Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 3 )

С вступлением в силу в 2004 г. Закона в соответствие с ним должны быть приведены все ранее принятые в субъектах РФ правовые акты, касающиеся гражданской службы. Законы субъектов РФ могут применяться лишь в части, не противоречащей комментируемому Закону (ст. 74).

Для последующей ориентации при разработке законов и других нормативных правовых актов субъектам РФ может быть рекомендован модельный закон о гражданской службе в субъектах РФ, разработанный Государственной Думой.

Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о гражданской службе субъектов РФ. Между тем многие субъекты РФ именно так и поступали. Есть веские основания считать, что субъекты пойдут именно по этому пути.

Закон Воронежской области "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" регулирует отношения в сфере как государственной, так и муниципальной службы в органах местного самоуправления области. И такой подход следует считать обоснованным.

В свою очередь, РФ вправе вводить общие установочные нормы по вопросам не только государственной, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.

В настоящее время разрабатывается федеральная нормативная база для фактически функционирующей муниципальной службы. Ее необходимость вытекает из ст. 2, п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и прямо определена Федеральным законом от 01.01.2001 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 17 ст. 4) <*>, относящим регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

<*> СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.

Установление федеральным законом пределов правового регулирования муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии с ст. 12, ст. ст. 132 и 133 Конституции РФ.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона о муниципальной службе в Российской Федерации, который развивает и конкретизирует положения Закона от 01.01.2001 N 131-ФЗ. Федеральный закон будет иметь рамочный характер. Он определит правовые основы, в соответствии с которыми субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе.

Комментируемый Закон в число источников законодательства о гражданской службе включает ратифицированные Российской Федерацией международные договоры.

Федеральный закон от 01.01.2001 "О международных договорах Российской Федерации" <*> (ст. 2) определяет термин "международный договор Российской Федерации" как означающий международное соглашение, заключенное Российской Федерации с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Это определение соответствует положениям Венской конвенции "О праве международных договоров" 1969 г. (ВВС СССР. 1986. N 16. Ст. 263) и Венской конвенции "О праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями" 1986 г. (Российской Федерацией не ратифицирована и пока в силу не вступила).

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Международные договоры РФ в соответствии с упомянутым Законом заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Российская Федерация - участник значительного числа международных договоров, создающих регулирование отношений, связанных с гражданской службой. К ним, в частности, относятся:

- Всеобщая декларация прав человека (принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН);

- Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Генеральной Ассамблеей ООН. СССР подписал Пакт 18.03.1968 с заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 23.03.1976);

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН 16.12.1966. СССР подписал Пакт 18.03.1968 с заявлением. Пакт вступил в силу для СССР 03.01.1976).

В число международно-правовых актов - источников правового регулирования гражданской службы входят Конвенции и Рекомендации Международной организации труда (МОТ) - специализированного учреждения ООН. В качестве таких источников можно назвать:

- Конвенцию МОТ 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);

- Конвенцию МОТ 1981 г. о содействии коллективным переговорам (Россия не ратифицировала Конвенцию);

- Конвенцию МОТ 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы (Россия не ратифицировала Конвенцию);

- Конвенцию МОТ 1978 г. о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Россия не ратифицировала Конвенцию);

- Конвенцию МОТ 1948 г. об организации службы занятости (Россия не ратифицировала Конвенцию).

Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) и Закон (ч. 2 ст. 5) придают приоритетное значение правилам международного договора перед нормами внутреннего закона. В ст. 5 Закона прямо указано, что если ратифицированным Российской Федерацией международным договором установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены комментируемым Законом, то применяются правила международного договора.

Указанные положения Закона предопределяют большое значение международных договоров для развития правового регулирования отношений государственной гражданской службы РФ.

Статья 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов

Комментарий к статье 6

Комментируемая статья по своему содержанию конкретизирует ст. 5 Закона N 58-ФЗ, которая устанавливает систему государственной службы Российской Федерации. В ней определяются основные линии взаимосвязей гражданской службы с военной службой и правоохранительной службой.

Анализ статьи показывает, что деление на виды государственной службы не оказывает решающего влияния на статус гражданских служащих. Как гражданская, так и военная и правоохранительная службы являются государственной службой, т. е. профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 Закона N 58-ФЗ).

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей правоохранительной службы (см. комментарий к ст. 54).

Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, регулируются федеральными законами о видах государственной службы на единых принципах построения и функционирования системы государственной службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы установлены в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". В этой статье закреплены основополагающие начала, которые нашли свое развитие и конкретизацию и в комментируемом Законе (см. комментарий к ст. 4).

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы и в том числе гражданской службы.

Принципами организации и функционирования гражданской службы, как и военной и правоохранительной службы, являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы); законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина на непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Указанные единые принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации нашли свое отражение в комментируемом Законе. В нем также предусмотрены и другие принципы построения и функционирования гражданской службы, учитывающие ее особенность (см. комментарий к ст. 4).

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается также посредством соотносимости условий прохождения службы и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий.

Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность государственной службы, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности государственной службы или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности государственной службы, увольнение с государственной службы (отставку для военной службы).

Как в комментируемом Законе (см. комментарий к статьям, так и в законах об иных видах государственной службы (см., например, статьипроекта Федерального закона "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации") содержатся нормы, регламентирующие все перечисленные стадии прохождения государственной службы.

Законодательством предусматривается, что замещение как должностей гражданской службы, так и должностей государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регулирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу дифференцируется: на гражданской службе он регламентируется положением, утверждаемым указом Президента РФ, а в правоохранительной службе, например, руководителем соответствующего федерального правоохранительного органа.

Основные условия прохождения государственной службы всех видов регулируются служебным контрактом.

Предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Российской Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим.

В соответствии с федеральными законами о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Федеральными законами о виде государственной службы предусматриваются:

- возрастные ограничения пребывания на государственной службе;

- порядок назначения на должность, присвоение классного чина, специального звания, ранга, а также все другие обстоятельства прохождения государственной службы соответствующего вида;

- основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего.

Для выполнения как гражданскими служащими, так и государственными служащими других видов государственной службы федеральными законами им предоставляются соотносимые размеры оплаты труда и однотипные основные государственные социальные гарантии. Во всех видах государственной службы оплата труда предусматривается в виде денежного содержания (вознаграждения, довольствия). Денежное содержание включает в себя: оклад по занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному классному чину (специальному званию), процентную надбавку за выслугу лет и другие надбавки.

Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности государственных служащих независимо от вида государственной службы, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Дополнительные условия оплаты служебной деятельности государственных служащих устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. Гражданским служащим, как и государственным служащим других видов государственной службы, гарантируется:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (денежного довольствия);

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию;

- переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

- защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей и другие государственные социальные гарантии.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается также установлением однотипных ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов.

Под ограничениями в контексте комментируемой статьи, очевидно, следует понимать установленные нормами права, запреты на совершение конкретно определенных действий, выраженные в категоричной форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Так, государственный служащий любого вида государственной службы не может ее продолжать в случае:

- осуждения к наказанию в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу;

- если имел или имеет судимость;

- признания его недееспособным или ограниченным в дееспособности решением суда, вступившим в законную силу;

- наличия гражданства иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, и т. д.

Что касается используемого в статье термина "обязательства", то, очевидно, под ним имеются в виду установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя. Так, государственные служащие любого вида государственной службы не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и т. д.

Обязательства государственного служащего о соблюдении указанных ограничений, установленных федеральными законами о видах государственной службы, включаются в должностной регламент (инструкцию) и контракт государственного служащего.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается учетом стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Правовое значение стажа гражданской службы состоит в обеспечении стабильного пребывания на гражданской службе наиболее квалифицированных государственных служащих. Установленный порядок учета стажа гражданской службы стимулирует привлечение на гражданскую службу и сохранение на ней наиболее высококвалифицированных кадров (см. комментарий к ст. 54).

Для взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов характерна соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации. Пенсионное обеспечение государственных служащих всех видов государственной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 166-ФЗ (с изменениями от 01.01.01 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 8 мая 2004 г.) <*>, Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" <**> от 01.01.01 г. N 4468-1 (с последующими изменениями).

<*> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.

<**> ВВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

Предусматривается пенсионное обеспечение гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы за выслугу лет или по инвалидности, а также членов семьи государственного служащего в случае потери кормильца. Условия назначения и размеры указанных пенсий, порядок исчисления стажа государственной службы для назначения пенсий за выслугу лет будут регулироваться федеральными законами с учетом особенностей вида государственной службы.

Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы

Комментарий к статье 7

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов РФ. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т. д. - и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов РФ регулируют не только государственную службу в субъектах, но и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным (например, Закон Воронежской области от 01.01.2001 "О государственной и муниципальной службе Воронежской области" посвящен отношениям в сфере государственной службы области, а также муниципальной службы в органах местного самоуправления). Упомянутый Закон устанавливает принципы и порядок прохождения государственной и муниципальной службы, основные права, обязанности, правоограничения государственных и муниципальных служащих.

Комментируемый Закон в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона N 58-ФЗ правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.

Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, тем не менее они с ними функционально связаны самым непосредственным образом. По этой причине гражданская служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

В комментируемой статье Закона закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской службы и муниципальной службы. Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.

В п. 1 статьи 7 Закона предусматривается общий порядок поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих:

- поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе;

- условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

- предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида;

- назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы;

- основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего.

Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные комментируемым Законом процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.

Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем:

- подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления;

- наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования;

- сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий;

- принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы осуществляется также на основе общих правоограничений, обязательств и правил служебного поведения как гражданских служащих, так и муниципальных служащих.

Федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 18) устанавливаются однотипные правила служебного поведения (профессиональной этики) как для гражданского служащего, так и для муниципального служащего. В числе основных положений указанных правил находятся требования:

- укреплять авторитет Российской Федерации;

- не совершать проступки, порочащие честь и достоинства;

- точное и добросовестное исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом и т. д.

Для взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы характерны общие основания освобождения от замещаемой должности гражданской службы и муниципальной службы, а также увольнения со службы. Федеральным законодательством о гражданской службе и законодательством о муниципальной службе в качестве оснований освобождения от замещаемой должности гражданской службы и муниципальной службы или увольнения со службы предусматриваются:

- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по соглашению сторон;

- расторжение краткосрочного служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы;

- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по инициативе служащего;

- прекращение краткосрочного служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы в связи с истечением срока его действия;

- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы при отказе служащего от замещения иной должности в связи с изменениями существенных условий служебного контракта;

- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по инициативе руководителя государственного или муниципального органа;

- прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон;

- прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности или увольнение со службы вследствие нарушения установленных федеральным законодательством правил заключения служебного контракта;

- расторжение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности и увольнение со службы в связи с выходом служащего из гражданства РФ или приобретением им гражданства иностранного государства.

Комментируемый Закон приравнивает стаж гражданской службы и стаж муниципальной службы. Согласно п. 2 ст. 14 Закона N 58-ФЗ в стаж (общую продолжительность) государственной службы включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. Учет стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы реально обеспечивает взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы.

Для выполнения гражданскими служащими и муниципальными служащими своих служебных полномочий им предоставляются федеральными законами (см. статьи комментируемого Закона) однотипные основные и дополнительные социальные гарантии. Речь идет, прежде всего, об оплате служебной деятельности гражданского служащего и муниципального служащего. И в том, и в другом случае она производится в виде денежного содержания (вознаграждения), являющегося основой стимулирования их служебной деятельности и обеспечивающего им и их семьям необходимое качество жизни. Естественно, что размеры должностных окладов (денежных вознаграждений) дифференцируются по уровням и статусу государственных органов и муниципальных органов.

Гражданским служащим и муниципальным служащим обеспечиваются:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением еженедельных выходных дней, нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков;

- возможность замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы при ликвидации государственного органа или муниципального органа или при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе и должностей муниципальной службы в муниципальном органе;

- единовременная помощь выходным пособием, иными пособиями и выплатами, установленными федеральным законодательством (см., например, гл. 11 комментируемого Закона);

- медицинское и санаторно-курортное обслуживание либо специальное медицинское страхование гражданского служащего и муниципального служащего, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет, и членов их семей.

Пенсионное обеспечение гражданских служащих и муниципальных служащих за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти, наступившей в связи с исполнением должностных обязанностей, рассматривается федеральным законодательством в ряду единых установленных для гражданских служащих и муниципальных служащих социальных гарантий.

На гражданских служащих и на муниципальных служащих одинаково распространяются нормы основного пенсионного закона - Федерального закона...

Социальные гарантии гражданским служащим и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В этой связи нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским служащим и муниципальным служащим рассматривать как единый элемент (в ряду других) правового статуса гражданских служащих и муниципальных служащих.

Глава 2. ДОЛЖНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Статья 8. Должности гражданской службы

Комментарий к статье 8

В комментируемой статье раскрывается узловое для организации государственной гражданской службы в Российской Федерации понятие "должности гражданской службы", содержатся указания на основные элементы ее правового статуса. Правовой статус должности гражданской службы является неотъемлемой составной частью законодательного регулирования гражданской службы и одновременно основой для разработки должностных положений и инструкций гражданских служащих и других документов об их специальных правах, обязанностях и порядке деятельности.

Должность гражданской службы определяет границы деятельности гражданского госслужащего, т. е. круг его обязанностей, права и ответственность "по обеспечению исполнения полномочий" государственного служащего.

Статья устанавливает, что должность государственной гражданской службы устанавливается с двойной цепью: "...обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность". Понятие "государственный орган" означает государственную структуру органа либо лица, замещающего государственную должность. Поэтому важно отличать понятие должности гражданской службы от близко примыкающего к нему понятия специальности. Специальность характеризует род трудовой деятельности, требует определенных знаний и трудовых навыков, приобретаемых путем профессионального образования или практического опыта, например, в области финансов, юстиции, экономики и др.

В комментируемой статье должность гражданской службы определяется как должность в государственных органах. При этом имеются в виду федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ. Данным понятием охватываются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющие в присущих им организационно-правовых формах функции единой государственной власти.

Должность гражданской службы - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т. е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, должность гражданской службы заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.

Должность гражданской службы содержит основную функцию, выполняемую гражданским служащим. Наименование должности гражданской службы представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального гражданского служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная (высшая) должность гражданской службы; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" отражает другие признаки - должность гражданского служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая (ведущая) должность гражданской службы; замещается в порядке конкурса.

Правовой статут должности гражданской службы содержит перечень всех видов работ (функций) по данной должности с указанием на конечные результаты, которые гражданский служащий должен достигать всякий раз при выполнении каждой своей функции. Однако эти вопросы являются предметом регламентации не Закона, а других нормативных актов, главным образом, положений и должностных инструкций. Они также содержатся в тарифно-квалификационных справочниках, которые представляют собой систематизированные перечни работ и профессий. В них сформулированы необходимые квалификационные характеристики и требования, которым должны соответствовать служащие, выполняющие различные по содержанию, степени сложности и профилю работы, в отношении навыков, профессиональных знаний, приемов труда и т. д.

В качестве существенного элемента правового статута гражданской службы выделяется установленный круг обязанностей гражданского служащего по исполнению каждой его функции. Разумеется, правовой статут включает также перечень всех прав по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Причем права и обязанности по одной должности гражданской службы следует увязывать с правами и обязанностями по другим должностям. Это требование диктуется необходимостью упорядочения отношений между гражданскими служащими как внутри данного, так и между вышестоящими и нижестоящими органами.

Элементом правового статута должности гражданской службы является также ответственность. В Законе (см. комментарии к ст. ст. 56, 57) речь идет об ответственности за нарушение должностных действий по службе (в рамках обязанностей и прав по должности), а равно за недостижение цели по вине гражданского служащего.

В качестве элемента правового статута государственной должности, предусматриваемого в Законе (см. комментарий к гл. 10 Закона), выделяется денежное содержание, т. е. предусмотренные законодательством размеры должностного оклада и надбавки к нему.

Хотя в комментируемой статье не указываются порядок и условия замещения должности, но они также являются элементами ее правового статута. Именно по этой причине им посвящены отдельные статьи Закона (глНе менее существенным элементом правового статута должности гражданской службы является порядок ее учреждения, о котором говорится в комментируемой статье. Причем в Законе (см. комментарий к ст. 9) этот порядок увязан с делением должностей гражданской службы на категории.

Комментируемая статья устанавливает, что должность государственной гражданской службы учреждается для обеспечения исполнения полномочий "лица, замещающего государственную должность". Как вытекает из содержания комментируемой статьи, государственные должности не относятся к должностям государственной гражданской службы.

Понятием "государственные должности" охватываются должности двух видов.

Первый вид - это государственные должности Российской Федерации. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Согласно Конституции РФ существуют следующие государственные должности Российской Федерации: Президент РФ (ст. ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства РФ (ст. ст. 103, 110); заместитель Председателя Правительства РФ (ст. 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда РФ (ст. 128); судья Верховного Суда РФ (ст. 128); судья Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор РФ (ст. 129); прокурор субъекта РФ (ст. 129); прокурор прокуратуры Российской Федерации (ст. 129); Председатель Центрального банка РФ (ст. 83); полномочный представитель Президента РФ (п. "к" ст. 83); Председатель Счетной палаты (п. "г" ч. 1 ст. 103); заместитель Председателя Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102); аудитор Счетной палаты (п. "и" ч. 1 ст. 102; п. "г" ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103).

В соответствии со смыслом Конституции (ч. 2 ст. 77) Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" <*> к числу государственных отнесена должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, хотя ее наименование и правовой статус определяются законодательством субъектов РФ.

<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173.

Другие государственные должности Российской Федерации устанавливаются федеральными законами. Сводный перечень наименований государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, утвержден упомянутым Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 32. Всего в Сводном перечне содержится тридцать восемь государственных должностей.

Второй вид государственных должностей составляют должности субъектов РФ, которые устанавливаются конституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов. Иногда их перечень в систематизированном виде содержится в законах субъектов РФ о государственной службе. При этом в законах некоторых субъектов РФ категории государственных должностей отсутствуют. В ряде субъектов РФ, исходя из содержания функций, полномочий и способа замещения, устанавливаются иные категории: конституционные и административные государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Марий Эл, ст. 4; Закон Республики Татарстан о государственной службе, ст. 5); высшие конституционные государственные должности и государственные должности (Закон о государственной службе в Республике Башкортостан, ст. 5); политические, административные и вспомогательные государственные должности (Закон Республики Саха (Якутии) о государственной службе, ст. 15) и др. Например, в ст. 5 Закона Республики Марий Эл о государственной службе к конституционным государственным должностям относятся должности Президента, председателя Государственного Собрания главы Правительства, заместителя Председателя Государственного Собрания, Государственного Секретаря, заместителя Главы Правительства, Руководителя Администрации Президента, членов Правительства, председателей и заместителей председателей постоянных комиссий Государственного Собрания, начальника Секретариата Государственного Собрания, председателя, заместителя, секретаря Центральной избирательной комиссии, глав администраций городов и районов, председателей городских и районных собраний.

В других субъектах РФ к числу государственных должностей субъекта РФ относят: депутатов законодательного (представительного) органа, судей конституционного (уставного) суда и др.

Должности, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, относятся к должностям государственной гражданской службы субъекта РФ.

Комментируемая статья предусматривает, что система должностей гражданской службы включает в себя два уровня: должности федеральной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ.

Должности федеральной гражданской службы учреждаются в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами в целях обеспечения выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности соответствующих должностных лиц.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, и других. К числу других федеральных государственных органов относятся:

- Совет Безопасности РФ;

- Центральная избирательная комиссия РФ;

- Счетная палата РФ;

- Центральный банк РФ;

- Уполномоченный по правам человека в РФ.

В целом выделяются два типа федеральных государственных органов: первый - органы, ведающие вопросами федерального значения; второй - органы, имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Второй тип федеральных государственных органов обычно имеет в субъектах Федерации свои территориальные органы. В последнем также учреждаются должности федеральной гражданской службы. В таких государственных органах сочетается единое руководство сферой государственной жизни с разделением полномочий федерального и территориального уровней.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральными законами или указами Президента РФ. Особенностью современного этапа правового регулирования федеральной государственной службы в целом и государственной гражданской службы в частности является то, что законы принимаются в большинстве случаев по вопросам развития и деятельности отдельных видов государственных органов, где предусматриваются и должности государственной службы. Но в целом для данного этапа развития гражданской службы характерно, что должности гражданской службы учреждаются в основном указами Президента РФ <*>. Должности государственной гражданской службы субъекта РФ учреждаются для обеспечения исполнения полномочий государственного органа субъекта РФ или лица, замещающего государственную должность.

<*> Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с изм. и доп.).

Должности государственной гражданской службы субъектов РФ учреждаются в аппаратах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; аппарате губернатора (главы администрации) субъекта РФ; в аппарате исполнительного органа (правительства) государственной власти субъекта РФ; аппарате избирательной комиссии субъекта РФ; в аппарате отраслевых и функциональных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Возможно также учреждение должностей государственной гражданской службы в территориальных органах органов исполнительной власти субъекта РФ.

Главной целью учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ является практическое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, решения их задач на основе принципов и положений, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ.

Статья 9. Классификация должностей гражданской службы

Комментарий к статье 9

1. Предусмотренное п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации право на равный доступ к государственной службе означает равенство "стартовых" возможностей и отсутствие дискриминации по признаку партийности, национальности, социального происхождения и т. п. Однако это право нельзя понимать буквально. Во всем мире существует иерархия должностей в системе государственного управления и соответствующая "пирамида" должностных лиц. От гражданских служащих всех уровней требуется осуществление части компетенции органа государственной власти и управления, закрепленной в функциональных обязанностях по занимаемым должностям с учетом общественных интересов. Чем большим объемом полномочий обладает гражданский служащий, чем выше размещается его должностная "ступенька" в иерархической "пирамиде" власти, тем большим объемом знаний, навыков и умений он должен обладать.

Отсюда вытекает объективная необходимость дифференциации должностей гражданской службы.

Законодатель подразделяет все должности государственной гражданской службы на категории и группы.

2. В части 2 комментируемой статьи установлены следующие категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.

Должности руководителей выделяются из общей системы должностей государственной гражданской службы наличием широких административно-распорядительных полномочий совершать действия, влекущие юридически значимые последствия: издавать правовые акты, давать обязательные указания, распоряжаться кредитами, совершать регистрационные действия, нанимать и увольнять работников, применять меры поощрения и дисциплинарного воздействия.

Таким образом, должность руководителя в системе должностей гражданской службы является ключевой. Ее правовой статут позволяет гибко и оперативно осуществлять распорядительные, организационные и контрольные функции, направление деятельности государственного органа и его коллектива, официально представлять государственный орган во внешних сношениях внутри страны и за рубежом.

Соответствие статута должности руководителя и системы квалификационных требований, предъявляемых к этой должности, призвано обеспечивать эффективное исполнение полномочий государственного органа. Поэтому статут должности руководителя определяется в законах, подзаконных актах о соответствующем государственном органе.

Объем административно-распорядительных полномочий у руководителей различного ранга неодинаков. Закон выделяет следующие уровни руководителей:

- должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (департаментов);

- должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений;

- должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений.

При этом Закон не проводит различия, замещаются ли должности указанных руководителей на определенный срок полномочий или без ограничения такого срока.

Всем категориям руководителей свойствен ряд характерных признаков:

- имеют право совершать юридические властные действия в отношении подчиненных или подконтрольных им гражданских служащих;

- реализуют свои полномочия в целях осуществления компетенции возглавляемого государственного органа или его структурного подразделения;

- осуществляют деятельность, содержанием которой является подготовка и принятие решений;

- используют в своей деятельности различные неправовые формы: совещания, дачу указаний, проведение консультаций и т. п.;

- осуществляют контроль за выполнением принятых решений;

- применяют административно-юрисдикционные и дисциплинарные взыскания.

Лица, замещающие должности руководителей, обладают наиболее широкими полномочиями по сравнению с другими категориями гражданских служащих.

Эти административно-распорядительные полномочия касаются самых разнообразных вопросов, но все они связаны исключительно с компетенцией конкретного государственного органа.

Следующая категория должностей гражданской службы - это должности, учреждаемые "для содействия" лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Это так называемые патронажные должности гражданской службы (от лат. patronus - покровитель).

Гражданские служащие на данные должности подбираются исходя из принципа властно-политической преданности и в соответствии с персональными рекомендациями. Учитываются их предшествующие личные действия в поддержку власти, прошлая политическая ориентация, социальное и семейное происхождение и положение. Продвижение по службе является следствием исключительно оценки "патрона", то есть "сверху", индивидуальных действий и профессионализма гражданского служащего, его политической и личной преданности.

Должности помощников (советников) - это должности гражданской службы, замещаемые по личному решению патрона. В Российской Федерации все лица, замещающие государственные должности, а также руководители государственных органов вправе самостоятельно принимать на гражданскую службу граждан из числа доверенных лиц на должности помощников, советников и др.

Например, в федеральном министерстве министр - государственная должность Российской Федерации, не относится к должностям гражданской службы; помощник, советник, консультант, секретарь министра - должности категории помощника.

Назначение этой категории должностей гражданской службы состоит в выполнении лицами, которые их занимают, функций в целях непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, состоящего на государственной должности или должности руководителя. В обобщенном виде эти функции могут быть представлены в следующем виде: