Местное самоуправление и конституционное правосудие (стр. 31 )

В российском законодательстве данный вопрос решен принципиально иным образом. В каком соотношении такой подход находится с конституционными нормами?

В Конституционный Суд РФ обратилась общественно-политическая организация Калининградской области "Балтийская республиканская партия" с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 1, 3 (п. 2), 5 и 47 (п. 6) Федерального закона "О политических партиях".

Названная организация была учреждена 21 марта 1992 г. и зарегистрирована 1 декабря 1993 г. В связи с изменением законодательства 24 сентября 1998 г. прошла перерегистрацию в Управлении Министерства юстиции РФ по Калининградской области и получила новое регистрационное свидетельство. В августе 2002 г. указанным Управлением Минюста России в адрес заявителя было вынесено предписание с требованием исключения из названия организации слова "партия", а 23 октября 2002 г. деятельность "Балтийской республиканской партии" была приостановлена сроком на шесть месяцев. Решениями Калининградского областного суда от 01.01.01 г. и Верховного Суда РФ от 01.01.01 г. законность приостановления была подтверждена.

По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат конституционным принципам федерализма и политического многообразия (ст. 1 и 13 Конституции РФ), так как запрещают создавать по собственному усмотрению граждан на территории одного или нескольких субъектов РФ региональные общественно-политические организации и устанавливают "единый, т. е. унитарный порядок существования партий"; требуют, чтобы политическая партия имела региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; чтобы в партии состояло не менее 10 тыс. членов, а в региональных отделениях более чем в половине субъектов РФ - не менее 100 человек.

В Постановлении по данному делу, вынесенном 1 февраля 2005 г. <1>, Конституционный Суд РФ обратил внимание, прежде всего, на тот факт, что Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии - общероссийском, межрегиональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, установленное оспариваемым Законом ограничение правомерно только в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционных ценностей, как это предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.

При этом деятельность политических партий, как отметил Конституционный Суд, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти: они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать - в развитие конституционных положений о праве каждого на объединение - дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

По смыслу Федерального закона "О политических партиях", политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать, прежде всего, общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.

В этом плане структурирование политического пространства посредством увязывания возможности получения статуса политической партии лишь теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации, направлено против дробления политических сил, проявления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Учитывая эти обстоятельства, Конституционный Суд, принимая решение по соответствующему делу, исходил из того, что в современных условиях, при том что российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, когда имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. Кроме того, размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности.

В условиях сложносоставного характера Российской Федерации создание в каждом ее субъекте региональных и местных политических партий могло бы привести также к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы страны в фактор ослабления развивающейся российской демократии, системы народовластия, федерализма, единства страны и тем самым ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

При этом введенное федеральным законодателем ограничение, как это следует из Постановления Конституционного Суда, носит временный характер и с отпадением лежащих в его основе обстоятельств может быть снято.

В то же время Суд подчеркнул, что закрепленный ст. 13 (ч. 3) Конституции РФ принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Из положений Федерального закона "Об общественных объединениях" (ст. 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: участвовать в выборах и референдумах, вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.

Исходя из этого, оспариваемые законодательные положения были признаны соответствующими Конституции РФ.

Опираясь на указанные правовые подходы и учитывая объективные закономерности развития избирательной системы России, выразившиеся в существенном усилении в ней пропорциональных начал, в июле 2007 г. Конституционный Суд РФ признал конституционным повышение федеральным законодателем минимальной численности политических партий до 50 тыс. человек при одновременном условии, что в региональных отделениях не менее 50% субъектов РФ должно насчитываться более 500 человек, а в остальных субъектах - более 250 членов партии <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 11-П // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.

Право на организацию публичных мероприятий. Одной из специфических форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в проявлении социальной и политической активности населения по месту жительства является право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Это право в силу специфики его нормативного содержания и особенностей механизма реализации, связанных, в частности, с важной ролью органов местного самоуправления в его осуществлении, также имеет сложный, многоуровневый механизм своей регламентации. Кроме федерального уровня, представленного ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 01.01.01 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1> (далее - Федеральный закон о собраниях, митингах), это еще и акты субъектов РФ, и акты местного самоуправления. Однако, как следует из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 55, п. "в" ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ вправе своими законодательными актами только лишь расширять гарантии права на проведение публичных мероприятий, предусмотренные федеральным законодательством.

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Согласно Федеральному закону о собраниях, митингах (п. 1 ст. 2) под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, целями которой являются свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

Безусловно, положительным решением законодателя явилось установление уведомительного характера проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирования. Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Подтверждением уведомительного принципа является отсутствие в рассматриваемом Федеральном законе оснований отказа в проведении публичного мероприятия со стороны органов исполнительной власти или местного самоуправления. При этом уполномоченное лицо обязано в строго определенных случаях (если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют Конституции РФ, нарушают запреты, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях или уголовным законодательством) незамедлительно довести до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор и иные участники публичного мероприятия в случае его проведения могут быть привлечены к ответственности.

Другим нововведением Федерального закона о собраниях, митингах является нормативное обеспечение безопасных условий проведения публичных мероприятий. В частности, согласно ч. 1 ст. 14 данного Федерального закона по предложению органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Кроме того, рассматриваемый Федеральный закон устанавливает основания и порядок приостановления и прекращения проведения публичного мероприятия.

Обращают на себя внимание и закрепленные в Федеральном законе о собраниях, митингах гарантии реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий, предполагающие в том числе возможность обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц в суд, если, по мнению заинтересованных лиц, ими было нарушено право на проведение публичного мероприятия.

Важное значение в обеспечении права граждан на проведение публичных мероприятий имеет деятельность органов местного самоуправления. Наряду с возможностью принятия нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, органы местного самоуправления - как это прямо вытекает из положений Федерального закона о собраниях, митингах, в том числе его ст. 12, - осуществляют по данному вопросу, в частности, следующие полномочия: рассматривают уведомления о проведении публичного мероприятия; вносят обоснованные предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона о собраниях, митингах; в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначают своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия; доводят до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия и т. д.

Между тем, включая практику конституционно-судебного контроля, действия органов местного самоуправления в рамках обеспечения права граждан на проведение публичных мероприятий не всегда сообразуются с конституционными принципами и нормами. Одним из таких примеров является дело, рассмотренное Уставным судом Свердловской области. Суд подчеркнул, что органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты исключительно по вопросам своего ведения и в пределах предоставленных полномочий, в число которых в качестве одного из основных входит охрана общественного порядка. Органы местного самоуправления принимают нормативные акты по вопросам охраны общественного порядка, в том числе при проведении массовых акций, в рамках предоставленных им полномочий. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, в том числе производить соответствующее нормативное регулирование. Однако полномочиями по регулированию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, считает Уставный суд, они не наделены <1>.

<1> См.: Постановление Уставного суда Свердловской области от 01.01.01 г. // Областная газета. 20янв.

Обеспечение органами публичной власти реализации права на проведение публичных мероприятий по смыслу действующего конституционного регулирования, включая ст. 17 (ч. 3) и ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, предполагает установление такого конкретного порядка (режима) правопользования в данной сфере общественных отношений, который бы не приводил к нарушению иных конституционных прав и свобод, не умалял иных, не менее значимых, конституционных ценностей. Иными словами, органы публичной власти, включая органы местного самоуправления, а прежде всего, законодатель, должны находить оптимальный баланс между свободой публичных мероприятий, пользования другими конституционными правами и поддержанием публичного правопорядка.

В частности, именно с учетом требования такого баланса должен решаться вопрос о территориальных ограничениях реализации рассматриваемого права. Между тем Федеральный закон о собраниях, митингах (п. 9 ст. 2, подп. 1 п. 2 ст. 8) при регулировании указанных ограничений использует достаточно общие критерии. Так, в частности, он исключает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; при этом полномочиями по определению границ таких земельных участков наделяются органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Отсутствие четкого законодательного определения "территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам", стало поводом для постановки вопроса о конституционности соответствующих законоположений перед Конституционным Судом РФ. Последний, однако, не нашел оснований для удовлетворения обращения, указав, что в системе действующего правового регулирования, включая нормы земельного и градостроительного законодательства, уполномоченные органы публичной власти субъектов РФ и местного самоуправления не могут принимать произвольные решения по данному вопросу; при этом неустановление ими названных территорий в отношении того или иного объекта должно рассматриваться как отсутствие запрета проведения непосредственно перед ним публичного мероприятия <1>.

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 573-О-О // Архив КС РФ. 2007.

Вместе с тем полагаем, что такое решение Конституционного Суда РФ не только не исключает, а напротив, предполагает принятие федеральным законодателем мер, направленных на совершенствование правового регулирования в данной сфере, в рамках которого следовало бы свести к минимуму возможные злоупотребления со стороны нижестоящих уровней публичной власти. В частности, можно было бы на федеральном уровне установить максимальный и минимальный пределы необходимой удаленности места проведения публичного мероприятия от того или иного публично значимого объекта, при том что конкретные границы определялись бы, как и сегодня, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Опыт подобных решений в регионах и муниципалитетах уже существует. Так, в Ростовской области еще до принятия специального федерального закона было утверждено Временное положение о порядке организации и проведения собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования на территории Ростовской области (решение Законодательного Собрания Ростовской области от 01.01.01 г. <1>), п. 4 которого предусматривал запрет проведения публичных мероприятий на территориях, прилегающих к органам публичной власти ближе чем на 150 м. Данный акт, однако, утратил силу в связи с принятием Областного закона от 01.01.01 г. <2>. Вместе с тем подобный подход имеет место в некоторых муниципалитетах. Так, Советом депутатов г. Долгопрудный уже в рамках нового федерального законодательства было утверждено Положение о порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории города Долгопрудный (решение от 01.01.01 г.) <3>, которое устанавливает перечень конкретных специальных объектов, расположенных на территории города, в радиусе 50 м от территорий которых проведение публичных мероприятий не допускается (п. 5.1). Более развернутый подход содержится в Положении о порядке проведения собраний, конференций (собраний делегатов), митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории муниципального образования "Петушинский район", утвержденном решением Совета народных депутатов Петушинского района от 01.01.01 г. <4>. Согласно его п. 4.5.2 к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

<1> Наше время. 1997. 2 сент.

<2> Наше время. 2004. 6 окт.

<3> Долгие пруды. 20мая - 2 июня.

<4> Вперед. 20июля.

а) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;

б) путепроводы (в том числе мосты), железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог (50 м от оси крайних рельсов), нефте-, газо - и продуктопроводов (охранная зона - 150 м в обе стороны от оси), высоковольтных линий электропередачи (охранная зона высоковольтных ЛЭП - 20 м от крайнего провода); автозаправочные станции (в радиусе 25 м от резервуаров); газонаполнительные станции (в радиусе 50 м от резервуаров);

в) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, занимаемым судами (в радиусе 50 м от зданий), к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (50 м от ограждения территории).

Свобода политической дискуссии - обязательное условие муниципальной демократии. Практически ни одно из политических прав и свобод не было бы осуществлено в качестве средства реализации муниципальной демократии, если бы каждому не была гарантирована свобода мысли и слова, равно как и свобода массовой информации. Свобода мысли естественна для человека, в основе ее лежит отношение человека к явлениям и событиям окружающего мира, свободное формирование собственных убеждений относительно всего происходящего. Учитывая глубоко личный, индивидуальный характер данного вида свободы, ее порой относят к разряду гражданских (личных) свобод. Но в то же время свобода мысли всегда рассматривалась как важное средство выражения политической свободы в обществе. Не случайно в ст. 29 Конституции РФ, где закрепляется соответствующее право, в развитие свободы мысли говорится также о свободе слова, свободе массовой информации и, следовательно, о праве каждого человека "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Важной гарантией этих свобод является запрещение в России цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ), обеспечение широкой самостоятельности средствам массовой информации, в частности, в соответствии с Законом РФ "О средствах массовой информации".

Из этих же конституционных посылок вытекает и весьма широкое по своему нормативному содержанию право гражданина на информацию. Важно подчеркнуть, что это политическое право, которое не следует отождествлять с личным правом человека на информационную неприкосновенность (что в литературе, к сожалению, не всегда учитывается). Право на информацию носит комплексный характер: наряду с позитивным нормативно-правовым содержанием оно может рассматриваться и как своего рода право-гарантия, так как с установлением и реальным претворением в жизнь соответствующих юридических возможностей связаны существенные стороны правовой защищенности личности вообще. Только свободная циркуляция информации в социальных связях позволит гражданину избежать жесткой зависимости от властных структур и создаст более полные гарантии удовлетворения его интересов <1>. Это в полной мере касается и местного, муниципального уровня, что предполагает в свою очередь необходимость выявления и учета в практической деятельности организационно-правовых особенностей в сфере обмена информацией на местном уровне.

<1> См.: Малько гражданина на информацию и его конституционные ограничения // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д; Саратов, 1995. С.

Следует учитывать, что законодатель, предоставляя организационную обособленность и функциональную самостоятельность массово-информационным структурам, не сливает их полностью с другими механизмами самоуправляемого социального организма. Первые, как правило, "встроены" в каждый из последних, включая и механизмы местного самоуправления. Специфика деятельности средств массовой информации (СМИ) на муниципальном уровне сводится в конечном счете к тому, чтобы каждый гражданин видел в массовой информации средство, которое способствует самоорганизации населения и участию каждого гражданина в решении вопросов местного значения, дает возможность осуществлять контрольную и консультативную функции общественного мнения на основе реализации принципа гласности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления <1>. Конкретные же формы взаимодействия муниципальных образований и СМИ трансформируются в соответствующие предметы ведения и полномочия местного самоуправления в данной области. Среди них, во-первых, организация и содержание муниципальной информационной службы и, во-вторых, создание условий для деятельности СМИ муниципального образования (п. 24, 25 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 1995 г.). В рамках этих предметов ведения органы местного самоуправления призваны гарантировать наличие и содержание специальных организационных структур (редакций, издательств, пресс-служб, службы распространения информации и т. п.), обеспечивать их техническими средствами для производства, передачи, приема, распространения информации и т. д. Это, в свою очередь, требует более детального регулирования на местном уровне отдельных направлений функционирования СМИ, установления форм влияния органов самоуправления на повышение действенности выражения общественного мнения по местным каналам массовой информации.

<1> См.: Кряжков в советской представительной системе. Свердловск, 1987.

При этом исходным пунктом к совершенствованию структурно-функциональных основ системы СМИ должно стать осознание того, что право на информацию и свобода обмена в сфере массовой информации, с одной стороны, представляют собой одни из фундаментальных прав и свобод человека, а с другой - выступают как один из главных механизмов, реализующих принципы демократии и местного самоуправления. В этом плане обращение гражданина к массовой информации на территории муниципального образования нужно рассматривать не только как необходимость получить интересующую информацию, но и как обращение к авторитету органов местного самоуправления. Активное и созидательное участие граждан в общественной жизни, в том числе в решении вопросов местного значения, возможно только там, где свобода массовой информации не только составляет важный элемент правового статуса гражданина, но и проникает в нормативное содержание всех основных институтов местного самоуправления, является одним из принципов их функционирования.

Свобода слова и производное от нее право каждого искать, получать и свободно распространять информацию осуществляется гражданами как индивидуально, так и коллективно, в том числе через средства массовой информации, включая газеты <1>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 10-П // ВКС РФ. 1994. N 2 - 3.

Применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности <1>. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из ст. 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, может быть ограничена федеральным законом.

<1> См. об этом подробнее: , Джагарян ценность избирательных прав граждан России. М., 2005.

Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против", критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов <1>. В этом плане право на предвыборную агитацию, охватывая активный и пассивный элементы избирательного права, напрямую связано с реализацией политической свободы личности <2>.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 15-П // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358; Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968; Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. N 7-П // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2970.

<2> См.: Джагарян Российской Федерации - конституционный субъект права на предвыборную агитацию // Право и политика. 2006. N 9.

Таким образом, политические права вместе с личными (гражданскими) и социально-экономическими правами и свободами человека и гражданина являются важным средством развития местного самоуправления в России. Всем своим содержанием они обогащают институты муниципальной демократии, утверждают ее высшие ценности. На практике конституционные права и свободы определяют смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления.

В то же время, интегрируясь в систему муниципальной демократии, конституционные права и свободы человека и гражданина получают свою конкретизацию, развитие, что отражает сложный процесс их реализации в системе местного самоуправления. Это обеспечивается с помощью такого института, как муниципальные права и свободы граждан Российской Федерации.

5.3. Муниципально-правовой статус личности:

его понятие и нормативные характеристики

5.3.1. Муниципально-правовой статус личности:

постановка проблемы

Нормативные характеристики конституционного статуса личности носят обобщенный характер, являются в значительной мере абстрактными, межотраслевыми, что напрямую связано с объективным предназначением и характером конституционного регулирования. Именно поэтому необходимым элементом в механизме обеспечения правового положения гражданина в муниципальных правоотношениях, придающим ему качественную определенность и конкретность, выступает муниципально-правовая детализация параметров конституционного статуса в рамках действующего текущего, прежде всего муниципального, законодательства. Тем самым формируется муниципально-правовой статус личности как отраслевая категория, обеспечивающая конкретизацию конституционного статуса человека и гражданина.

Такая взаимосвязь конституционного и муниципально-правового начал в определении юридического статуса индивида в местном самоуправлении - с учетом тех обстоятельств, что Конституция РФ достаточно подробно регламентирует различные статусные характеристики личности в муниципальных правоотношениях, а само по себе местное самоуправление по своей конституционной природе воплощается в том числе в институтах правового положения человека - позволяет ставить вопрос о возможности рассмотрения и самого муниципально-правового статуса в двуедином плане: а) на первом нормативном уровне обеспечивается конституционное закрепление прав на местное самоуправление и определение юридических свойств личности в муниципальных правоотношениях посредством универсальных конституционных прав и принципов в той части, в которой они могут рассматриваться как средство реализации прав и свобод в системе местного самоуправления; б) на втором уровне конституируется отраслевое (муниципально-правовое) нормативное содержание параметров положения личности в местном самоуправлении, устанавливается ее муниципально-правовой статус. В рамках действующего правового регулирования отраслевая конкретизация, муниципализация конституционного статуса личности осуществляется в своей основе посредством ФЗ о местном самоуправлении 2003 г., а также через иные законодательные акты, входящие в предметную сферу муниципального права.

Проблема муниципально-правового статуса, муниципальных (местных) прав и свобод является малоисследованной, относительно новой для нашей правовой науки, хотя после своей постановки она получила определенную поддержку и развитие <1>.

<1> См.: Бондарь в системе социалистического самоуправления: конституционный аспект // Правоведение. 1987. N 6. С; Шапсугов теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С.

При обосновании категории муниципально-правового статуса следует отметить, что он характеризуется как общими признаками, присущими всем другим отраслевым статусным категориям, так и некоторыми очевидными особенностями муниципально-отраслевого порядка. К общим относятся те характеристики муниципально-правового статуса, которые отражают его качества как меры правовой свободы, характера взаимоотношений с публичной (в данном случае муниципальной) властью; это получающие правовое признание возможности свободы поведения, пользования определенными социальными благами.

Особенности же касаются носителей муниципально-правового статуса, к которым относится не только человек, гражданин как член местного сообщества (индивидуальные муниципальные права), но также и само местное сообщество (коллективные муниципальные права). Кроме того, муниципально-правовой статус в динамическом плане характеризует правоотношения его носителей к достаточно специфическим объектам - ими являются материальные и духовные блага, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, а применительно к управленческим правомочиям муниципальных прав - вопросы местного значения. Соответственно, муниципально-правовой статус обладает собственным нормативным содержанием, не говоря уже о территориальных пределах его реализации (в границах муниципального образования).

Муниципально-правовой статус, если говорить обобщенно, представляет собой систему прав, которые обеспечивают возможности местному сообществу и каждому его члену участвовать в решении вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, доступ к которым обеспечивается на муниципальном уровне, возможность беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе.

При этом очевидно, что категория муниципально-правового статуса имеет, как и сама по себе отрасль муниципального права, комплексный характер, в ней "присутствует" в том числе и конституционный уровень обоснования, где первичной, социально-генетической основой муниципально-правового статуса личности выступает конституционное право на осуществление местного самоуправления.

5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления -

генетическая основа муниципально-правового статуса

По конституционно-правовой природе право на осуществление местного самоуправления имеет сложное юридическое обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки.