«Методика оценки реформирования государственного управления в федеральных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации» (стр. 6 )

Но все же главной задачей которая стояла перед нами когда создавалась методика обработки полученной информации – это была задача минимизации субъективизма, субъективизма экспертов, которые оценивают качество государственного управления в том или ином регионе.

Именно поэтому мы сразу отказались от упрощенных подходов к оценке, которая основаны на линейном агрегировании. Ведь оценка такого рода требует однозначного понимания системы координат, понимания что хорошо, а что не очень в государственном управлении.

В настоящее время новые механизмы, инструменты государственного управления применяются наряду со старыми, доказавшими свою эффективность. Разброс мнений экспретов о том что хорошо а что плохо, какие инструменты хорошие а какие нет в ситуации когда апробация не закончена, и последствия неизвестны существенно исказит результаты оценки. Это будет оценка качества с точки зрения той или иной шкалы государственного управления, экспертного круга.

Ключевым методом агрегирования данных который мы использовали основывается на пороговом правиле[5]. Мы не приписывали весов тем или иных составляющим качества планирования деятельности или ее регламентации. Но: агрегирование происходило таким образом, чтобы высокие оценки по ряду критериев не компенсировали очень низкого уровня оценки по другому критерию. Это так называемое правило пороговой некомпенсируемости.

Далее, при агрегировании используется метод, когда регионы сравниваются не с неким заданным внешне системой эталонов (например, система баллов и весов задает такие эталоны). Регионы сравниваются друг с другом. Мы исходили из того, что если в регионе внедрен тот или иной механизм госуправления, то он доминирует, побеждает другие, которые его не внедрили. По такому принципу и происходит сравнение.

В соответствии с предложенной методологией мы можем оценить как интегральный индекс качества государственного управления, так и его отдельные индексы по трем направлениям о которых говорилось выше.

Группы оценки представлены на таблице 1.

Таблица 1. Группы оценки качества государственного управлении на уровне субъектов РФ

Рейтинг	Характеристики
А+	Высокое качество госуправления
А	Хорошее качество госуправления
В	Среднее качество госупралвения
С	Низкое качество госуправления

Таким образом, приведенный обзор систем оценки качества государственного управления в целом позволяет сделать вывод о недостаточности подходов для достижения поставленных в исследовании задач, а именно:

-построение рейтинга качества управления в федеральных органах исполнительной власти независимо от их предметной области;

-построение рейтинга качества управления в региональных органах исполнительной власти независимо от их предметной области и специфики субъекта РФ, к которому они относятся;

-построение рейтинга качества государственного управления субъектов России в части исполнительной власти.

При разработке подхода, используемого в данном исследовании, авторы основывались на следующих базовых ограничениях и принципах:

Государственное управление не имеет формализуемой целевой функции.

Оценка качества (эффективности, результативности, - наличие одновременно используемых сходных терминов не принципиально) государственного управления – это измерение значения целевой функции. Целевая функция государственного управления на данный момент не имеет общественно признанной, единой и непротиворечивой трактовки. Цели государственного управления, как правило, используются в виде перечня (разнообразные «пяти, шести, иные многоугольники») и не сворачиваются в одну, детализацией которой можно считать остальные. Цели определяются политически, зависят от формы правления, времени, самоопределения управленческих элит в конкретный момент времени. С этим и связано отсутствие интегрального показателя качества государственного управления.

Измерение качества государственного управления тождественно не равно измерению состоянию управляемой системы

Принципиальным является влияние внешних факторов, которые воздействуют на управляемую систему. Поэтому некорректно измерять качество управления через любые индикаторы качества и уровня жизни, в частности, ИЧР, ИИКЖ, ВВП, инвестиционную привлекательность, подушевые доходы и т. д. Все это «вторые лучшие» решения при оценке качества жизни, но любой адекватный индикатор качества жизни отражает состояние системы, а не качества управляющих воздействий. Следует отметить, что под внешними влияниями можно понимать кроме независимых макроэкономических, экологических, климатических факторов также эффект предыдущего развития.

Измерение качества государственного управления не равно измерению успешности изменений

Несмотря на крайне близкие по сути показатели оценки частных компонент государственного управления и показателей результативности изменений (в частности, разнообразных реформ, в том числе административной), два данных типа показателей отражают принципиально различные задачи – тактические (реформы) и стратегические (качество управления в целом).

Все интегральные показатели (индикаторы, индексы, оценки) качества государственного управления – необъективны, являются «вторыми лучшими» решениями

Так как отсутствует целевая функция, ее значения нельзя объективно измерить, следовательно, все решения не могут рассматриваться как объективные с точки зрения теории. Многочисленные оценки международных организаций в практическом смысле отражают экспертное представление о предметной области, текущее понимание приоритетов оценки качества управления, что нисколько не обесценивает данные работы и дает широкий набор информации для анализа, тем не менее дает возможность создания иных прикладных оценок, которые объективно невозможно считать лучшими или худшими по сравнению с остальными. «Вторые лучшие» решения объективно невозможно сравнивать по качеству.

Оценка качества государственного управления не равна оценке качества отдельного ее компонента – исполнительной власти

Несмотря на очевидность тезиса, следует его привести, так как любые рейтинги (оценки) в РФ могут использоваться в том числе в политических целях (несмотря на исследовательский характер рейтинга), что накладывает ограничение на объект ответственности. Несмотря на крайне высокое влияние (формальное и неформальное) исполнительной власти на другие ветви власти, особенно на региональном уровне, необходимо четко выделить область воздействия исполнительной власти исходя из задач исследования.

Для целей рейтингования следует? рассматривать максимально «узкую» задачу – оценку качества типовых административных процессов органов исполнительной власти

Данное решение наравне со всеми иными подходами является «вторым лучшим», а это, как было показано выше, не позволяет говорить о ее недостатках или достоинствах по сравнению с остальными. Очевидно, что это промежуточный вариант, так как при наличии системы показателей результативности в органе власти логически наилучшим вариантом является индикатор типа «доля показателей органа власти, по которым расхождение между плановым и фактическим значением составило менее, например, 5%». Однако такая ситуация возможна при описании всей деятельности органа в терминах показателей результативности, высоком качестве показателей, отсутствия недофинансирования и т. д., то есть для российских органов власти это вопрос весьма отдаленного будущего.

Поэтому в предлагаемом подходе под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлагается понимать эффективность осуществления его административных процессов[6]. Следовательно, необходимо:

-  определить типовые административные процессы в органах власти (управленческих, вспомогательных, основных);

-  для каждого типового процесса определить критерии его «зрелости» (признаки процесса, позволяющие с высокой вероятностью определить, что данный процесс способствует высокому качеству управления);

-  экспертно определить степень реальной зрелости процессов в органе власти;

-  провести на этой основе сравнение для построения рейтинга, учитывая возможность различия набора процессов в различных органах с точки зрения влияния на рейтинг.

В качестве процессов, подлежащих оценке, предлагается рассматривать следующий их набор:

1.  Управление процессом внутренней организации, в том числе:

§  Организационная структура;

2.  Управление персоналом, в том числе:

§  учет персонала;

§  оплата труда и социальные гарантии;

§  движение персонала (конкурсы, аттестации, продвижение).

3.  Управление материально-техническими ресурсами, в том числе:

§  Материальное обеспечение;

§  Информационно-технологическое обеспечение;

§  Инфраструктура;

4.  Управление взаимодействием с внешним окружением, в том числе:

§  Открытость решений и деятельности органа;

§  Взаимодействие с иными органами власти;

5.  Управление, ориентированное на результат

§  Бюджетное планирование;

§  Планирование деятельности;

§  Оценка эффективности бюджетных расходов

§  Управление проектами (программами)

6.  Управление государственным имуществом.

7.  Управление финансами.

Таким образом, под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлагается понимать эффективность осуществления:

управленческих процессов (целеполагание, стратегическое управление);

вспомогательных процессов (управление персоналом, информацией, госзакупками, финансами, (включая капитальные расходы), имуществом) процессов органа исполнительной власти,

основных процессов органа исполнительной власти, измеряемого:

качеством их регламентации и стандартизации (в том случае, если основным процессом является предоставление государственных услуг как гражданам, так и организациям[7]);