" имеет его социальная направленность, что обусловливается общим функционально-целевым предназначением местного самоуправления как конституционно-правового института обеспечения основных потребностей граждан по месту жительства посредством оказания публичных услуг населению. Не случайно специалисты, исследующие муниципальную проблематику в рамках методологии экономической теории, исходят из того, что, в частности, под муниципальными инвестициями следует понимать все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, которые вкладываются в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта <1>. Социальное наполнение экономических основ местного самоуправления получило отражение и на законодательном уровне.

<1> См.: Пирогов инвестиционно-строительной деятельности на муниципальном уровне: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Самара, 2007. С. 7.

В ст. 49 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается, что экономическую основу составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом, как следует из ст. 50 названного Федерального закона, раскрывающей структуру имущества муниципальных образований и поселений, основным критерием отнесения тех или иных объектов к муниципальному имуществу является их непосредственное или опосредованное социальное предназначение - ориентация на решение вопросов местного значения или осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо обеспечение деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В этом, кстати, отличие приведенного нормативно-правового определения экономической основы местного самоуправления от предыдущих, когда на законодательном уровне назывался наряду с социальным и хозяйственно-экономический критерий данного понятия - служение экономической основы местного самоуправления источником получения доходов местного самоуправления <1>. Поэтому "рыночно-технократический" подход к муниципальной собственности не соответствует ни букве действующего законодательства, ни самой природе этого явления социально-экономической жизни.

<1> См., напр.: ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

Социальная ориентация объектов муниципальной собственности как источника удовлетворения потребностей населения находит подтверждение и наиболее полное воплощение также в самой природе муниципальной собственности как достояния населения.

4.3.2. Муниципальная собственность -

источник удовлетворения потребностей населения,

достояние местного сообщества

В качестве источника удовлетворения потребностей населения муниципального образования экономическая основа местного самоуправления и его главный компонент - муниципальная собственность должны раскрываться через категорию достояния населения. Именно понятие "достояние" представляет собой одну из наиболее общих форм выражения отношений собственности в обществе в целом или отдельном коллективе (включая муниципальное образование), при помощи которых удовлетворяются общие потребности общества (коллектива) безотносительно к тому, за счет каких источников формируются необходимые для этого предпосылки и возможности. С помощью понятия достояния населения можно выявить, соответственно, сложный, многоуровневый характер отношений муниципальной собственности, равно как и весьма богатое социальное и экономическое содержание институтов муниципальной демократии в системе местного самоуправления.

К сожалению, в действующем законодательстве не всегда отражаются соответствующие аспекты социальной природы муниципальной собственности, хотя социально ориентированная категория "достояние" в приложении к тем или иным объектам является достаточно распространенной в рамках федерального правового регулирования, которое при этом весьма разнообразно в плане определения как субъектного состава соответствующих видов достояния, как и его социального назначения. Так, выделяются:

- общественное достояние (ч. 4 ст. 1256 ГК РФ от 01.01.01 г.);

- общенациональное достояние (ч. 2 ст. 95 ЗК РФ, в ред. от 01.01.01 г.; преамбула Федерального закона от 01.01.01 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1>);

<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

- национальное достояние (п. 15 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" <1>; ст. 1 Закона РФ от 01.01.01 г. N 4973-1 "О зерне" <2>);

<1> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

<2> ВВС РФ. 1993. N 22. Ст. 799.

- достояние Российской Федерации (ст. 190 УК РФ от 01.01.01 г.; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 01.01.01 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>; преамбула Федерального закона от 01.01.01 г. N 52-ФЗ "О животном мире" <2>);

<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1799.

<2> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

- достояние народов Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" <1>; преамбула Федерального закона от 01.01.01 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <2>; ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 01.01.01 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" <3>; ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 <4>; преамбула Закона РФ от 01.01.01 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" <5>).

<1> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.

<2> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

<3> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

<4> ВВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

<5> ВВС СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

Вместе с тем в отношении муниципальной собственности (как, впрочем, и в отношении собственности иных публично-территориальных образований) категория достояния используется в ином, специфическом плане и, надо признать, не всегда последовательно. Например, в ГК РФ (часть первая) определение данной формы собственности дается с позиций чисто вещного ее эквивалента. "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью", - закрепляется в ст. 215 ГК РФ.

Важно, однако, отметить, что формулу о муниципальной собственности как достоянии населения широко используют субъекты Федерации и муниципальные образования в своих нормативных актах. И это вполне оправданно и логично: ведь на этих, региональном и местном, уровнях нормативного регулирования отношений муниципальной собственности должны получать более полное отражение не только формально-юридические, вещно-товарные характеристики данной формы собственности, но и ее социальная природа. Так, согласно ч. 1 ст. 89 Устава Московской области, муниципальная собственность является достоянием соответствующих местных сообществ, используется для обеспечения их благосостояния. Характеристика муниципальной собственности как достояния жителей города содержится в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" <1> (ч. 1 ст. 28), Уставе города Омска <2> (ч. 1 ст. 17), Уставе города Ржева Тверской области <3> (ч. 1 ст. 49), Уставе города Ростова-на-Дону <4> (ч. 1 ст. 55), а также в других региональных и муниципальных нормативных правовых актах.

<1> См.: Устав муниципального образования "город Екатеринбург", в ред. от 01.01.01 г. // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2004. N 80.

<2> См.: решение Омского городского Совета от 01.01.01 г. "Об Уставе города Омска" // Бюллетень Омского городского Совета. 1995. N 2.

<3> См.: Устав города Ржева Тверской области, в ред. от 01.01.01 г. // СПС "КонсультантПлюс". Раздел "Регионы".

<4> См.: Устав города Ростова-на-Дону, в ред. от 01.01.01 г. // Официальное издание Устава города Ростова-на-Дону. 1996.

В решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ также нашли подтверждение социальные аспекты муниципальной формы собственности как достояния населения.

Губернатор Тульской области в своем запросе в Конституционный Суд РФ оспаривал конституционность подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона от 01.01.01 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, согласно которому к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

<1> СЗ РФ. 1997. N 39. N 4464.

Заявитель полагал, что подп. 8 п. 3 ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" допускает необоснованное изъятие закрепленных за бюджетом субъекта РФ налоговых доходов и тем самым вступает в противоречие с конституционным принципом равной защиты государственной и муниципальной собственности, а потому не соответствует ст. 8 Конституции РФ <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 142-О // ВКС РФ. 2005. N 5.

Концептуальной основой для решения данного дела Конституционным Судом РФ явилась следующая правовая позиция.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией РФ, и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов РФ и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. восьмой преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Таким образом, Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований "на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни".

В качестве примера понимания муниципальной собственности как достояния населения в практике конституционных (уставных) судов субъектов РФ можно привести Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) по делу о проверке конституционности пунктов 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) N 882 от 01.01.01 г. "О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом" в связи с запросом ряда депутатов Государственного Собрания (Ил Тумен) Республики Саха (Якутия), в котором Суд указал: "Разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений, и с этой точки зрения понятия "достояние населения административно-территориального образования", "собственность административно-территориального образования", "коммунальная собственность", "муниципальная собственность" имеют в оспариваемых законодательных положениях одинаковое правовое значение" <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 01.01.01 г. N 5-П // Якутия. 20апр.

Таким образом, сама природа муниципальной собственности как достояния населения предопределяет и гарантирует возможности реализации местным самоуправлением широких социальных функций, направленных на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.

4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь -

критерии конституционной оценки социальных реформ

Вопросы обеспечения надлежащего качества жизни человека всеми уровнями публичной власти, включая муниципальный, в последнее время приобрели особую остроту, главным образом, в связи с проводимым реформированием системы социальной защиты, что имеет своей целью создание для граждан, не могущих в полной мере реализовать себя в силу объективно обусловленных препятствий (возраст, состояние здоровья и т. п.), реальных условий для поддержания нормальной жизнедеятельности посредством гарантированного доступа к социальным благам. Нормативной основой такого реформирования, как известно, стал Федеральный закон N 122-ФЗ, масштаб воздействия которого на общество огромен: "монетизация" льгот, иные изменения в этой сфере затронули интересы многих миллионов граждан страны.

Фундаментальность поставленных федеральным законодателем при принятии названного Федерального закона целей и объем охвата регулируемых им общественных отношений <1> обусловили определенные противоречия, конфликты и коллизии в рамках его реализации, обнаружившие, в том числе, и дефекты, проистекающие из конструкций самого нормативного регулирования. Процесс эффективного внедрения Федерального закона N 122-ФЗ в общественную практику существенно осложнила и известная непоследовательность федерального законодателя при выработке соответствующих нормативных решений. Так, еще до вступления Федерального закона N 122-ФЗ в силу (1 января 2005 г.) в него были внесены изменения и дополнения пятью Федеральными законами, принятыми в период с 29 по 30 декабря 2004 г. (Федеральные законы от 01.01.01 г. N 141-ФЗ, от 01.01.01 г. N 172-ФЗ, от 01.01.01 г. N 189-ФЗ, от 01.01.01 г. N 199-ФЗ и от 01.01.01 г. N 211-ФЗ) и затронувшими более чем 25% содержащегося в нем нормативного материала (более 40 из 156 статей).

<1> Свидетельством этого является уже тот факт, что данным Законом были внесены изменения в 155 законодательных актов РФ, а 41 законодательный акт был признан утратившим силу.

Проблемы нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты и ее последовательной реализации имеют, в том числе, и конституционно-правовой уровень измерения, что отчетливо проявляется при анализе поступающих в Конституционный Суд РФ обращений на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с принятием Федерального закона N 122-ФЗ, а также вынесенных по итогам рассмотрения соответствующих обращений решений Конституционного Суда РФ. Разрешая конкретные конституционно-правовые споры в социальной сфере, Конституционный Суд РФ по сложившейся традиции отечественного конституционного правосудия не ограничивается констатацией наличия или отсутствия нарушения тем или иным оспариваемым нормативным положением конституционных прав и свобод человека и гражданина, а, как правило, предлагает целостный конституционный анализ правового регулирования соответствующих отношений, раскрывающий применительно к рассматриваемой проблеме нормативное содержание конституционных принципов и норм и заключающий в себе выявленные конституционные критерии их правомерного нормирования.

Речь идет прежде всего о принципах достоинства личности и обеспечения достойной жизни. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было прямо указано в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" <1>.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 1-П // ВКС РФ. 1993. N 2 - 3.

Отдавая должное роли судебной власти в решении соответствующих задач, необходимо отметить тот факт, что Конституция РФ содержит лишь общие установки относительно принципов охраны достоинства личности и обеспечения достойной жизни; отраслевое законодательство (включающее огромный массив федеральных и региональных законов), развивая эти установки, создает конкретные механизмы реализации соответствующих конституционных принципов. Роль же Конституционного Суда РФ в этом случае состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование и разграничение социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. В этом плане Конституционный Суд РФ не может не самоограничиваться: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но, как подчеркивалось в его определениях, не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т. п., поскольку подобное означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Конституционного Суда <1>.

<1> См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 164-О // Архив КС РФ. 1998.

Вполне оправданная в данном случае сдержанность Конституционного Суда РФ наряду с признанием за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд РФ видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной справедливости), а исключительно в оценке того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции и соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства.

В рамках именно такого подхода становится возможной не только реализация конституционно обусловленной концепции социальной политики государства, но и ее дальнейшее развитие на основе выработанных Конституционным Судом РФ правовых позиций по соответствующим проблемам.

При этом соответствующие конституционные нормы и институты имеют достаточно определенное аксиологическое значение в качестве нормативной основы разрешения правотворческих и правоприменительных проблем защиты рыночных преобразований, плюралистической демократии, прав и свобод граждан. Вместе с тем они обстоятельно разработаны в практике Конституционного Суда РФ, сформулировавшего ряд важных правовых позиций, раскрывающих нормативное содержание рассматриваемых конституционных принципов как критерия конституционно-правовой оценки социального законодательства.

В концентрированном виде они выражены, в частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 17-О <1>, принятом по жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны. В жалобе заявительница - пенсионерка, проживающая на территории Челябинской области, оспаривала конституционность положения п. 8 ст. 14 Федерального закона от 01.01.01 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>, предусматривавшего, что сумма базовой и страховой части трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 руб. Полагая, что установленный из данных законодательных ориентиров размер пенсионного обеспечения не покрывает минимальных расходов и не обеспечивает достойную жизнь, заявительница посчитала, что оспариваемое положение умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает ст. 15 (ч. 4), 18, 20 (ч. 1), 21 (ч. 2) Конституции РФ, а также нормы международно-правовых актов.

<1> СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

<2> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. I. Ст. 4920.

Решение Конституционного Суда РФ по данному обращению конструируется на следующих базовых правовых позициях, имеющих принципиальное значение.

Во-первых, Конституция РФ (в частности, ее ст. 7, 18, 19, 39 и ряд других), связывая государство социальными обязательствами перед населением, предопределяет юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагает установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития. Это значимо в том числе в сфере пенсионного обеспечения.

Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором - с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности, - не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. Данный подход имеет в своей основе идею двойственного значения принципа достоинства личности: негативного и позитивного.

Негативный аспект достоинства личности предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав, а также отказа гражданину в возможности оспорить вынесенное в отношении него решение органа или должностного лица публичной власти. Так, В Постановлении от 01.01.01 г. N 12-П Конституционный Суд РФ <1> указал, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов. В Постановлении от 01.01.01 г. N 4-П <2> Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой право на свободу и личную неприкосновенность исходя из признания государством достоинства личности предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии. В Постановлении от 2 июля 1998 г. N 20-П <3> Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ).

<1> СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2579.

<2> СЗ РФ. 2005. N 14. Ст. 1271.

<3> СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3393.

Позитивная составляющая принципа достоинства личности, характеризующая безусловность обеспечения государством определенного набора и объема юридических притязаний индивидов на каждом этапе развития общества, по существу, не была задействована в практике Конституционного Суда РФ. Признав достоинство личности основой всех прав и свобод, необходимым условием их существования и соблюдения <1>, Конституционный Суд РФ использовал данный тезис главным образом применительно к сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, фактически (в каждой конкретной ситуации) обосновывая вытекающее из его негативного значения требование обеспечения судебной защиты прав конкретного лица. Очевидно, однако, что заложенный в приведенной правовой позиции нормативный потенциал имеет более глубокое содержание, что предполагает его раскрытие и конкретизацию применительно к каждой группе конституционных прав и каждому конституционному праву в отдельности.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 1-П // СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 602.

Определением от 01.01.01 г. N 17-О соответствующая конкретизация реализована в отношении социальных прав человека. Она предполагает, что достоинство личности характеризует в данном случае минимальный объем социально-правовых притязаний индивида на обеспечение ему государством условий для удовлетворения естественных неотъемлемых потребностей в целях беспрепятственной реализации им конституционно-правового статуса. Признание данного объема правопритязаний минимальным, с одной стороны, означает недопустимость сужения очерченного им объема гарантий обеспечения социальных прав (негативная составляющая достоинства), а с другой стороны, позволяет лицу, во всяком случае, требовать соответствующего уровня обеспечения (позитивная составляющая достоинства).

Тем самым Конституционный Суд РФ по существу впервые в своей практике обосновал конституционно-правовую связь между достоинством личности и обеспечением достойной жизни человека, в рамках которой конституционное требование обеспечения достойной жизни приобретает качество субъективного притязания. До этого конституционное положение о достойной жизни использовалось им скорее как структурный принцип. Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П <1>, установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции РФ целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Постановлении от 01.01.01 г. N 8-П <2> Конституционный Суд РФ подчеркнул, что оказание государством помощи гражданам, не имеющим жилья или нуждающимся в улучшении жилищных условий, посредством выделения им безвозмездных жилищных субсидий за счет средств федерального бюджета отвечает провозглашенным ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 5 октября 2001 г. N 187-О <3>, конституционно значимой целью является обеспечение (на основе равенства и в зависимости от способностей каждого) максимально широкого доступа к высшему образованию, что согласуется с провозглашенными ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ целями Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.