Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 16 )

3. При определении состава комиссии, которая будет проводить служебную проверку, надо учитывать два основных правила. Во-первых, в соответствии с частью 4 комментируемой статьи в нее включаются представители указанных в данной части структурных подразделений и выборного профсоюзного органа. Во-вторых, в комиссию не может входить гражданский служащий, который заинтересован в результатах ее работы. Например, друг провинившегося гражданского служащего, лицо, состоящее в резерве на замещение должности, занимаемой гражданским служащим, его непосредственный руководитель и т. п.

4. Если выборный профсоюзный орган в государственном органе не создан, комиссия по проведению служебной проверки создается без участия профсоюзных работников.

5. Последствия включения заинтересованного лица в комиссию весьма серьезны - в силу этого обстоятельства результаты служебной проверки считаются недействительными, создается новая комиссия и проводится новая проверка.

6. Целью проведения служебной проверки является установление обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Например, о наличии или отсутствии самого факта противоправного деяния гражданского служащего, наличии его вины в совершении проступка, предшествующем поведении и отношении к исполнению должностных обязанностей, последствиях совершенного правонарушения.

7. Работа комиссии проходит под контролем представителя нанимателя в течение одного месяца. Это максимальный срок служебной проверки.

Закон не предусматривает возможность продления этого срока.

8. Гражданскому служащему, в отношении которого проводится служебная проверка, предоставляются гарантии, способствующие полному и объективному исследованию всех обстоятельств совершения дисциплинарного проступка. Он может активно участвовать в работе комиссии, представляя документы, заявляя ходатайства, давая устные и письменные объяснения. Ему предоставлено право обращаться по поводу проведения служебной проверки к представителю нанимателя, который должен проверить правомерность действий комиссии или причины ее пассивности и принять соответствующие меры.

Очевидно, руководитель государственного органа, назначивший служебную проверку, имеет право изменить состав комиссии, если считает ее работу недостаточно эффективной.

Серьезной гарантией, обеспечивающей право гражданского служащего на обжалование дисциплинарного взыскания, является предоставление ему возможности знакомиться с материалами служебной проверки и заключением по ее результатам.

9. Правовое положение гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, не исчерпывается предоставлением ему определенных гарантий. Одновременно принимаются меры, обеспечивающие нормальную работу комиссии и невозможность ликвидации документов, воздействия на членов комиссии, воспрепятствования ее работе иным образом. Принимая решение о проведении служебной проверки, представитель нанимателя отстраняет гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок, от замещаемой должности. Таким образом, он не может помешать расследованию правонарушения. Наряду с этим отстранение преследует и иную цель - пресечь неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

10. Отстранение производится на период проведения служебной проверки с сохранением денежного содержания. Оно должно оформляться актом руководителя государственного органа (приказом, распоряжением или др.).

11. Служебная проверка завершается составлением заключения, которое подписывается участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего (см. комментарий к ст. 42).

12. Для отдельных категорий государственных служащих действуют специальные нормативные правовые акты, посвященные процедуре служебной проверки. Например, Приказом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 3 декабря 1998 г. N 817 (в ред. Приказов от 01.01.2001 N 910; от 01.01.2001 N 67) утверждена Инструкция о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации.

Для гражданских служащих такой акт не принят, и утверждение его не предусмотрено настоящим Законом. Конкретизация и уточнение правил проведения служебной проверки возможно в нормативном правовом акте соответствующего государственного органа на основе положений комментируемой статьи.

Глава 13. ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО СОСТАВА

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Статья 60. Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы

Комментарий к статье 60

1. Статья устанавливает принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы. Поэтому статья имеет основополагающее значение для истолкования и применения иных норм данного Федерального закона, а также других правовых актов, регулирующих формирование кадрового состава гражданской службы.

Введенные частью 1 настоящей статьи два принципа формирования кадрового состава гражданской службы существенным образом дополняют и конкретизируют установленные статьей 4 настоящего Федерального закона принципы гражданской службы. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих, установленный частью 4 статьи 4, в настоящей статье приобретает более полное и конкретное раскрытие.

2 Пункт 1 части 1 вводит принцип учета служебных заслуг и деловых качеств, т. е. опробованную во многих развитых странах систему учета служебных заслуг или, как ее называют в англосаксонской системе, мерит-систем. Значение системы заслуг для обеспечения правового качества национальной государственной службы и собственно государственной административной системы настолько велико, что нынешнюю систему и практику развитых стран ученые называют меритократией, т. е. властью заслуг и заслуженных людей.

3. Указанная норма обязывает ввести в кадровую работу документы учета заслуг в профессиональной служебной деятельности и реализованных деловых качеств. Тем самым устанавливается обязательность ведения документальных форм учета служебных заслуг гражданского служащего. Вводимая форма оценки деятельности гражданских служащих является более совершенной по сравнению с используемой в настоящее время. В некоторых государственных органах имеются начальные формы учета и оценки служебных заслуг и деловых качеств, реализованных в профессиональной служебной деятельности. Исходными для них являются журналы учета служебных поручений и фиксирования сроков их исполнения.

Учет служебных заслуг предполагает ведение таких документов учета для всего кадрового состава вплоть до высших гражданских служащих государственного органа с указанием их личного вклада в разработку, обеспечение принятия и исполнения документов.

4. Установленный пунктом 2 части 1 комментируемой статьи принцип совершенствования профессионального мастерства гражданских служащих вводит новую правовую категорию - профессиональное мастерство гражданского служащего.

Совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих осуществляется посредством реализации приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы, а именно в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, стажировки, ротации гражданских служащих. Совершенствованию профессионального мастерства гражданских служащих способствует и периодическая аттестация (см. комментарий к ст. 48).

Профессиональное мастерство - это достигнутое гражданином, гражданским служащим единство знаний, умений и навыков, позволяющее ему решать любую проблему, возникающую в ходе профессиональной деятельности, действуя законно и обеспечивая при этом реализацию долговременных профессиональных целей в интересах службы.

5. Часть 2 комментируемой статьи определяет приоритетные направления формирования кадрового состава. Первыми из приоритетных направлений пунктом 1 части 2 комментируемой статьи определены профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих, производимые в соответствии с программами их профессионального развития и регулируемые настоящим Федеральным законом в статьях 61, 62 и 63. Программы профессионального развития предусмотрены в качестве правовой формы профессиональной подготовки гражданских служащих, а также проведения их переподготовки, повышения квалификации и стажировки. Эти программы являются новеллой российского права и должны учитываться при реализации тех правовых норм, которые устанавливают процедуры профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих.

6. Программы профессионального развития в развитых странах применяются в течение всего продолжения гражданской службы. Они составляют основу содействия должностному росту гражданских служащих.

7. Программы профессионального развития позволяют кадровой службе оказывать существенное содействие должностному росту гражданских служащих, сочетая процедуры конкурсного отбора кандидатов и методы планирования карьеры и индивидуального профессионального развития (см. пункт 2 части 2 комментируемой статьи).

Программы профессионального развития должны предусматривать ротацию гражданских служащих, производимую согласно пункту 3 части 2 комментируемой статьи и являющуюся средством расширения и развития профессионального опыта гражданских служащих. Ротация гражданских служащих состоит в переводе гражданских служащих на иные должности данного государственного органа или иных государственных органов соответственно имеющемуся у гражданского служащего классному чину.

Ротация производится по истечении определенного, устанавливаемого нормативным правовым актом Российской Федерации срока исполнения замещаемой должности. В соответствии с законодательством, регулирующим прохождение гражданской службы, назначение на должность более высокого, нежели замещаемая, ранга может производиться лишь по реализации нескольких ротационных процедур на одном уровне управления таким образом, что конкретный гражданский служащий до назначения на более высокую должность получает опыт работы на аналогичных замещаемой должностях гражданской службы. Примером может быть последовательное руководство отделами, входящими в состав данного управления, управлениями в составе департамента.

Ротация производится в отношении тех гражданских служащих, которые зачислены в кадровый резерв государственного органа или предполагаются к зачислению по итогам конкурса.

8. Формирование кадрового резерва на конкурсной основе определено пунктом 4 части 2 комментируемой статьи Федерального закона в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы. Это значит, что статьей не устанавливается запрета на формирование кадрового резерва без конкурса.

9. В пункте 5 части 2 комментируемой статьи в качестве приоритетного направления формирования кадрового состава гражданской службы определяется оценка результатов профессиональной служебной деятельности посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена гражданских служащих. Это положение должно истолковываться совместно с принципами формирования кадрового состава, установленными этой же статьей, а именно учета служебных заслуг и деловых качеств в профессиональной служебной деятельности и совершенствования профессионального мастерства гражданских служащих. Применение первого из принципов показывает нам метод, который используется при аттестации и принятии квалификационных экзаменов у гражданских служащих. Второй принцип устанавливает задачу, которая решается посредством аттестации и экзаменов, а также предмет оценки, проводимой в форме аттестации и квалификационных экзаменов, - профессиональное мастерство гражданских служащих. Обратим внимание на то, что применение и следование принципам, утвержденным Федеральным законом, в данном случае императивно.

10. Современные кадровые технологии, указанные в п. 6 части 2 комментируемой статьи, включают в себя методы отбора, оценки, подготовки, переподготовки, повышения квалификации, стажировки, тренинга (должностной тренировки), решения конкретных ситуаций и функциональных ролевых игр, проведения аттестации, квалификационного экзамена, иных процедур оценки квалификации гражданских служащих. Помимо этого, кадровые технологии включают в себя разного рода методы обучения, дидактические методы, иначе - технологии образования. Отдельную группу составляют методы кадровой работы, в состав которых включаются организационно-социологические, психологические методы и практики работы с персоналом, а также программно-алгоритмические методы обработки и иные действия с кадровой информацией.

Состав кадровых технологий весьма сложен, включает в себя различные техники, которые неоднозначны по своим последствиям.

Статья 61. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы

Комментарий к статье 61

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что профессиональная подготовка кадров для гражданской службы осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и среднего профессионального образования в соответствии с федеральным законом.

2. Принцип равнодоступности гражданской службы для граждан России защищается и в части 2 комментируемой статьи, предусматривающей договорный порядок профессионального обучения гражданина. Этой цели служит обязательность проведения конкурса среди граждан, претендующих на заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином. Договор на обучение с последующим прохождением гражданской службы в течение определенного срока является существенной новеллой в российском праве государственной службы как профессиональном праве граждан. Специально вопросам подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам образовательных учреждений с физическими лицами посвящены части 1 и 2 пункта 10 статьи 41 Закона от 01.01.01 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 01.01.01 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г.) <*>.

<*> СЗ РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 150.

Организации вправе осуществлять сверх финансируемых за счет средств учредителя заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня образования по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения.

Подзаконное регулирование договорных отношений такого рода производит Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 942 "О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием" <*>.

<*> СЗ РФ. 25.09.1995. N 39. Ст. 3777.

Письмом Минобразования РФ от 01.01.01 г. N ин/13 вузам рекомендовано при заключении договоров в соответствии с настоящей статьей с физическими и (или) юридическими лицами на подготовку специалистов сверх контрольных цифр устанавливать стоимость обучения в отечественной валюте. Изменение стоимости обучения при форс-мажорных обстоятельствах рекомендуется предусматривать в специальном разделе договора.

Формы типовых контрактов между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием, утверждены Постановлением Минтруда РФ и Госкомвуза РФ от 01.01.01 г. N 73/7 "О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием" <*>.

<*> Зарегистрировано в Минюсте РФ 26 января 1996 г. N 1015 // Бюллетень Министерства труда РФ. 1996. N 2; Библиотечка Российской газеты. Выпуск N

Указанные акты должны применяться до принятия соответствующего указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что координацию подготовки кадров для гражданской службы будет производить соответствующий орган по управлению государственной службой, т. е. для федеральных гражданских служащих эта функция будет выполняться федеральным органом по управлению государственной службой, а для гражданских служащих - государственным органом по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации.

Статья 62. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего

Комментарий к статье 62

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит определенную юридическую тонкость. Она относит профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданского служащего к дополнительному образованию. Обучение гражданских служащих по программам дополнительного профессионального образования проводится в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию.

Одновременно с этим первой частью комментируемой статьи Федеральный закон исчерпывающим образом определяет формы возможного дополнительного образования гражданского служащего - это исключительно профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что стажировка может являться, во-первых, самостоятельным видом дополнительного профессионального образования гражданского служащего, и, во-вторых, частью его профессиональной переподготовки или повышения квалификации. Стажировка может проводиться в государственном органе, где гражданский служащий проходит службу, в другом государственном органе, в научных и образовательных учреждениях. Порядок прохождения стажировки определен, например, Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" (с изменениями от 16 апреля, 8 августа 2001 г.) <*>. Другим примером стажировки может быть предусмотренная статьей 43.4 Федерального закона от 01.01.01 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <**> стажировка работников в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в региональных учебных центрах и институтах повышения квалификации.

<*> СЗ РФ. 08.09.1997. N 36. Ст. 4131.

<**> СЗ РФ. 15.02.1999. N 7. Ст. 878.

В каждом случае стажировка является частью программы профессиональной переподготовки или повышения квалификации.

3. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им гражданской службы. Это правило предусмотрено в целях поддержания высокого уровня профессионального мастерства гражданских служащих.

4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает основания направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку. Однако повышение квалификации должно осуществляться регулярно, а не только в связи с назначением на должность и другими обстоятельствами, указанными в части 4 комментируемой статьи. Это прямо следует из части 5. Как правило, гражданские служащие проходят повышение квалификации в соответствии с утвержденным графиком.

5. Часть 8, устанавливая право гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование за пределами территории Российской Федерации, не определяет порядка направления гражданского служащего за границу, гарантии сохранения должности, материального обеспечения, сохранения денежного содержания или выплаты стипендии и т. п. Очевидно, эти вопросы должны быть решены в специальном нормативном акте.

6. Предусмотренные частью 9 комментируемой статьи профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего, осуществляемые с отрывом от службы, также должны осуществляться с предоставлением определенных гарантий, например, права занятия определенной должности после обучения, выплаты пособия (стипендии) или сохранения денежного содержания, оплаты командировочных расходов при направлении на обучение в другую местность. Если профессиональная переподготовка и иные виды повышения квалификации осуществляются без отрыва от службы, правомерно ставить вопрос о предоставлении некоторых гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом, например предоставление учебных отпусков. Частичный отрыв от службы получил свою реализацию, например, в Приказе Минюста РФ от 01.01.01 г. N 176 "Об утверждении Концепции совершенствования профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров органов и учреждений Министерства юстиции Российской Федерации" <*>, который в части 2 пункта 15 предусматривает такую форму проведения занятий по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих Минюста России в Российской правовой академии Минюста России и в других определяемых на конкурсной основе образовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования, имеющих соответствующие лицензии и государственную аккредитацию. Частичный отрыв от службы предполагает, что гражданский служащий покидает служебное место для пребывания на занятиях в соответствии с расписанием занятий, установленным образовательным учреждением по согласованию с государственным органом прохождения службы.

<*> Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2002. N 8.

7. Часть 10 комментируемой статьи определяет, что вид, форма и продолжительность получения дополнительного профессионального образования устанавливаются представителем нанимателя в зависимости от группы и категории должности гражданской службы, замещаемой гражданским служащим, в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. В этой сфере в настоящее время действует Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 983 "О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих" (с изменениями от 16 апреля, 8 августа 2001 г.) <*>. Однако названный Указ не исчерпывает все предоставленные комментируемым Законом полномочия регулирования и не устанавливает теперь ставшую обязательной зависимость видов, формы и продолжительности обучения от категории и группы замещаемой должности гражданской службы.

<*> СЗ РФ. 08.09.1997. N 36. Ст. 4131.

8. Прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки согласно части 11 комментируемой статьи подтверждается соответствующим документом государственного образца и является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы. Документы об образовании указаны в статье 27 Закона от 01.01.01 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 01.01.01 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г.) <*> и принятых на его основе нормативных правовых актах.

<*> СЗ РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 150.

Пунктом 1 статьи 27 этого Федерального закона установлено, что образовательное учреждение в соответствии с лицензией выдает лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании и (или) квалификации в соответствии с лицензией. Форма документов определяется самим образовательным учреждением. Указанные документы заверяются печатью образовательного учреждения. Часть 2 этой статьи определяет, что образовательные учреждения, имеющие государственную аккредитацию и реализующие общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, выдают лицам, прошедшим итоговую аттестацию, документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, заверяемые печатью соответствующего образовательного учреждения. Часть 2 пункта 4 названной статьи 27 Закона от 01.01.01 г. N 3266-1 "Об образовании" определяет, что указанные в документах о среднем профессиональном, высшем профессиональном образовании квалификации дают право их обладателям заниматься профессиональной деятельностью, в том числе занимать должности, для которых в установленном порядке определены обязательные квалификационные требования к соответствующему образовательному цензу.

Применение части 11 комментируемой статьи непосредственным образом связано со статьями 25, 26, 27 Закона от 01.01.01 г. N 3266-1 "Об образовании", а также принятыми на их основе документами, в т. ч. Приказом Минобразования РФ от 01.01.01 г. N 568 "Об утверждении образца государственного документа о послевузовском профессиональном образовании" (с изменениями от 01.01.01 г.) <*> и Приказом Минобразования РФ от 2 ноября 1999 г. N 754 "Об утверждении формы диплома о дополнительном (к высшему) образовании" <**>.

<*> Зарег. в Минюсте РФ 7 февраля 2000 г. N 2080 // РГ. N ; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 28.02.2000. N 9; Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2000. N 3.

<**> Зарег. в Минюсте РФ 28 января 2000 г. N 2065 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 07.02.2000. N 6; РГ. N ; Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2000. N 3.

9. Частью 12 комментируемой статьи гражданскому служащему, проходящему профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку, предоставлено право на обеспечение условий для освоения образовательной программы дополнительного профессионального образования. В отношении этого права переподготавливаемого, повышающего квалификацию или стажирующегося гражданского служащего установлены обязанности представителя нанимателя, образовательного учреждения профессионального образования, государственного органа или иной организации обеспечивать исполнение этого права. По сравнению с теми правами, гарантиями и компенсациями, которые предоставляются Трудовым кодексом РФ работникам, направляемым на повышение квалификации согласно статьям 2, 21, 53, 187, 196, 197, 210, комментируемый Федеральный закон существенно менее конкретен... Очевидно, конкретизация этих условий должна осуществляться в соответствующем подзаконном нормативном акте. Впредь до принятия таких актов действуют положения, регулирующие повышение квалификации государственных служащих.

Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 01.01.01 г., 19 сентября 1997 г., 23 октября 2001 г.) <*> в зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения определены следующие сроки повышения квалификации: от двух до шести недель - с отрывом от государственной службы и от шести недель до шести месяцев - без отрыва от государственной службы.

<*> СЗ РФ. 19.09.1994. N 21. Ст. 2393.

Переподготовка государственных служащих федеральных органов исполнительной власти организуется руководителем соответствующего органа при необходимости назначения на федеральную государственную должность иного профиля.

Постановление предусматривает определять в зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения следующие сроки переподготовки: от трех до шести месяцев - с отрывом от государственной службы и от шести месяцев до одного года - без отрыва от государственной службы. Конкретные сроки и формы повышения квалификации и переподготовки государственных служащих федеральных органов исполнительной власти определяются их руководителями.

Пункт 4 Постановления поручает руководителям федеральных органов исполнительной власти:

ежегодно на основании расчета потребности в обучении кадров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие возможность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;

в установленные сроки представлять в Министерство труда Российской Федерации предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным;

должностные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.

Пункт 5 признает целесообразным в проектах федерального бюджета на соответствующий год предусматривать выделение федеральным органам исполнительной власти отдельной строкой бюджетных средств на переподготовку и повышение квалификации кадров в объемах устанавливаемого Правительством Российской Федерации государственного заказа на эти цели.

Пунктом 6 утвержден Перечень образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Статья 63. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих

Комментарий к статье 63

1. Государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих был установлен Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих" (с изменениями от 9 августа 1995 г., 17 сентября 1998 г., 26 ноября 2001 г., 10 января 2003 г.) <*> в целях реализации единой государственной кадровой политики по удовлетворению потребности органов государственной власти Российской Федерации в переподготовке и повышении квалификации государственных служащих. Комментируемый Федеральный закон придает институту государственного заказа законодательную основу, возвышает его до качества систематически осуществляемого публичного права. Вместе с тем комментируемый Закон вводит изменения в институт государственного заказа. Он узаконивает практику разделов государственного заказа, который включает в себя в соответствии с частью 1 комментируемой статьи:

<*> СЗ РФ. 13.02.1995. N 7. Ст. 513.

1) государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих;

2) государственный заказ на повышение квалификации и стажировку гражданских служащих.

2. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих согласно части 2 комментируемой статьи размещается на очередной год на условиях конкурса в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию.

3. Часть 3 настоящей статьи предусматривает необходимость согласования размещения государственного заказа с государственным органом по управлению государственной службой. Следует полагать, что впредь до образования такого органа будет применяться часть 3 названного Указа Президента России N 103, установившая, что координацию деятельности по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих в федеральных органах государственной власти осуществляет соответствующее подразделение Администрации Президента Российской Федерации.

Комментируемая норма Федерального закона предоставляет соответствующему органу по управлению государственной службой полномочия согласования размещения государственного заказа.

Следует обратить внимание на то, что предусмотренный комментируемым Федеральным законом государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих имеет 10-летнюю историю и практику реализации, начатую Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 01.01.01 г., 19 сентября 1997 г., 23 октября 2001 г.) <*>, частью 1 предусмотревшим, что переподготовка и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти осуществляется на основе государственного заказа, а также что объемы и структуру государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти утверждает Правительство Российской Федерации.

<*> СЗ РФ. 19.09.1994. N 21. Ст. 2393.

Во исполнение второй части пункта 1 названного Постановления принято Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 109 "Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 01.01.01 г.) <*>, частью 3 которого было отменено Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1462 "Об утверждении Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" <**> и было утверждено действующее ныне Положение о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

<*> СЗ РФ. 19.02.2001. N 8. Ст. 758.

<**> СЗ РФ. 1995. N 2. Ст. 158.

4. Недействующее ныне Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, введенное Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. N 1462, в пункте 2 дает определение институтов государственного заказа и заказчика в этой сфере. Эти определения не получили себе замены в действующих актах и потому сохраняют значение для комментирования. Государственный заказ представляет собой задание по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих на календарный год, установленное Правительством Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти - государственным заказчикам в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на эти цели.

Положение определяет, что основой формирования государственного заказа являются заявки федеральных органов исполнительной власти на финансирование за счет средств федерального бюджета профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров, сформированные в соответствии с расчетом потребности в обучении кадров на календарный год.

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепила, что государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных гражданских служащих, включая порядок его размещения, объем и структуру, утверждается Правительством Российской Федерации после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Тем самым Закон подтвердил полномочия Правительства по утверждению Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих и утверждению собственно государственного заказа, что ранее также имело место в силу вышеназванного Положения, утвержденного Правительством.

Согласно части 3 пункта 2 утвержденного Постановлением Правительства N 109 Положения о государственном заказе предложения по объемам финансирования государственного заказа и его структуре подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации Минтруд России после их рассмотрения Межведомственной комиссией по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.

Деятельность указанной Межведомственной комиссии регулируется Положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2001 г. N 78 "О Межведомственной комиссии по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 01.01.01 г.) <*>.

<*> СЗ РФ. 12.02.2001. N 7. Ст. 646.

Согласно пункту 2 названного Положения основными задачами Комиссии являются:

1) определение основных направлений профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

2) рассмотрение проекта государственного заказа;

3) анализ эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых в соответствии с государственным заказом;

4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по формированию, размещению и исполнению государственного заказа, а также обобщение опыта деятельности указанных органов;

5) анализ состояния и эффективности функционирования системы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кадров в соответствии с государственным заказом;

6) рассмотрение проектов федеральных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

7) подготовка предложений по формированию системы нормативно-правового обеспечения обучения государственных служащих в соответствии с государственным заказом;

8) рассмотрение предложений по пересмотру экономических нормативов для формирования государственного заказа;

9) определение приоритетных направлений научно-методических и учебно-методических разработок по проблемам обучения государственных служащих, внесение предложений по размеру финансирования этой деятельности;

10) анализ хода реализации международных программ и проектов в области профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

11) рассмотрение проектов законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

Пунктом 3 Положения о Комиссии ей предоставлены права, в том числе:

1) рекомендовать к утверждению проект государственного заказа после принятия федерального закона об утверждении федерального бюджета, а также экономические нормативы для его формирования;

2) создавать временные рабочие группы из числа ведущих ученых и специалистов для подготовки предложений в области профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

3) запрашивать у федеральных органов исполнительной власти информацию по вопросам профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

5. Часть 5 комментируемой статьи распространяет установленные ей законодательные формы регулирования государственного заказа на государственный заказ субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации посредством установления обязанности учета положений настоящей статьи. На уровне субъектов Российской Федерации порядок размещения, объем, структура госзаказа утверждаются не исключительно Правительством, как на федеральном уровне, а законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Тем самым допускается определенная диспозитивность регулирования в части выбора вида нормативного правового акта.

6. Часть 6 комментируемой статьи, определяя, что размещение государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих осуществляется, во-первых, с учетом программ развития государственной службы и, во-вторых, в соответствии с настоящим Федеральным законом, восполняет пробелы действующего Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 109 (с изменениями от 01.01.01 г.) <*>.

<*> СЗ РФ. 19.02.2001. N 8. Ст. 758.

Согласно пункту 3 названного Положения государственный заказ рассчитывается на основе:

прогнозируемой численности государственных служащих, подлежащих обучению, с распределением по должностным категориям, направлениям, видам, формам и срокам обучения;

экономических нормативов для определения стоимости обучения по группам должностей и видам обучения государственных служащих;

других экономических нормативов.

Часть 4 Положения предусматривает состав сведений, которые должен содержать государственный заказ, а именно:

численность подлежащих обучению государственных служащих (отдельно по программам профессиональной переподготовки и по программам повышения квалификации);

объем средств, необходимых для оплаты обучения (отдельно за профессиональную переподготовку и за повышение квалификации);

объем средств для финансирования научно-методического, учебно-методического и информационно-аналитического сопровождения государственного заказа.

Предусмотренные Положением программы профессиональной переподготовки и программы повышения квалификации должны получить стратегический смысл в контексте введенных комментируемым Законом программ развития государственной службы и быть применены конкретно в виде предусмотренных настоящим Законом в статье 66 программ развития гражданской службы (см. комментарий к статье 66).

Статья 64. Кадровый резерв на гражданской службе

Комментарий к статье 64

1. Кадровый резерв - это формируемый с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан) на конкурсной основе состав граждан, прошедших конкурсный профессиональный отбор, зарекомендовавших себя в качестве подготовленных и потому, согласно пункту 5 части 2 статьи 22 комментируемого Федерального закона, обладающих правом замещения должностей гражданской службы без конкурса, а также правом направления на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 62 настоящего Закона.

2. Состав граждан, включенных в кадровый резерв, подразделяется на федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, также кадровый резерв государственного органа субъекта Российской Федерации; существенно, что каждый вид кадрового резерва формируется на конкурсной основе в порядке, установленном статьей 22.

Часть 1 статьи 3 комментируемого Федерального закона включает в состав гражданской службы лиц, находящихся в кадровом резерве.

3. Пункт 14 части 1 статьи 44 формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование относит к составу кадровой работы.

4. Пункт 5 части 2 статьи 22 предусматривает принадлежность к сформированному на конкурсной основе кадровому резерву в качестве основания для поступления на гражданскую службу без конкурса.

Включение в кадровый резерв при оставлении гражданина в соответствующем реестре гражданских служащих, как это предусматривается частью 1 статьи 39 комментируемого Закона, может быть использовано в качестве формы прекращения и приостановления служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Эта мера применяется в трех случаях:

1) при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

2) при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с восстановлением на службе другого гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда;

3) при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Включение в состав кадрового резерва гражданского служащего вследствие части 4 статьи 47 комментируемого Закона основано на оценке его профессиональной служебной деятельности.

Пункт 2 части 15 статьи 48 указывает категорию гражданских служащих, рекомендуемых к включению в установленном порядке в кадровый резерв, а пункт 1 части 16 статьи 48 предусматривает вторую категорию гражданских служащих, в отношении которых издан правовой акт государственного органа о включении в кадровый реестр для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста.

Следует обратить внимание на то, что комментируемый Закон создает также категорию гражданских служащих, обладающих в соответствии с частью 11 статьи 62 преимущественным правом для включения в кадровый резерв на конкурсной основе. Статус такого преимущественного права не определен законом: неясно, в какой степени наличие такого права учитывается при прохождении конкурса. Следовательно, этот вопрос решается по усмотрению конкурсной комиссии. Закон определяет основание предоставления преимущественного права - это прохождение гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки, которое подтверждено соответствующим документом государственного образца.

5. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает целевое назначение кадрового резерва, он формируется для замещения:

1) вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

2) вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

3) должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.

Помимо названных следует указать четвертую цель формирования кадрового резерва, установленную пунктом 2 части 4 статьи 62. В соответствии с указанной нормой нахождения в кадровом резерве является основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку.

6. Норма части 4 комментируемой статьи предусматривает, что включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном статьей 22 настоящего Федерального закона. Таким образом, младшие должности гражданской службы могут замещаться как по конкурсу, так и без такового (см. комментарий к ст. 22).

7. Часть 5 комментируемой статьи реализует норму статьи 17 Федерального закона от 01.01.01 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", обеспечивая ее конкретными формами и процедурами для практического исполнения. Одновременно устанавливаются ключевые для федерального государственного органа по управлению государственной службой полномочия включения гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв. Существенно, что как для федерального органа, так и для соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации устанавливается оформление включения в кадровый резерв гражданского служащего правовым актом. Для каждого гражданского служащего это осуществляется индивидуально с внесением соответствующей записи в личное дело и в иные документы, подтверждающие служебную деятельность гражданского служащего.

8. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает право представителя нанимателя замещать вакантные должности гражданской службы из числа гражданских служащих (граждан), состоящих в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Предусматривается также возможность проведения т. н. внешнего конкурса, т. е. конкурса в соответствии с конституционным правом граждан на равный доступ к государственной службе в случае отказа гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности в соответствии с порядком, установленным статьей 22 настоящего Федерального закона (см. комментарий к статье 22).

9. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает полномочия Президента Российской Федерации по осуществлению правового регулирования отношений, связанных с формированием кадрового резерва, в частности, он утверждает положение о кадровом резерве на гражданской службе. Субъекты Российской Федерации принимают соответствующие нормативные правовые акты. Это актуальное законодательное решение подготовлено российской традицией и практикой, поскольку Администрация Президента Российской Федерации давно ведет работу по формированию кадрового резерва для назначений, производимых Президентом России на государственные должности Российской Федерации в соответствии с частями 4, 10 части 3 Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 680 "Об утверждении Положения об Управлении кадров Президента Российской Федерации" (с изменениями от 1 февраля, 9 сентября 2000 г.) <*>.

<*> СЗ РФ. 07.06.1999. N 23. Ст. 2818.

Глава 14. ФИНАНСИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ.

ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Статья 65. Финансирование гражданской службы

Комментарий к статье 65

1. С минимальными редакционными изменениями норма повторяет текст статьи 18 Федерального закона от 01.01.01 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями, внесенными ФЗ от 01.01.01 г. N 141-ФЗ) <*>.

<*> СЗ РФ. 02.06.2003. N 22. Ст. 2063.