Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 1 )

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 апреля 2005 года

Ответственный редактор

доктор юридических наук, профессор

А. Ф. НОЗДРАЧЕВ

Авторский коллектив:

- д. ю.н., профессор - ст. ст;

- д. ю.н. - ст. ст. 45, 46, 48,,, 69, 70, 73;

- к. ю.н. - ст. ст.;

- д. ю.н. - ст. ст., 47, 49, 53, 54,, 71, 72, 74.

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

"Трудовой кодекс" для государственных гражданских

служащих Российской Федерации

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) 27 июля 2004 г. Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. N 436-рп, на основе положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 58-ФЗ. В нем использованы положения Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 119-ФЗ, а также нормы иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с государственной службой.

В положениях Закона нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи.

В Законе сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Организация гражданской службы как института государства

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Для охвата этого аспекта гражданской службы Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих с тем, чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой.

В рамках организационного аспекта гражданской службы в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы в Законе посвящена отдельная глава. В этой главе указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям.

Так, введены четыре категории должностей: "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" и "обеспечивающие специалисты". Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы.

Все должности государственной гражданской службы подлежат включению в реестры должностей государственной гражданской службы.

Закон ввел для гражданских служащих классные чины государственной гражданской службы. При этом гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей и главной групп, предусматривается присваивать классные чины действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса и государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса соответственно.

Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Российской Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Российской Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса соответственно.

Определение правового статуса гражданского служащего

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе определяется понятие "государственный гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего.

Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в комментируемом Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствий гражданским служащим в реализации своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (ст. 30 Конституции РФ). По Всеобщей декларации прав человека (часть 2 ст. 20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Отдельная глава Закона посвящена вопросам поощрений и награждений государственных гражданских служащих, а также вопросам соблюдения служебной дисциплины на гражданской службе, применения дисциплинарных взысканий и организации служебных проверок.

Реализация определенных Законом принципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы должна обеспечить решение задач, связанных с обновлением и ротацией кадрового состава.

Развитию профессиональных качеств гражданских служащих должны содействовать нормы Закона, касающиеся профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих.

Отдельной главой Закона регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Предусматривается образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества, что должно укрепить доверие граждан к государственной гражданской службе.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как видно, Закон о гражданской службе не является Законом "О трудоустройстве" гражданских служащих или "Трудовым кодексом гражданских служащих", он отражает повышенный интерес к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является административным законом, включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность тех субъектов, которые обеспечивают отправление полномочий государства, распоряжаются государственными средствами или предоставляют услуги государства населению.

Закон знаменует резкий административный переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих; он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров и т. д.; Закон предусматривает собственную социальную защиту гражданских служащих.

Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

Обеспечение профессионализма гражданской службы

В Законе прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и профессиональной квалификации гражданских служащих. В соответствии с этим аспектом Закон определяет принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, наем и продвижение по службе, а также стимулирование и удержание на службе квалифицированных гражданских служащих.

Закон защищает профессиональную независимость гражданских служащих по отношению к политическим структурам государства, представленным лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, с тем, чтобы гарантировать, что исполнение обязанностей гражданскими служащими будет осуществляться без неоправданного влияния со стороны политических и иных структур.

Эта независимость в Законе гарантируется совокупностью строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т. д.

Закон предусматривает возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты.

Законом определены случаи, когда конкурс не проводится. В частности, без конкурса могут производиться назначения:

на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации и др.

В Законе впервые введено понятие "служебный контракт", определены стороны, содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также порядок его заключения; детально регламентируются вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Законом установлен исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

В Законе определены порядок обработки, хранения и передачи персональных данных государственных служащих, порядок ведения личных дел и реестров государственных гражданских служащих, а также задачи кадровой работы.

В Законе предусматриваются и другие механизмы укрепления профессионализма на гражданской службе. Так, в Законе впервые введено понятие "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Детально регламентируется в Законе порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих и порядок сдачи ими квалификационного экзамена.

Профессиональная независимость гражданских служащих направлена на укрепление такого аспекта гражданской службы, как обязательство исполнять требования Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и быть за это подотчетными перед органами представительной власти и высшими органами исполнительной власти. Гражданская служба как институт государства занимается осуществлением общих интересов общества и государства, как они определяются федеральными законами и политикой правительства.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности в государстве и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, - для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Профессиональная независимость гражданских служащих требует также четкого определения их служебных прав. Закон закрепляет права гражданских служащих, соответствующие их обязанностям, их честности и преданности государству, а также их профессиональной квалификации. Определение прав и обязанностей демонстрирует обязательства гражданских служащих по выполнению требований Конституции, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а не просто соблюдение служебной дисциплины.

Гарантии на гражданской службе

В рамках новых должностных обязанностей, новых квалификационных требований Закон обеспечивает получение гражданским служащим денежного содержания, а также льгот иного рода с тем, чтобы карьера на гражданской службе выглядела привлекательной и способствовала удержанию квалифицированных гражданских служащих.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения имеют материальную оценку, притом вполне "посильную" для государства, и их можно обеспечивать за счет годового федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

Первейшая цель Закона видится отнюдь не в том, чтобы в нарушение элементарной справедливости улучшать условия труда и определять льготы для гражданских служащих.

В главе 10 Закона регулируются вопросы оплаты труда гражданских служащих и определяется порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. При этом определяются единые основные условия оплаты труда гражданских служащих, соотносимые с оплатой труда государственных служащих других видов государственной службы.

В состав денежного содержания гражданского служащего включаются месячный должностной оклад и месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы, составляющие вместе оклад денежного содержания, ежемесячную надбавку к окладу денежного содержания за выслугу лет, ежемесячную надбавку за особые условия гражданской службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии.

Закон не предусматривает создание улучшенных или привилегированных условий для гражданских служащих. Оплата труда и другие льготы, предоставляемые гражданским служащим, соответствуют налагаемым на них ответственным обязанностям.

В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрастать доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида надбавки и премии).

Законом впервые предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских служащих, отличных от общих условий такой оплаты. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться указанный порядок, и порядок установления такой оплаты труда должны определяться соответственно Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Закон содержит также нормы, предусматривающие основные социальные гарантии на гражданской службе (медицинское обеспечение на основе страховых принципов, пенсия за выслугу лет и др.) и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы.

Традиционно Закон предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета и гражданских служащих субъектов Российской Федерации за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Реализация отдельных положений Закона в сравнении с государственными гарантиями, предусмотренными предшествующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, очевидно, потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Закон вступает в силу по истечении шести месяцев после официального опубликования. В то же время пунктом 1 статьи 71 установлен иной порядок вступления в силу отдельных положений Закона. Так, вступление в силу положений статей 50, 51 и 55 Закона связано с вступлением в силу указа Президента РФ, касающегося денежного содержания государственных гражданских служащих. В связи с этим Правительство РФ должно предусматривать поэтапное увеличение расходов федерального бюджета на содержание федеральных гражданских служащих по мере включения соответствующих расходов в федеральный бюджет.

Задачи реализации Закона

Вопросы реализации Закона сейчас требуют особого внимательного отношения. Особое значение имеет подготовка законов и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам, по которым в Законе есть пробелы. Закон содержит все необходимые элементы, определяющие систему гражданской службы, но не регулирует ее во всех деталях. Детали должны регламентироваться в нормативных правовых актах "второго плана" - указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах субъектов РФ. Нормы Закона, требующие своего развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших подзаконных нормативных правовых актов. Естественно, что при такой пробельности Закона сейчас еще нельзя предъявить требования к гражданским служащим в полном объеме. Очевидно, что законодатель еще не обеспечил статус гражданского служащего всеми необходимыми гарантиями, правами и регламентами.

Вместе с тем практика показывает, что это абсолютно правильный прием правового регулирования государственно-служебных отношений: "детали могут и должны меняться, принципы должны оставаться неизменными".

Подготовка "сопряженных" с Законом нормативных правовых актов предусматривалась федеральной программой реформирования государственной службы. В результате должна быть создана комплексная нормативная правовая база, которая призвана в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач и функций.

Значительная часть проектов нормативных правовых актов должна быть подготовлена в 2005 г. Однако ознакомление с проектами планов государственных заказчиков Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2годы)" по выполнению мероприятий Программы в 2005 г. (по состоянию на 1 апреля 2005 г.) показывает, что не все мероприятия, предусмотренные Программой, включены в планы государственных заказчиков. Так, в Плане Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации не предусмотрено проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных гражданских служащих.

Предмет проекта указа Президента Российской Федерации об утверждении обобщенных показателей эффективности и результативности государственных гражданских служащих неоправданно "заужен".

В Плане Министерства финансов Российской Федерации нет мероприятий по применению методов программно-целевого финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности федеральных гражданских служащих.

В Плане указанного Министерства не предусмотрены также мероприятия по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов.

В Планах Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, являющихся заказчиками Программы преимущественно в части реформирования государственной гражданской службы, не предусмотрена подготовка проектов нормативных правовых актов, вытекающих из Федерального закона "О государственной гражданской службе", например, о применении служебных контрактов, о предоставлении единовременных субсидий на приобретение жилой площади, о порядке единого квалификационного экзамена и др.

В Планах государственных заказчиков не предусмотрены мероприятия по проведению экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведению ее в соответствие со сложившимися новыми государственно-служебными отношениями и новыми социальными условиями.

Реализация мероприятий и представление соответствующих проектов нормативных правовых актов заказчиками планируются в основном на декабрь 2005 года, что практически исключает их надлежащее экспертное обеспечение и оценку, а тем самым и подготовку в 2005 г.

Недооценка соблюдения временных рамок подготовки проектов нормативных правовых актов, вытекающих из Закона, может поставить под вопрос реализацию основных положений Закона. В этом случае Закон приведет лишь к увеличению расходов, не способствуя становлению института гражданской службы.

Практическое отсутствие проектов подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации Закона, объясняет значительные трудности с комментированием его положений. Ввиду отсутствия значительного числа конкретизирующих, детализирующих и трансформирующих норм общие нормы Закона в нормы прямого действия, комментарии к отдельным статьям являются по необходимости краткими.

Значение Закона о гражданской службе

в контексте административной реформы

Гражданская служба как важнейший социальный, правовой, организационный институт, обеспечивающий выполнение функций государства, а также деятельности органов государственной власти и их аппаратов, функционирует в широком контексте административного права. Этот контекст формирует направление и характер его движения как "локомотива" государственного управления. Поэтому, высоко оценивая роль и значение Закона как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства.

Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, подготовка которых определяет главные направления административной реформы.

Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2годах" от 01.01.01 г. на федеральном уровне устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых органами исполнительной власти, и их видами. На основе специфики основных функций и задач установлены: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

В целях четкого определения сферы ответственности новых федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования необходим федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти. Такой закон не только стабилизирует новую типологию органов исполнительной власти и их систему на федеральном уровне, но и положит конец непрерывному горизонтальному перемещению гражданских служащих, сеющему панику в их среде.

Для налаживания четкой исполнительской дисциплины гражданских служащих необходимо упорядочить административные процедуры, т. е. необходимы правила реализации компетенции государственного органа. Недопустимо такое положение, при котором любой гражданский служащий может совершать те или иные действия по своему усмотрению, а любой орган исполнительной власти - действовать, руководствуясь собственными правилами. Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом.

Комментируемый Закон (ст. 47) дает необходимый импульс для совершенствования и надлежащей регламентации административных процедур. В нем (ст. 47) впервые предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В связи с указанным требованием Закона на повестке дня остро встает вопрос о создании законодательной основы для административных регламентов государственных органов. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Мы поддерживаем идею базового закона "Об административных процедурах", но не поддерживаем вариант проекта, внесенного в Государственную Думу 21 февраля 2001 г., потому что этот проект тяготеет к смешанной позитивно-судебной процедуре. На наш взгляд, следует разграничивать позитивно-административные и юрисдикционные процедуры в административной сфере. Последние являются преимущественно судебными процедурами и являются предметом другого столь же необходимого закона, а именно закона об административном судопроизводстве.

Последний должен регулировать порядок судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, их объединений, а также прав и охраняемых законом интересов юридических лиц, их объединений от незаконных действий и решений государственных органов и гражданских служащих.

Судебная защита перечисленных прав, свобод и охраняемых законом интересов в настоящее время осуществляется федеральными судами общей юрисдикции и федеральными арбитражными судами.

Закон об административном судопроизводстве с необходимостью в перспективе влечет за собой создание специализированных федеральных судов - федеральных административных судов. Целесообразно "реанимировать" проект Федерального закона об административных судах, который находится "в анабиозе" в Государственной Думе с 2000 г. Положения части 2 ст. 118 и пункта "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства должны быть реализованы.

Смысл приведенных соображений состоит в том, чтобы институту гражданской службы на базе закона придать "техническую и технологическую" завершенность, включив в механизм его функционирования достаточную правовую четкость и определенность. Тем самым будет достигнута существенная цель административной реформы - создание системы государственного управления, регулируемой преимущественно законом, что является необходимым условием повышения ее эффективности, предсказуемости и уменьшения числа неправомерных действий и решений.

Необходимо активизировать и другие институты подотчетности гражданских служащих. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры как институт государственного надзора за точным и единообразном соблюдением законодательства РФ, Уполномоченный по правам человека как институт общественной защиты прав человека, Счетная палата Российской Федерации как институт контрольной финансовой проверки в стране являются чрезвычайно важными для обеспечения того, чтобы система государственного управления и корпус гражданских служащих функционировали эффективно, надежно, на основе закона и под контролем общества.

* * *

Новый Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в своих основных нормах является законом прямого действия и будет повседневно применяться в профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Знание и правильное применение этого Закона - важнейшее условие эффективной работы государственных органов, служения интересам гражданского общества и государства, обеспечения приоритета прав и свобод граждан.

Предлагаемый вашему мнению доктринальный комментарий ставит своей задачей показать значение Закона, а также раскрыть принципиально новые положения Закона о государственной гражданской службе, тем самым способствовать их правильному применению на практике. По ряду вопросов авторы отмечают слабые места, неточности и неясности комментируемого Закона, дают свои оценки и рекомендации.

Авторский коллектив надеется, что подготовленная ими работа будет полезной для гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы, а также для муниципальных служащих и для всех тех, кого по роду своей деятельности интересуют вопросы законодательства о гражданской службе. Комментарий полезно использовать также в учебных целях.

Ответственный редактор

доктор юридических наук,

профессор А. Ф.НОЗДРАЧЕВ

27 июля 2004 года N 79-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные термины

Комментарий к статье 1

В комментируемой статье дается содержание основных положений Закона, а также их применение в будущем на практике. В целом в статью включены понятия, наиболее часто употребляемые в законодательстве о государственной службе, однако фактическое содержание некоторых из них в последнее время несколько изменилось.

Все определяемые в Законе понятия являются основополагающими предпосылками и условиями, "кирпичиками" для формулирования в Законе конкретных норм и положений об организации гражданской службы и правовом положении гражданских служащих.

Закон сохраняет традиционную для законодательства о государственной службе в целом дефиницию "аппарат (центральный аппарат) государственного органа".

Аппарат - часть структуры государственного органа. Под государственным органом понимается организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными полномочиями и компетенцией, исключая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.

Все государственные органы законодательной власти, исполнительной власти, органы судебной власти имеют свою, только им присущую организационную структуру, необходимую для эффективного осуществления своих функций и полномочий (компетенции).

Аппарат является структурной единицей государственного органа. Нормативным правовым актом государственного органа или административным регламентом государственного органа аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа. Аппарат государственного органа не имеет самостоятельной, независимой от государственного органа компетенции.

Государственный орган - структурно определенный коллектив гражданских служащих. Составными частями структуры аппарата государственного органа являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования - департаменты, управления, отделы и др. Руководитель государственного органа устанавливает в нормативных правовых актах задачи конкретных структурных подразделений, способы их сотрудничества, а также ответственность руководителей и гражданских служащих. Структура государственного органа предопределяется в первую очередь содержанием подлежащих решению задач.

Иногда структурные подразделения государственного органа также называются государственными органами или воспринимаются как таковые. Например, Администрация Президента РФ характеризуется как государственный орган, в свою очередь, Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) - как федеральный орган исполнительной власти (орган в органе). Подобные факты можно объяснить тем, что специализированным органам или другим структурным подразделениям государственного органа непосредственно правовыми предписаниями предоставлены определенные полномочия, которые они и обязаны осуществлять. Однако и в этом случае их компетенция вытекает из компетенции того органа, структурной единицей которого они являются.

Целый ряд статей Закона содержит указание на "должностное лицо". Для целей единообразного понимания указанных статей в глоссарии Закона также дается определение понятия "должностное лицо".

Должностными лицами соответственно Закону считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными правовыми актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Согласно Указу Президента РФ от 01.01.2001 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> (п. 5) такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральное агентство, осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг. Соответственно в перечень должностных обязанностей значительного числа гражданских служащих входит оказание государственных услуг.

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Для целей комментируемого Закона под государственными услугами понимается оказание гражданскими служащими услуг (действий), имеющих исполнительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

1. Должность гражданской службы - это должность по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Последний уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т. е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти определяются в соответствии с компетенцией отдельного государственного органа (см. комментарий к ст. 8).

2. Для комментируемого Закона большое значение имеет понятие "представитель нанимателя", который является ключевой фигурой в системе государственной гражданской службы. Представитель нанимателя - тот, кто осуществляет полномочия нанимателя на государственную гражданскую службу от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Под понятием "представитель нанимателя" Закон подразумевает руководителя соответствующего государственного органа или лицо, занимающее государственную должность, либо их представителя. Этим лицам предоставлено право представлять интересы Российской Федерации или субъекта Федерации. Такое положение согласуется с положениями трудового законодательства России (ст. 34 ТК РФ).

Комментируемая статья раскрывает положения трудового законодательства и определяет состав лиц, уполномоченных на представление интересов Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, связанных с поступлением и прохождением государственной гражданской службы. Однако порядок наделения лица полномочиями представителя Российской Федерации или субъекта Федерации (нанимателя) в государственном органе в Законе не определен.

Для наделения полномочиями государственного нанимателя заместителя руководителя государственного органа необходимо:

- принятие руководителем государственного органа решения о наделении такого рода полномочиями своего заместителя;

- данное решение должно быть принято строго в соответствии с действующим законодательством и компетенцией руководителя.

Руководитель государственного органа не вправе возлагать на своего заместителя полномочия государственного нанимателя в отношении лиц, замещающих главные и высшие должности гражданской службы. В отношении указанных лиц полномочия государственного нанимателя руководитель государственного органа обязан осуществлять лично и самостоятельно.

Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 2

В комментируемой статье в общем виде определен предмет регулирования Закона. Реализуя положения Закона N 58-ФЗ (ст. сто гражданской службе как особом виде государственной службы, Закон регулирует широкий круг общественных отношений, связанных с ее практическим осуществлением в государственных органах.

В статье указывается, что предметом регулирования Закона являются, прежде всего, отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прохождением. Это важный аспект предмета регулирования Закона, который составляют отношения, связанные с осуществлением гражданами Российской Федерации конституционного права на равный доступ к гражданской службе.

В соответствии с этим Закон (см. комментарий к ст. 18) закрепляет право доступа на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы. Он исходит из положений ч. 4 ст. 32 Конституции РФ о праве равного доступа к гражданской службе. Закон (ст. 18) запрещает при поступлении на гражданскую службу, а также при ее прохождении установление каких бы то ни было прямых и косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических и иных убеждений, принадлежности к общественным или религиозным объединениям, а также других обстоятельств, не связанных с исполнением должностных обязанностей, за исключением лиц, в отношении которых судом принято решение об ограничении доступа к государственной службе за осуществление экстремистской деятельности или по другим основаниям, установленным Федеральным законом.

Общественные отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона, складываются не только в связи с поступлением на гражданскую службу и назначением на должность гражданской службы, но и с практическим осуществлением профессиональной служебной деятельности гражданскими служащими, а именно в связи с:

- выполнением гражданскими служащими должностных обязанностей и реализацией предоставленных прав;

- присвоение гражданским служащим классных чинов;

- прохождением гражданской службы и ее документированием;

- перемещением гражданских служащих (переводами);

- прохождением гражданскими служащими профессиональной подготовки, повышением квалификации и стажировки;

- предоставлением гарантий, социальной защиты и государственной охраной гражданских служащих;

- прекращением служебного контракта, освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы;

- привлечением гражданского служащего к юридической ответственности.

В качестве важной части предмета регулирования в Законе особо выделяются отношения, связанные с определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Отношения, связанные с реализацией правового положения (статуса) гражданского служащего, возникают между государственными органами и гражданскими служащими в связи с:

- реализацией прав и обязанностей гражданского служащего;

- соблюдением ограничений и запретов, связанных с гражданской службой;

- установлением требований к служебному поведению гражданского служащего;

- урегулированием конфликта интересов при исполнении гражданским служащим должностных обязанностей;

- предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и т. д.

Фактически предмет регулирования комментируемого Закона шире, чем это указывается в его ст. 2. Закон регулирует отношения, связанные с организацией гражданской службы. На этот аспект регулирования Закона прямо указывается в его преамбуле: "Настоящим Федеральным законом... устанавливаются... организационные основы государственной гражданской службы Российской Федерации". Такие отношения возникают между государственными органами, которые выполняют возложенные на них функции. Они складываются в связи с:

- установлением юридического статуса должностей гражданской службы;

- подразделением должностей гражданской службы на категории и группы;

- включением должности государственной гражданской службы в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы либо в реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

- установлением квалификационных требований к должностям гражданской службы;

- определением способов замещения должностей государственной гражданской службы и условий поступления на государственную гражданскую службу;

- установлением классных чинов гражданских служащих;

- определением условий и порядка проведения квалификационных экзаменов и аттестации гражданских служащих;

- ведением личных дел гражданских служащих;

- проведением кадровой политики и формированием кадрового состава гражданской службы;

- организационным обеспечением гражданской службы;

- осуществлением государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Все указанные аспекты организационных отношений гражданской службы регулируются непосредственно Законом.

Отношения, связанные с деятельностью лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в предмет регулирования комментируемого Закона не входят.

Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации

Комментарий к статье 3

1. В статье дается определение понятия "гражданская служба Российской Федерации" и устанавливаются функциональные признаки гражданской службы.

В отличие от других видов государственной службы - правоохранительной и военной, государственная гражданская служба имеет своей целью обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Определение понятия "государственная гражданская служба Российской Федерации" дословно воспроизводит формулировку, содержащуюся в п. 1 ст. 5 Закона N 58-ФЗ <*>. В обоих случаях "гражданская служба" определяется методом исключения. К ней относится профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной службы, не относящихся к должностям правоохранительной и военной службы. Понятие "должность правоохранительной службы" раскрывается в проекте ФЗ "О правоохранительной службе" (ст. 9), а понятие "военная должность" - в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" (в ред. ФЗ от 01.01.2001 N 122-ФЗ) <**> (ст. 42).

<*> СЗ РФ. 02.06.2003. N 22. Ст. 2063.

<**> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Вместе с тем следует отметить, что определение в Законе государственной гражданской службы РФ как самостоятельного вида государственной службы не отличается достаточной четкостью и точностью.

В данном в п. 1 ст. 3 определении в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Гражданская служба как профессиональная служебная деятельность граждан РФ обеспечивает исполнение полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ.

Хотя государственная гражданская служба в Законе определяется как служба Российской Федерации, тем не менее в нем речь идет лишь об обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и не указывается, что государственная гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий РФ и ее субъектов. Тем самым создается впечатление, что обеспечение этих полномочий осуществляется лишь другими видами государственной службы, предусмотренными Законом N 58-ФЗ, а именно военной (ст. 6) и правоохранительной (ст. 7) службами, что не соответствует ст. ст. 2, 4, 5 Закона о системе государственной службы и действительности.

Под государственным органом понимается образуемый в установленном законом порядке орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.

Возникает вопрос об определении круга органов, профессиональная деятельность в которых может считаться гражданской службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая такие структуры исполнительной власти, как федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать сюда и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности, в регионах?

В соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (п. п<*> в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

<*> РГ. N 3427(5

Профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий указанных федеральных государственных органов, несомненно, относится к гражданской службе Российской Федерации.

Частью 1 ст. 78 Конституции РФ предусматривается возможность создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных структур. Правовой статус их в Законе не указан. По нашему мнению, поскольку они создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность по реализации их задач и функций следует считать государственной службой. Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 981 установлен Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории "В", учреждаемых для обеспечения деятельности территориального органа федерального органа исполнительной власти (приложение N 9). В Перечень включено 80 должностей федеральной государственной службы.

Под лицами, замещающими государственные должности РФ, а также лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ, имеются в виду лица, замещающие государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями и уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а именно: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие лица, замещающие государственные должности.

Существенным их отличием от других государственных должностей является то, что они учреждаются на федеральном уровне Конституцией РФ и федеральными законами, а на уровне субъектов Федерации - конституциями и уставами субъектов Федерации. Способ их установления одновременно является и основанием для отнесения к указанной категории.

Конституцией РФ предусмотрено более 20 наименований государственных должностей Российской Федерации. Среди них государственные должности:

- Президент Российской Федерации - глава государства (ст. 80, ч. 1);