Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 5 )

В статье 14 Закона предусматриваются права, общие для всех государственных служащих. Они могут быть подразделены на две группы. Первая относится к существу служебной деятельности. Это права на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.

Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие статусу государственных служащих. Это права на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; требование служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; на объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.

1. В пункте 1 ч. 1 ст. 14 Закона предусматривается право гражданского служащего на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей. Имеется в виду право на безопасные и здоровые условия труда и нормальную социально-психологическую обстановку согласно нормативам, установленным действующим законодательством, и с учетом специфических особенностей управленческого труда. Эти условия, в частности, определяются трудовым законодательством (ст. 108 ТК РФ), а также специальными правовыми актами и технико-организационными документами: положениями, инструкциями, рекомендациями, методическими указаниями и т. п.

Гражданские служащие имеют право на создание нормальных условий для работы, внимательное, справедливое отношение к себе со стороны руководителей, других служащих, а также граждан.

Посягательства на личность и достоинство гражданского служащего при исполнении должностных обязанностей наказываются по закону.

2. Гражданский служащий имеет право на ознакомление с документами, определяющими его обязанности по замещаемой должности.

В числе документов, определяющих права и обязанности гражданского служащего по занимаемой должности, следует прежде всего назвать правила внутреннего трудового распорядка, должностные регламенты, должностные инструкции, положения, уставы, правила работы с информацией и др. Указанные документы разрабатываются на основе квалификационных и иных требований, установленных законом (см. комментарии к ст. ст. 11, 19, 20, 36, 42 и др.), законами о соответствующих государственных органах и другими федеральными законами (например, Законом РФ "Об образовании" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150)), и утверждаются соответственно руководителями государственных или территориальных органов, входящих в систему федеральной исполнительной власти (например, руководителями территориальных (местных) органов).

Из комментируемого положения вытекает, что гражданский служащий вправе требовать четкого письменного закрепления своих функций, перечисленных в общих положениях, инструкциях по должности или других правовых документах. Из этого положения также вытекает, что ему не может быть поручена работа или выполнение заданий, выходящих за пределы служебных полномочий и не предусмотренных вышеназванными документами.

Правом знакомиться с документами, определяющими права и обязанности, охватывается также право гражданского служащего знать критерии оценки своей работы и условия должностного положения. Отклонение от них должно быть подвергнуто надзору со стороны руководителей.

Критерии оценки исполнения должностных обязанностей включают оценочные показатели, складывающиеся из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий круг служебных и моральных проблем. Достижение высокого качества служебной деятельности означает четкое выполнение должностных обязанностей, высокую организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению задач. В числе таких критериев всегда присутствуют показатели для поощрения (см. комментарий к ст. 55).

Среди социальных прав гражданских служащих п. 3 ч. 1 комментируемой статьи непосредственно закрепляет право на отдых. В Законе (гл. 8) конкретизируется содержание этого права и определяются условии его реализации (см. комментарии к ст. ст. 45, 46).

В соответствии с п. 4 ч. 1 гражданский служащий имеет право на денежное содержание (вознаграждение), выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджетов соответствующих субъектов РФ.

Под денежным вознаграждением гражданского служащего в настоящее время имеется в виду оклад денежного содержания (состоящий из должностного оклада и оклада за классный чин), надбавки к нему, а также премий по результатам служебной деятельности (см. комментарий к ст. 50). Гражданские служащие в связи с исполнением должностных обязанностей имеют право и на иные выплаты в соответствии с федеральными законами.

По видам государственной службы оплата служебной деятельности дифференцируется, однако требование Закона состоит в том, что денежное содержание гражданского служащего соотносимо с денежным довольствием или денежным содержанием государственных служащих иных видов государственной службы. Денежное содержание является основой стимулирования служебной деятельности гражданского служащего и обеспечивает ему и его семье надлежащее качество жизни.

5. В части 1 п. 5 ст. 14 Закона предусматривается право гражданского служащего на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях реализации этого права гражданский служащий может запрашивать и получать необходимую информацию, пользоваться современными научными и организационно-техническими средствами ее хранения и обработки, а также иметь возможность применять указанные средства в процессе своей служебной деятельности.

Следует особо подчеркнуть, что данное право означает наличие соответствующей обязанности не только у государственных органов, но и у органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий всех организационно-правовых форм деятельности и форм собственности, а также учреждений и организаций. В соответствии с этим необходимо установить порядок запроса и получения информации государственным служащим.

Право на получение информации означает также возможность доступа (в большей или меньшей степени) к материалам, составляющим государственную или служебную тайну.

6. В комментируемой статье специально оговаривается право гражданского служащего на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Согласно Закону такие сведения должны предоставляться в объеме, необходимом для исполнения должностных обязанностей. Порядок предоставления сведений, составляющих государственную тайну, регламентируется федеральным законом.

7. В части 1 п. 7 комментируемой статьи предусматривается право гражданского служащего в установленном порядке посещать для исполнения своих обязанностей государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности. Порядок и условия такого посещения пока не установлены. Очевидно, их регламентация может быть предметом федерального закона.

Посещение предприятий, учреждений и организаций может потребоваться при подготовке гражданскими служащими проектов решений по вопросам экономической и социальной жизни, а также при осуществлении других задач, например, для работы в составе государственной комиссии, при необходимости получить какую-либо справку, совет, собрать материалы о состоянии дел, разобраться с жалобой, заявлением, изучить предложение и т. д.

Согласно ч. 1, п. 8, ст. 14 Закона гражданский служащий имеет право на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей служебной деятельности и другими документами до внесения их в личное дело (см. комментарий к ст. 42). Это право служит его защите от произвола должностных лиц.

Гражданский служащий имеет право изучить свое личное дело полно и конфиденциально, сделать записи и снять копии с документов; потребовать приобщения к делу своих объяснений. Вместе с тем он не может требовать изъятия отдельных документов из своего личного дела.

Реализация этого права возможна также путем обжалования касающихся лично его регламентирующих или индивидуальных решений (распоряжений) вышестоящему органу либо в суд. Однако на основании этого права гражданский служащий не может требовать отмены этих решений.

Право на ознакомление с материалами личного дела является личным правом, поэтому с ними не могут быть ознакомлены, например, родственники гражданского служащего и тем более посторонние. Личное дело без согласия гражданского служащего не может быть направлено для ознакомления в другое ведомство и т. д. Однако гражданский служащий вправе уполномочить на ознакомление со своим делом, например, адвоката, представителя профсоюза, другого гражданского служащего.

Непосредственная оценка (отзыв) деятельности гражданского служащего (если она требуется) доводится до его сведения. Гражданский служащий имеет право обжаловать неоправданные, по его мнению, отзывы о своей работе.

Руководители государственных органов обязаны создавать все необходимые условия для реализации этого права: полностью отражать прохождение государственной службы; обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности работников; о поощрениях и взысканиях гражданскому служащему объявлять лично в приказах (о взысканиях - под роспись) (см. комментарий к ст. 57).

10. Должностной рост (карьера) - характерная черта правового положения гражданского служащего, ибо на гражданскую службу поступают для того, чтобы посвятить ей если не всю, то, по крайней мере, наиболее активную часть трудовой жизни. Поэтому гражданский служащий имеет право на продвижение по службе и увеличение денежного содержания.

Продвижение по службе - результат оценки государственного органа; государственного квалификационного экзамена (см. комментарий к ст. 49); профессионального конкурса (см. комментарий к ст. 22); аттестации государственного служащего (см. комментарий к ст. 48).

Для создания реальных условий продвижения по службе предусмотрено право участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности, что обеспечивает реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ).

Гражданский служащий имеет право принимать участие в конкурсе независимо от того, какую должность он занимает. Это касается как конкурса документов, так и конкурса-испытания.

Гражданский служащий вправе участвовать в конкурсе как для замещения последующей вакантной должности гражданской службы, так и в случае формирования кадрового резерва для замещения должности гражданской службы категории "специалисты" и "обеспечивающие" в пределах группы или более высокой группы.

Должностная карьера гражданского служащего имеет две формы: продвижение по классным чинам и продвижение по должности. В результате первой формы меняется классный чин (звание, ранг) служащего без перевода на иную должность гражданской службы, соответствующую классному чину, но с увеличением денежного содержания. При этом необходима минимальная выслуга лет при учете профессиональной ценности гражданского служащего или максимальная выслуга при учете только ее самой. В первом случае государственный орган имеет право оценки, во втором - его компетенция связана.

Однако и в том и другом случае классные чины присваиваются в соответствии с квалификационными требованиями по профессиональному образованию, стажу гражданской службы, стажу и опыту работы по специальности, знанию Конституции РФ, федеральных законов, конституции и законов субъекта Федерации.

В результате применения второй формы продвижение по службе возможно либо в пределах одной классификационной группы должностей (например, в пределах 1-й группы - младшие должности гражданской службы), либо на должности вышестоящих групп (например, должности гражданской службы 2-й группы - старшие должности гражданской службы). Право на продвижение в этом случае реализуется при наличии вакансии, прохождения переподготовки (переквалификации) или повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности, решения государственной конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии (см. комментарии к ст. ст. 48, 49).

Карьера возможна и в форме перемещения на равнозначную должность (с согласия перемещаемого), если при этом оптимизируется использование гражданского служащего, создаются более комфортные условия для служебной деятельности, а также по семейным обстоятельствам, состоянию здоровья или возрасту.

Продвижение по службе во всех случаях оформляется приказом руководителя, имеющего право присвоения классного чина, назначения на соответствующую должность, с указанием основания. Продвижение по службе, увеличение денежного содержания отражаются в личном деле, которое ведется кадровым подразделением (см. комментарий к ст. 44).

Под условиями должностного роста имеются в виду показатели, характеризующие соответствующую степень профессиональной подготовки и образованности, уровень моральных качеств.

Вопрос о том, должен ли рассматриваться в данном случае перевод на другую работу как реализация права на продвижение по службе, требует обсуждения специалистами по трудовому законодательству (см. комментарий к ст. 28 Закона).

Практическая реализация упомянутых требований Закона, по-видимому, должна быть связана с разработкой перечня конкретных условий для продвижения по службе. Такой перечень, на наш взгляд, может быть установлен в положениях о прохождении государственной службы.

Забота об условиях должностной карьеры сказывается на повышении уровня квалификации гражданских служащих, их работоспособности, развитии творческой инициативы. Такие условия позволяют предупреждать текучесть кадров и обеспечивать стабильность гражданской службы. При этом достигается учет степени удовлетворенности трудом, повышение профессионализма гражданской службы в целом.

11. Закон (ч. 1, п. 11, ст. 14) предусматривает право гражданский служащих на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации, стажировку за счет средств федерального бюджета либо бюджета субъекта РФ. Формы и порядок переподготовки устанавливаются федеральным законодательством. На весь период переподготовки или повышения квалификации государственному служащему гарантируется денежное содержание (см. комментарий к п. 1 ст. 53).

Право на переподготовку следует понимать широко. Это право принадлежит всем государственным служащим, независимо от занимаемых должностей и присвоенных разрядов (см. комментарий к ст. 62).

Переподготовка включает: подготовку к занятию государственной должности, профессиональную подготовку в процессе прохождения службы; повышение квалификации и переквалификацию; подготовку к конкурсам и профессиональным экзаменам. Положения Закона направлены на реализацию этого права, предоставляя гражданским служащим ряд вариантов действий (разрешение на отпуск на весь период подготовки с сохранением денежного содержания и др.).

Переподготовка должна осуществляться государственными органами в соответствии с Законом N 3266-1 "Об образовании". Она может проводиться в учебных заведениях государственного органа и на договорной основе в учебных заведениях других министерств РФ или по линии международного сотрудничества в области профессиональной подготовки в соответствии с законодательством РФ и международными договорами, а также в системе частной профессиональной учебы. Успешное обучение в любой системе переподготовки (переквалификации) учитывается при решении вопросов о карьере и присвоении классных чинов.

12. Пункт 12 п. 1 ст. 14 Закона предоставляет гражданским служащим возможность объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов. В соответствии с данным положением каждый гражданский служащий свободен вступать или не вступать в любой профсоюз (ассоциацию по профессии), избирать или создавать его. Закон признает профсоюз официальной организованной формой объединения гражданских служащих. Такое право непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.

Понятием "право на объединение в профсоюзы" охватываются: право создания профсоюзов, которое предполагает профсоюзный плюрализм ввиду широкого разнообразия интересов в рамках государственной службы (ныне имеется большое число автономных и корпоративных профсоюзов); право вступления в профсоюз; право профсоюзной деятельности.

Гражданские служащие могут предоставлять своим профсоюзам и ассоциациям по профессии правомочия представительства.

Отношения между государственными органами и профессиональными союзами (ассоциациями) регулируются в соответствии с законодательством Российской Федерации на основе коллективных договоров и соглашений.

Профессиональные союзы (ассоциации) не вправе вмешиваться в служебную деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач. Им запрещается организовывать и проводить забастовки служащих государственных органов. Предложения профессиональных союзов (ассоциаций) по вопросам прохождения гражданской службы, а также по вопросам служебной деятельности государственных органов носят рекомендательный характер.

В комментируемом Законе специально оговаривается обязанность гражданского служащего, замещающего должность, назначение на которую и освобождение от которой осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, либо должность категории "руководители", приостанавливать свое членство в профессиональном союзе на период замещения им указанной должности.

1Комментируемая статья (п. 13 ч. 1) предусматривает право гражданских служащих на урегулирование индивидуальных служебных споров.

Закон (п. 14 ч. 1 ст. 14) предусматривает право гражданского служащего требовать проведения служебной проверки. Указанная проверка проводится с целью опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство. Гражданский служащий должен быть защищен от угроз, насилия, ложных обвинений или оскорблений. Порядок защиты его и членов семьи от неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей будет установлен федеральным законом. При служебной проверке должностное лицо оценивает сведения, определяет, какие обстоятельства, имеющие для этого значение, установлены и какие нет, и принимает решение по существу. На каждой стадии расследования государственному служащему должны быть обеспечены достаточные гарантии, в частности:

- право быть информированным о содержании сведений и их источнике;

- возможность ознакомиться со всеми материалами служебного расследования;

- право на объяснение с предоставлением достаточного времени для подготовки;

- право быть информированным в письменном виде о принятых по результатам служебного расследования решениях, а также о мотивах этих решений;

- право апелляции в определенные компетентные инстанции.

Положения о праве на служебное расследование не затрагивают процедуру, которая применяется согласно Закону в отношении действий, наказуемых в дисциплинарном порядке (см. комментарий к ст. 59).

Условия и порядок проведения служебной проверки (расследования) определяются руководителем государственного органа, его структурного подразделения. Срок расследования, как правило, не должен превышать 30 суток.

15. В пункте 15 ч. 1 ст. 14 Закона предусматривается, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд за защитой своих прав и законных интересов на гражданской службе.

Гражданский служащий по своему усмотрению решает, куда ему обратиться - в вышестоящий в порядке подчиненности орган (к должностному лицу) либо непосредственно в суд. При этом по Закону административное обжалование не лишает его права на судебную защиту.

По смыслу комментируемого положения жалоба может быть подана только на индивидуальное решение, в т. ч. по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на гражданскую службу, ее прохождения, реализации своих прав, перевода на другую должность, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, увольнения с гражданской службы.

Закон не содержит каких-либо указаний на особенности внесудебного и судебного обжалования для гражданских служащих - в этом случае действует общий порядок разрешения споров.

16. По отношению к государственному служащему применяются общие правила обязательного медицинского страхования, что представляется одной из важнейших социальных гарантий государственного служащего.

17. Гражданский служащий имеет право на государственную защиту своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им своих обязанностей по должности.

Основания и порядок применения мер такой защиты подлежат определению в специальном федеральном законе. В настоящее время они урегулированы лишь для отдельных категорий государственных служащих Федеральным законом от 01.01.01 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных органов и контролирующих органов" (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.).

Указанным Законом предусматриваются следующие виды государственной защиты:

- применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях охраны жизни и здоровья защищаемых лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;

- применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;

- осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае гибели (смерти) защищаемых лиц, причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения имущества в связи с их служебной деятельностью.

Органы, обеспечивающие безопасность, могут применять с учетом конкретных обстоятельств следующие меры:

личную охрану, охрану жилища и имущества;

выдачу оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;

временное помещение в безопасное место;

обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;

перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы;

переселение на другое место жительства;

замена документов, изменение внешности.

Поводом для применения мер безопасности в отношении защищаемого лица являются: заявление указанного лица; обращение руководителя соответствующего государственного органа; получение органом, обеспечивающим безопасность, соответствующей оперативной и иной информации.

Основание для применения данных мер - наличие достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы безопасности защищаемого лица.

Для реализации указанных мер защиты могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в порядке, установленном Федеральным законом от 01.01.2001 "Об оперативно-розыскной деятельности" <*>.

<*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Осуществление мер защиты возлагается на органы внутренних дел Российской Федерации, федеральные органы государственной охраны и другие государственные органы обеспечения безопасности.

Защищаемое лицо имеет право:

- знать о применяющихся в отношении него мерах безопасности;

- просить о применении или неприменении в отношении него конкретных мер безопасности;

- требовать от органа, обеспечивающего безопасность, применения кроме осуществляемых иных мер безопасности или отмены каких-либо мер;

- обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган, обеспечивающий безопасность, в прокуратуру либо в суд незаконные решения и действия должностных лиц, осуществляющих меры безопасности.

Защищаемое лицо обязано:

- выполнять законные требования органа, обеспечивающего безопасность;

- незамедлительно информировать указанный орган о каждом случае угрозы или противоправных действий в отношении него;

- бережно обращаться с имуществом, выданным ему указанным органом в личное пользование для обеспечения безопасности;

- не разглашать сведения о принимаемых мерах безопасности без разрешения органа, осуществляющего эти меры.

18. В комментируемой статье предусматривается право гражданского служащего на государственное пенсионное обеспечение. Порядок и условия государственного пенсионного обеспечения гражданского служащего и членов его семьи в случае потери кормильца регулируются пенсионным законодательством.

Комментируемое положение не является нормой прямого действия, поскольку не устанавливает конкретных требований, необходимых для получения пенсии, не определяет ее размеры и т. д. Оно лишь обозначает право на два вида пенсии (для гражданских служащих и членов их семей в случае потери кормильца), условия и порядок их назначения и выплаты должны определяться специальным федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, как это прямо и предусмотрено данной статьей.

19. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено право гражданского служащего на выполнение иной оплачиваемой работы. Как видно, низкий уровень оплаты труда гражданских служащих, в особенности замещающих младшие и старшие должности гражданской службы, настоятельно потребовал допуска гражданских служащих к другой оплачиваемой работе, поскольку государство в рамках своей обязанности по их материальному обеспечению не может установить им соразмерные оклады.

Для реализации права заниматься иной оплачиваемой деятельностью гражданский служащий обязан соблюдать несколько условий.

Во-первых, он должен предварительно уведомить представителя нанимателя о своем намерении. На наш взгляд, представитель нанимателя может возражать против занятия гражданским служащим иной оплачиваемой работы, если обоснованно считает, что такая работа повредит интересам службы.

Во-вторых, гражданский служащий имеет право заниматься иной оплачиваемой деятельностью только вне служебного времени.

В-третьих, гражданский служащий вправе заниматься иной оплачиваемой работой, если это не повлечет за собой конфликта интересов, т. е. такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Статья 15. Основные обязанности гражданского служащего

Комментарий к статье 15

Гражданские служащие подпадают под специальный правовой режим. Вместе с тем они не могут освобождаться и от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ. Как и все граждане, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную, а в установленных законом случаях - альтернативную гражданскую службу и т. д. (ст. ст. 57, 58, 59 и др. статьи Конституции РФ).

На отдельные категории гражданских служащих Конституция РФ возлагает повышенные обязанности, продиктованные интересами нормального функционирования гражданской службы. Так, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24); получения достоверной и своевременной информации о факторах, создающих угрозу для жизни и здоровья (ст. 41), и др.

Закон перечисляет 12 общих для всех гражданских служащих служебных обязанностей, возводя эти требования в разряд законодательных предписаний. В действительности же законодательство возлагает на них большее число обязанностей. Конкретные обязанности по соответствующим государственным должностям определяются должностными регламентами, инструкциями и положениями.

В Законе предусматривается восемь обязанностей, относящихся к существу служебной деятельности, и четыре обязанности, сопутствующие статусу гражданских служащих. При этом некоторые из них настолько очевидны, что не требуют детальных разъяснений, например, обязанности добросовестно исполнять должностные обязанности, поддерживать уровень квалификации и др.

1. Обязанность соблюдения Конституции РФ, иных нормативных правовых актов обусловлена тем, что государственный служащий органически связан с государством и должен исполнять свою должность в духе конституционных принципов: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; равноправие и полноправие граждан; законность; гуманизм (признание человека высшей ценностью); идеологическое многообразие, многопартийность и др. Эта обязанность всеобъемлющая, она касается поведения служащего как на государственной службе, так и за ее пределами.

В Законе выделяется обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, потому что именно в ней содержатся основные начала всех иных законодательных актов. Данное свойство придает ей высшую юридическую силу, что закреплено и в самой Конституции РФ (ст. 15). В случае коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативно-правовыми актами государственный служащий обязан руководствоваться конституционной нормой.

Из обязанности обеспечивать исполнение законов вытекает неукоснительное следование каждого гражданского служащего государственным интересам. Гражданский служащий не вправе совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов. Гражданские служащие должны воздерживаться от действий, выступлений и публичных высказываний, могущих повредить гражданской службе или нанести ущерб государственному органу.

Гражданский служащий не имеет права апелляции к прессе (информацию для нее могут давать только уполномоченные на это государственные служащие); не вправе использовать свой авторитет и знание документов для того, чтобы критиковать Конституцию РФ и законы. С замечаниями о недостатках в законодательстве, упущениях или злоупотреблениях соответствующего государственного органа в исполнении законов его служащим может быть рекомендовано обращаться к вышестоящему руководству или органу, включая Правительство РФ.

Обязанность обеспечивать исполнение законов означает требование не совершать действий, затрудняющих работу органов государственной власти, конкретизируется в зависимости от занимаемой должности. Гражданский служащий не вправе публично критиковать своего руководителя, государственный орган, в котором он служит, по вопросам проводимой государственной политики и исполнению законов. Так, несовместимы с должностью министра заявления о неправильной политике правительства в области правотворчества и исполнения законов. Если гражданский служащий не согласен с проводимой политикой, он должен подать в отставку.

Следует отметить, что хотя в Законе N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (п. 1 ст. 10) формулировка обязанности не совершать действий, ослабляющих конституционный строй, затрудняющих работу органов государственной власти, и не отличалась точностью, тем не менее из формулировки было ясно, что служащий имел право делать или не делать, о чем он имел право говорить или умалчивать. Соблюдение данного правила в том виде, в котором оно сформулировано в настоящее время, может приводить к конформизму.

2. Закон (п. 2 ч. 1 ст. 15) обязывает гражданского служащего исполнять свои должностные обязанности строго в соответствии с должностным регламентом.

Должностной регламент (см. комментарий к ст. 47 Закона) разрабатывается на основе квалификационных требований, установленных ст. 12 комментируемого Закона, Законом N 3266-1 "Об образовании", федеральными законами о соответствующих государственных органах, законами субъектов РФ.

Должностной регламент гражданского служащего утверждается руководителем государственного органа на основе примерного должностного регламента и административного регламента государственного органа. Примерные должностные регламенты гражданских служащих утверждаются федеральным законодательством.

Под исполнением должностных обязанностей в смысле комментируемого Закона понимается:

- исполнение в течение рабочего времени, а также сверх того, если это вызвано служебной необходимостью, обязанностей по занимаемой должности, приказов и распоряжений руководителей (начальников);

- следование к месту командировки, лечения и обратно, а также нахождение в командировке или на лечении;

- нахождение в положении интернированного или заложника;

- служебная деятельность в период безвестного отсутствия - до признания в установленном законодательством Российской Федерации порядке безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- действия по защите от преступных посягательств государственных интересов, жизни, здоровья, чести и достоинства себя и членов семьи, а также других граждан независимо от места и времени совершения этих действий.

Не признаются исполняющими должностные обязанности гражданские служащие: находящиеся на отдыхе или в отпуске; в отношении которых служебным расследованием, следственными или служебными органами установлено, что совершенные ими противоправные действия находятся в прямой причинной связи с алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением либо являются умышленным преступлением или умышленным административным правонарушением (за исключением совершенных в условиях крайней необходимости или необходимой обороны).

Невыполнение должностного регламента либо неполное его осуществление квалифицируется как дисциплинарный проступок (см. комментарий к ст. 57 Закона). Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к гражданской службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 293 УК РФ).

Существуют закрепленные в правовых нормах правила соподчинения между должностями, соблюдение которых также охватывается обязанностью гражданского служащего осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями. Исполнение должностных обязанностей неразрывно связано и с другим требованием - соблюдать установленный в государственном органе служебный распорядок.

Должностные обязанности возлагаются на государственных служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Поэтому если они осуществляют свои обязанности недобросовестно (в иных целях) или выходят за пределы предоставленных прав, то их действия могут быть квалифицированы в зависимости от тяжести правонарушения как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление. Так, самовольное с нарушением установленного законом порядка осуществление должностным лицом своих действительных или предполагаемых обязанностей, не причинившее существенного вреда, образует состав административного проступка (ст. 19.1 КоАП РФ) либо преступления (ст. 330 УК РФ), если такими действиями причинен существенный вред.

Использование должностных обязанностей (и прав) вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в качестве преступления (ст. 285 УК).

Превышение должностных полномочий квалифицируется как дисциплинарный проступок. Если же оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, то образует состав преступления (ст. 286 УК).

Под превышением служебных полномочий понимается умышленное совершение гражданским служащим действий, явно выходящих за пределы обязанностей (прав), предоставленных ему по должности законом (должностным регламентом). Понятием "превышение должностных полномочий" могут быть охвачены действия, которые:

входят в компетенцию вышестоящего должностного лица данного органа;

могут быть совершены лишь коллегиально;

могли быть совершены и данным должностным лицом, но при наличии у него специальных полномочий или в особых условиях;

неправомочно совершить никакое должностное лицо и никакая служебная инстанция.

Наряду с общим составом превышения власти или служебных полномочий УК устанавливает некоторые его специальные виды, например, уголовную ответственность должностных лиц, производящих дознание или предварительное следствие, за совершение действий, заключающихся в принуждении к даче показаний (ст. 302), и др.

3. Гражданская служба в РФ основана на принципе подчиненности, поэтому государственные служащие обязаны исполнять приказы, распоряжения, указания, поручения вышестоящих руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи).

Нужно ли исполнять все приказы "без колебаний и ропота"? Закон (ч. 2 ст. 15) дает ясный ответ: "гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение". Государственный служащий обязан исполнять все общие инструкции и указания и письменные или устные индивидуальные приказы иерархического начальства. Он может представить свои замечания руководителю до исполнения, но если приказ оставлен в силе, он обязан его выполнить под угрозой дисциплинарных санкций.

Однако все распоряжения государственный служащий исполняет под личную ответственность за правомерность своих действий. Таким образом, получая распоряжение, государственный служащий обязан оценить его с точки зрения соответствия закону и государственным интересам. При этом поиск государственно-полезной цели также следует считать условием правомерности действий государственного служащего.

Гражданский служащий обязан, если существует хоть малейшее сомнение относительно правомерности полученного приказа (распоряжения), незамедлительно сообщить об этом в письменной форме как своему непосредственному руководителю, так и руководителю, издавшему приказ. Условие правомерности его исполнения в этом случае одно: письменное подтверждение вышестоящим по должности руководителем.

Но и в этом случае государственный служащий вправе не исполнять распоряжения, если оно влечет деяние, которое относится к уголовно наказуемым. Что же касается ответственности за последствия исполнения государственным служащим неправомерного приказа, то она полностью возлагается на руководителя, письменно подтвердившего приказ до его фактического выполнения.

4. Комментируемой статьей предусмотрена обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан.

В Конституции РФ (ст. ст. 2, 18) права и свободы человека и гражданина устанавливаются в качестве не только основ конституционного строя, но и непосредственно действующих прав. Это требование определяет смысл, содержание и применение законов в профессиональной деятельности по реализации полномочий государственных органов.

Выполнение гражданскими служащими обязанности обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан означает:

- своевременное издание правовых актов, связанных с обеспечением гражданами своих прав;

- организацию исполнения законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;

- оказание помощи и содействия гражданам в реализации их конкретных субъективных прав;

- осуществление мер по охране прав и свобод граждан.

В государственных органах должны определяться конкретные структурные подразделения и должностные лица, на которые возлагается обязанность создавать условия для реализации прав и свобод, принимать меры к их безусловному обеспечению, а также предусматривать ответственность должностных лиц за ущемление прав граждан и несвоевременное принятие мер по их защите.

Охраняя права граждан, руководители государственных органов, органов местного самоуправления обязаны: осуществлять контроль; рассматривать протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления судов; проводить проверки по выступлениям печати, информирующим об ущемлении прав и свобод граждан, и др.

Обязанность обеспечивать соблюдение и защиту прав и интересов граждан означает также обязанность гражданских служащих своевременно рассматривать обращения граждан. Эта обязанность гражданских служащих корреспондируется с конституционным правом граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Содержание обращений может касаться проблем как общегосударственных, так и местного самоуправления, интересов как личных, так и групповых.

Термин "обращение" объединяет такие понятия, как предложение, заявление, жалоба (в письменной или устной форме).

Предложение - это обращение по поводу несовершенства организации, деятельности или регулирования в той или иной области и рекомендации о путях устранения недостатков. Особенность их в том, что они не отражают, как правило, конкретных нарушений субъективных прав.

Заявление - это обращение по поводу:

- реализации субъективных прав и законных интересов граждан;

- нарушений нормальной деятельности, не касающихся прав и интересов конкретных лиц;

- злоупотреблений, незаконных действий и иных нарушений законности, когда они не затрагивают права и интересы заявителя или других конкретных лиц.

Жалоба - это обращение в государственные или иные официальные органы, к должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина (граждан).

В одном и том же обращении могут содержаться все указанные элементы или их различное сочетание.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 18) гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления не только с предложениями, заявлениями и жалобами, но и по другим вопросам, например, за получением необходимой ему информации, справок, копий документов и т. д.

Порядок рассмотрения обращений на законодательном уровне еще не урегулирован. Необходимость законодательного акта по этому вопросу вытекает из ст. 33 Конституции РФ; он должен определить права и обязанности государственных органов, процедуру рассмотрения.

Пока эти вопросы регламентируются Указом Президиума Верховного Совета СССР от 01.01.2001 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <*> в части, не противоречащей Конституции РФ, а также Закону РФ от 01.01.2001 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <**>.

<*> ВВС СССР. 1968. N 7. Ст. 144.

<**> ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

При рассмотрении обращений государственные служащие обязаны: разобраться в существе обращения; при необходимости проверить сообщаемые сведения; вынести обоснованное решение; обеспечить своевременное и правильное их исполнение; сообщить заявителю о решении; в случае отклонения предложения, заявления, жалобы указать мотивы; разъяснить порядок обжалования решения.

Общие принципы, некоторые требования и правила составления и формы таких решений, а также ответов, посылаемых в организации в связи с запросами о рассмотрении обращений, содержатся в основных положениях Единой государственной системы делопроизводства.

В названном выше Указе Президиума Верховного Совета СССР от 01.01.2001 установлены следующие сроки рассмотрения заявлений и жалоб во всех органах - до одного месяца, а не требующих дополнительного изучения и проверок - безотлагательно, но, во всяком случае, не позднее 15 дней со дня их поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу. В то же время в Указе предусматривается возможность продления сроков руководителем или заместителем руководителя соответствующего государственного органа, но не более чем на один месяц.

В настоящее время Государственной Думой в первом чтении принят проект Федерального закона об обращениях граждан. В законопроекте они подразделяются на четыре вида: предложения, заявления, ходатайства, жалобы. Предполагается установить различный процессуальный порядок рассмотрения каждого из них, а также жесткие сроки их рассмотрения не только государственными органами и органами местного самоуправления, но и коммерческими и некоммерческими организациями.

5. Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи установил обязанность гражданского служащего соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего служебного распорядка.

Такой распорядок в государственном органе устанавливается руководителем. Действующие Типовые правила внутреннего служебного распорядка предусматривают следующие основные обязанности:

- работать честно и добросовестно; соблюдать дисциплину труда;

- вести себя достойно, воздерживаться от действий, мешающих другим выполнять свои обязанности;

- систематически повышать свою деловую квалификацию и др.

Указанные в Типовых правилах основные обязанности конкретизируются в отраслевых правилах.

На гражданских служащих распространяется установленная законодательством о труде продолжительность рабочего времени, но с особенностями, определяемыми нормативными правовыми актами о служебном распорядке в отдельных государственных органах.

В исключительных случаях гражданские служащие могут привлекаться к работе сверх установленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни по письменному распоряжению руководителя государственного органа. При этом им в соответствии с законодательством о труде предоставляются компенсации.

В отдельных государственных органах действуют уставы о дисциплине, которые отражают специфику труда в соответствующей отрасли. Так, Устав о дисциплине работников связи распространяется не только на работников связи массовых профессий, но и гражданских служащих центрального аппарата Министерства транспорта.

Должностные регламенты, инструкции и положения о должностях конкретизируют права и обязанности отдельных категорий гражданских служащих. Некоторые из них утверждаются Правительством РФ. Могут издаваться общие, типовые и примерные положения. При их отсутствии соответствующие положения разрабатываются в государственных органах самостоятельно и утверждаются их руководителями.

В правилах и инструкциях закрепляются специальные обязанности гражданских служащих. В них указывается порядок ведения управленческого процесса, конкретные правила обращения с документами и их носителями и т. д. Правила и инструкции утверждаются министерствами и службами.

6. В пункте 6 ч. 1 комментируемой статьи Закон устанавливает обязанность гражданского служащего поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей, т. е. иметь необходимую профессиональную подготовку и, прежде всего, обладать знаниями, достаточными для исполнения должностных полномочий, знать соответствующее законодательство, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности. Как правило, профессиональная подготовка требуется для получения квалификационного разряда, звания или ранга.

Следует также иметь в виду, что государственный служащий нанимается не для того, чтобы выполнять одну и ту же работу в течение всей своей службы. Одни профессии исчезают, другие появляются, содержание одних и тех же профессий меняется. Поэтому подготовка и переподготовка становится одной из основных обязанностей государственного служащего.

Обязанность профессиональной подготовки может иметь продолжение в виде обязательства оставаться на гражданской службе в течение определенного времени. Например, с обучающимися (слушателями и курсантами) в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или в других учебных заведениях за счет государственных органов могут заключаться контракты о прохождении службы в федеральных органах на весь период обучения и в течение пяти (для слушателей) или десяти (для курсантов) лет после окончания этого учебного заведения, а также оговаривается обязательство государственного органа обеспечить выпускнику назначение на соответствующую должность.

7. В Законе (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи) устанавливается обязанность государственного служащего хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственную тайну составляют предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых может причинить существенный вред интересам России и образует состав преступления, административного или дисциплинарного проступка либо гражданско-правового деликта. Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ перечень сведений, составляющих государственную тайну, может определяться только федеральным законом.

Закон РФ N 5485-1 "О государственной тайне" <*> был принят 21 июля 1993 г. В нем (ст. 5) подробно перечислены сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне. Такого рода сведения касаются: военной области; экономики, науки и техники; внешней политики и экономики; контрразведки, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

<*> РГ. N 1

Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ.

При приеме на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, предусмотрена процедура оформления допуска.

Под иной охраняемой законом понимается служебная, профессиональная тайна.

Служебную тайну составляет несекретная информация, касающаяся деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Состав информации, доступ граждан к которой ограничивается в интересах обеспечения функций государственного органа и которая относится к служебной тайне, определяет руководитель государственного органа; он несет ответственность и за организацию ее охраны.

Общие условия, когда информация может приобретать характер служебной тайны, определяются в ст. 139 ГК.