Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 2 )

- Председатель Правительства Российской Федерации (ст. 110, ч. 2);

- Председатель Совета Федерации и его заместители (ст. 101, ч. 1);

- Председатель Государственной Думы и его заместители (ст. 101, ч. 1);

- член Совета Федерации. Поскольку в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95, ч. 2), а Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99, ч. 1) <*>, то "член Совета Федерации" (ст. 98, ч. 1) следует рассматривать как название государственной должности. Состав членов Совета Федерации формируется из глав представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, которые замещают государственные должности;

<*> Из статьи 95, ч. 2, Конституции РФ не вытекает обязательное представительство только руководителей исполнительного и представительного органов власти субъектов Федерации, как это имеет место в настоящее время.

- заместитель Председателя Правительства Российской Федерации; федеральный министр (ст. 110, ч. 2);

- депутат Государственной Думы (ст. 95, ч. 3);

- судья Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 102, ч. 1, п. "ж");

- судья - для других федеральных судов (ст. 128, ч. 2);

- Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 102, ч. 1, п. "з");

- прокурор субъекта Российской Федерации (ст. 129, ч. 3);

- прокурор (ст. 129, ч. 4);

- Председатель Счетной палаты (ст. 103, ч. 1, п. "г"), заместитель Председателя Счетной палаты, аудитор Счетной палаты (ст. 102, ч. 1, п. "и");

- Председатель Центрального банка Российской Федерации (ст. 103, ч. 1, п. "в");

- Уполномоченный по правам человека (ст. 103, ч. 1, п. "д").

На федеральном уровне ряд государственных должностей устанавливается другими федеральными законами. Например, Федеральным законом от 01.01.2001 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> предусмотрены должности: Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ст. 21); Законом РФ от 01.01.2001 N 2446-1 "О безопасности" <**> определяется состав Совета безопасности, в который входят: председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета безопасности.

<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<**> Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769.

В органах государственной власти субъектов Российской Федерации к государственным должностям субъектов Федерации относятся должности, устанавливаемые конституциями и уставами субъектов Федерации. Например, в соответствии с Уставом города Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.), которая является субъектом Российской Федерации и городом федерального значения, к государственным должностям следует отнести по ветви представительного органа государственной власти - Московской городской Думы, следующие государственные должности: Председатель Московской городской Думы, заместитель Председателя Московской городской Думы, депутат Думы. В исполнительном органе государственной власти г. Москвы к государственным должностям относятся должности: мэр Москвы - глава городской администрации, вице-мэр Москвы.

В конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации содержится несколько названий государственных должностей. Например, в Конституции Республики Коми предусмотрены государственные должности:

- Глава Республики Коми (ст. 8);

- Председатель Государственного Совета Республики Коми (ст. 72);

- заместитель Главы Республики Коми (ст. 73, ч. 10);

- депутат Государственного Совета Республики Коми (ст. 71);

- судьи Конституционного, Верховного и Высшего Суда Республики Коми (ст. 96);

- Прокурор Республики Коми (ст. 73, ч. 18);

- Министр (ст. 85, ч. 9).

В Уставе (Основном Законе) Магаданской области предусмотрены государственные должности:

- губернатор области (ст. 46);

- Председатель областной Думы, его заместители (ст. 38);

- депутат областной Думы (ст. 33);

- судьи (ст. 70).

В конституциях (уставах) ряда субъектов Российской Федерации введены должности не только руководителей исполнительной власти (губернаторы, президенты и др.), но и их заместителей, которые также следует относить к государственным должностям.

Например, в Законе Московской области "О государственной службе в органах государственной власти Московской области" к государственным должностям относятся (ст. 7, ч. 1):

- губернатор Московской области - председатель Правительства Московской области;

- вице-губернатор Московской области - первый заместитель председателя Правительства Московской области;

- заместитель Председателя Правительства Московской области;

- Министр Правительства Московской области;

- депутат Московской областной Думы;

- Председатель Московской областной Думы.

В субъектах Российской Федерации создаются избирательные комиссии, для исполнения полномочий которых учреждаются государственные должности:

- председатель избирательной комиссии;

- заместитель председателя избирательной комиссии;

- секретарь избирательной комиссии;

- член избирательной комиссии.

В указанном Законе Московской области "О государственной службе в органах государственной власти Московской области" к государственным должностям отнесены только должности председателя избирательной комиссии, а также членов избирательной комиссии, работающих на постоянной основе.

Деление государственных должностей на указанные категории принято не во всех субъектах Российской Федерации. В Республике Татарстан, например, в соответствии с Законом "О государственной службе", введенном в действие 1 июня 1994 г., устанавливаются конституционные и административные государственные должности. Правовой статус лица, занимающего высшую конституционную государственную должность, определяется Конституцией Республики Татарстан, законами Республики Татарстан и иными законодательными актами, действующими в Республике. Правовой статус лица, занимающего административную государственную должность, определяется законодательными и иными правовыми актами, устанавливающими компетенцию государственного органа, а также соответствующей должностной инструкцией.

Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации (категории "А") урегулирован Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (с изм. и доп.) <*>.

<*> Указ Президента РФ от 01.01.01 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" // СЗ РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 173 (с последующими изменениями).

В Законе указывается, что государственная гражданская служба осуществляется на должностях, обеспечивающих исполнение полномочий "лиц, замещающих государственные должности". Содержание должностей данной категории аккумулирует обеспечивающие функции, функции оказания практической помощи и консультативных услуг лицам, замещающим государственные должности.

Приближенность патронажных (обеспечивающих) должностей к властным полномочиям государственных должностей настолько велика, что лица, находящиеся на этих должностях, могут их занимать только на период замещения соответствующими лицами государственных должностей. Лица, замещающие эти должности, непосредственно обеспечивают исполнение полномочий депутатов, министров, глав администраций субъектов Федерации, Председателя Правительства, Президента РФ и др.

Весьма актуальной является проблема отнесения к категории патронажных должностей, учреждаемых или уже существующих в органах государственной власти. Если включать в эту категорию значительное число должностей гражданской службы, то при смене лиц, замещающих государственные должности, все, кто занимает патронажные должности, формально должны с ними расстаться.

Это означает, что фактически должны меняться ключевые фигуры в государственном управлении на различных его уровнях. В результате возможно снижение качества управления, дезорганизация работы государственных органов. Вместе с тем, не меняя или не имея возможности менять политических исполнителей, руководители, замещающие государственные должности, могут столкнуться с явным или скрытым противодействием реализации своих планов, программ, что также чревато ослаблением их позиций, а то и откровенной дискредитацией. Поэтому поиск разумного компромисса при определении перечня наименований патронажных должностей, которые входят в категорию должностей гражданской службы, постоянная их корректировка с учетом практики государственной гражданской службы - это задача Закона и практики его применения. Разумеется, количество таких должностей не может быть многочисленным.

Гражданскую службу нельзя понимать как службу конкретным "государственным органам" или конкретным "лицам, замещающим государственные должности".

В контексте п. 1 ст. 3 Закона гражданская служба РФ представляет собой профессиональную деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемую лицами, находящимися на штатных должностях гражданской службы в государственных органах, и оплачиваемую из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.

Каждый государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции государства. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями (см. комментарий к ст. 9 Закона).

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства Российской Федерации и субъектов РФ к государственной гражданской службе. Например, в Федеральном законе от 01.01.2001 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <*> указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т. д.) образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего.

<*> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

Отнесение к гражданской службе профессиональной деятельности на иных должностях и в иных государственных органах также осуществляется указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 529 <*> был утвержден Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категорий, который и в настоящее время сохраняет значение источника систематизации государственных должностей.

<*> СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1833.

Из ч. 1 ст. 3 Закона следует, что профессиональная деятельность на госпредприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является гражданской службой. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным.

Кроме того, действие Закона распространяется не на всех лиц, занимающихся профессиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов.

Комментируемая статья учитывает федеративные начала в организации государственной службы. В п. 2 статьи предусматривается, что государственная гражданская служба Российской Федерации включает в себя:

- федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

- государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Федеральная гражданская служба осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Она представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для обеспечения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные должности РФ, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемых из федерального бюджета.

Настоящий Федеральный закон является специальным правовым актом, регулирующим отношения данной сферы.

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях федеральной гражданской службы в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Работа на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной гражданской службе решением Президента РФ по представлению руководителей соответствующих государственных органов. Например, Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 587 "О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих" <*> установлен систематизированный перечень таких должностей в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

<*> СЗ РФ. 1995. N 25. Ст. 2378.

Федеральная государственная гражданская служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах (см. комментарий к ст. 4).

Конституция РФ (п. "т" ст. 71), относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым de facto предполагает, что государственная гражданская служба в субъектах РФ находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с Конституцией РФ Закон определяет, что гражданская служба субъектов РФ находится в их ведении.

Гражданская служба в субъектах РФ осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени субъекта РФ его государственные функции и отнесенных его законодательными актами к гражданской службе.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Законодательные акты, регулирующие гражданскую службу в субъектах РФ, уже разрабатываются в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия) и др.), а также краев, областей (Воронежская, Иркутская, Тульская, Новосибирская и др.) и г. Москве. С вступлением в силу комментируемого Закона законодательные акты субъектов РФ о государственной службе, принятые в 1гг., подлежат признанию утратившими силу. В новых законах субъектов РФ о гражданской службе должна быть ссылка на Конституцию РФ и федеральные законы, поскольку гражданская служба субъектов РФ не полностью регулируется актами субъектов РФ.

Конституция РФ и комментируемый Закон содержат важные юридические основания для комментируемого Закона. На федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ распространяется действие законодательства РФ о труде, которое согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно той же статье (п. "н" ч. 1) в совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти, которому сопутствуют вопросы организации государственной службы в соответствующих органах, и т. д. В статье 2 Закона N 58-ФЗ определяется, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Статья 4. Принципы гражданской службы

Комментарий к статье 4

В статье 4 Закона закрепляются основные принципы гражданской службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.

Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с поступлением на гражданскую службу и прохождением гражданской службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации гражданской службы в РФ, должны учитываться законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно-правовых актов о гражданской службе.

Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Гражданские служащие должны руководствоваться ими в своей работе.

Закон устанавливает как правовые основы организации гражданской службы, так и основы правового положения гражданских служащих. Поэтому в принципах гражданской службы находят свое отражение прежде всего общие принципы организации и деятельности государства и его властных структур, закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в ст. 4 Закона сформулированы и специальные принципы, присущие исключительно гражданской службе.

В Законе установлены восемь принципов. В научных источниках называются и другие принципы. Однако, не будучи зафиксированными в тексте Закона, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений гражданской службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали.

Пройдя через государственную волю и получив свое выражение в Законе, установленные принципы имеют общеобязательную силу. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности определяют функционирование и тенденции развития гражданской службы. Между тем каждый из них отражает строго определенную закономерность в организации гражданской службы и деятельности гражданских служащих.

В пункте 1 комментируемой статьи Закона предусматривается, что принципом правового регулирования гражданской службы является приоритет прав и свобод граждан.

И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанности государства и всех государственных служащих. В конечном счете данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности гражданских служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на должности гражданской службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами гражданские служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на гражданской службе.

Гражданская служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто "стричь газон", т. е. увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый.

На данном этапе административной реформы гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот гражданский служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов. Таково юридическое содержание принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина в организации гражданской службы и служебной деятельности каждого гражданского служащего.

В пункте 2 комментируемой статьи предусматривается, что гражданская служба основывается на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.

Это положение означает, что гражданская служба РФ основывается на принципах единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федеральная гражданская служба находится в ведении Российской Федерации, а гражданская служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (п. "т" ст. 71, п. п. "л", "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В рамках этого разграничения объем полномочий РФ должен быть достаточным для организации гражданской службы как единого организационно-правового института власти. Реализация принципа единства гражданской службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения гражданских служащих Российской Федерации. Именно эту задачу и решает комментируемый Закон.

Такое единство обеспечивается установленной в Законе системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов должностей гражданской службы, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института гражданской службы. Например, в строгом соответствии с группами должностей гражданской службы установлены квалификационные разряды (специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т. д. (см. комментарий к ст. ст. 11 и 12).

Принцип единства требований означает также, что все гражданские служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, глава 3 Закона именуется "Правовое положение (статус) гражданского служащего", т. е. определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на гражданской службе субъекта РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация должностей гражданской службы, классные чины гражданских служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения гражданской службы и т. д.

Принцип единства требований обеспечивает независимость гражданской службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. Исходя из данной нормы, комментируемый Закон устанавливает, что гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах гражданских служащих. Однако совершенно ясно, что гражданскими служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к гражданской службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности гражданской службы. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные должности гражданской службы (см. комментарий к ст. 22).

Правоограничения, предусмотренные в Законе (ст. 17), не ослабляют действие принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления гражданскими служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.

В пункте 4 комментируемой статьи указывается, что гражданская служба основана на принципе профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Этот принцип обязывает гражданских служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.

Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности.

Гражданская служба основывается на принципе стабильности кадров. Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.

Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.

Доступность информации о гражданской службе как принцип осуществления гражданской службы вытекает из конституционного положения, согласно которому органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ).

Вместе с тем Закон (ст. 15) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому гражданская служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операционные нужды гражданской службы со стремлением граждан к большей осведомленности.

Закон объявляет "политику вне гражданской службы". Гражданская служба основана на принципе внепартийности и отделения политических объединений от государства. Этот принцип имеет своей целью оградить гражданских служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает гражданских служащих от потери своих должностей по политическим мотивам в том случае, если одна партия встает на место другой у "кормила власти".

Взаимоотношения между гражданскими служащими и политическими партиями (отметим, и религиозными объединениями) определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что гражданские служащие пользуются:

- свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;

- свободой принадлежности к политическим партиям;

- правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.

Вместе с тем принцип внепартийности гражданской службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.

Гражданские служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.

Применительно к лицам, занимающим определенные должности гражданской службы, законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.

Гражданские служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих.

В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.

В указанных органах не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.

Гражданские служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.

Закон (п. 8) определил принципом гражданской государственной службы принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Законодательное закрепление такого положения вызвано необходимостью предоставления гарантий государственному служащему от неправомерного вмешательства в процесс реализации своих должностных обязанностей.

Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации

Комментарий к статье 5

В статье 5 Закона определяются система законодательства РФ о гражданской службы, его источники, структура, общее содержание нормативных правовых актов и их соотношения.

Законодательство о гражданской службе образуют нормативные правовые акты, регулирующие организацию гражданской службы РФ и правовое положение гражданских служащих, в том числе условия и порядок прохождения службы, виды поощрений и ответственность, основания прекращения государственно-служебных отношений и др.

В части 1 ст. 5 Закона предусматривается, что данное законодательство строится как двухуровневая система. Оно состоит из Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Закона N 58-ФЗ, комментируемого Закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной и гражданской службе и конституций, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 5); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Гражданская служба связана с рядом правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ (п. "т" ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, тем самым предрешая, что государственной службой в субъектах РФ ведают они сами.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Весьма важное значение имеет положение Конституции РФ (ч. 2 ст. 46) о возможности обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и должностных лиц. При этом и Конституция РФ, и иное законодательство (Закон РФ от 01.01.01 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // ВВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685 (статья 4)) исходят из того, что в суд можно обжаловать любые действия и решения органов государственной власти и должностных лиц.

Закон N 58-ФЗ - принципиально новый правовой акт в системе законодательства о государственной службе. Будучи базовым, он содержит не только основы (начала) организационной системы государственной службы Российской Федерации, но и определяет систему законодательства о государственной службе и содержит начала всех иных законодательных и иных нормативных правовых актов о государственной службе.

Закон определяет систему государственной службы, включающей в себя:

- государственную гражданскую службу;

- военную службу;

- правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. Что касается гражданской службы субъекта РФ, то ее правовое регулирование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

Комментируемый Закон регулирует весь комплекс основных вопросов государственной службы. В нем установлены базовые принципы организаций системы государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих.

Закон создает условия единой общефедеральной правовой базы системы государственной службы Российской Федерации, придания ей профессионального характера.

Положения Закона способствуют развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Закон направлен на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Что касается других федеральных конституционных, федеральных законов, о которых говорится в ч. 1 ст. 5 Закона как об источниках законодательства Российской Федерации о государственной службе, то в настоящее время законов, специально посвященных этой теме, еще нет.

В статье не говорится о регулировании отношений гражданской службы ТК РФ. Комментируемая статья, как видно, устанавливает приоритет законодательства о гражданской службе, относящейся по своей правовой природе к системе публичного (административного) права, перед законодательством о труде, относящемся к сфере частного права. ТК РФ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям гражданской государственной службы не в полном объеме, а исключительно в случаях, не урегулированных Законом и другими актами федерального законодательства о государственной службе.

Эти случаи касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе (ст. 21); проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы (ст. 22); порядка и условий проведения аттестации гражданских служащих (ст. 48). Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в Законе (глава 6) устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. В главе 11 предусматриваются гарантии правовой и социальной защиты служащих.

Наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются прав и обязанностей (ст. ст. 14, 15 Закона), а также их ограничений для гражданских служащих (ст. 16 Закона).

Вместе с тем ст. 11 ТК РФ, определяя пределы воздействия трудового законодательства по кругу лиц, не включает в число своих субъектов только военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Тем самым можно сделать вывод, что ТК РФ распространяет свое действие на гражданских служащих в полном объеме.

Часть 5 ст. 11 ТК РФ предусматривает, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются Кодексом и иными федеральными законами. ТК РФ закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их прав на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных трудовых споров. Таким образом, следует констатировать, что принципиальный вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о государственной службе до конца еще не решен.

В количественном и, главное, в оперативном отношении именно акты Президента РФ составляют важнейший источник правового регулирования гражданской службы. Несмотря на такое важное значение указов Президента РФ в регулировании государственно-служебных отношений, они имеют подзаконный характер. Это означает, что они должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону, другим федеральным законам о гражданской службе. При использовании указов Президента РФ правоприменитель обязан оценивать их с точки зрения соответствия федеральным законам. Если по одному и тому же вопросу имеются нормы закона и указа, правоприменитель обязан следовать закону.

Значительная часть указов Президента РФ относится к организации государственной службы. В их числе в настоящее время наиболее важным является Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2годы)". Указ определяет цель Программы, задачи и основные направления реформирования государственной службы РФ. Реализация Программы будет способствовать созданию целостной системы государственной службы Российской Федерации по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий гражданских служащих на федеральной гражданской службе, а также на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения государственной службы, усилению взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.

В целях обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 885 утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" <*>.

<*> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.

Сохраняют свое действие указы Президента РФ по вопросам организации государственной службы в предшествующие годы.

Для систематизации государственных должностей Российской Федерации Президент РФ Указом от 01.01.2001 N 32 утвердил Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР.

Указом от 01.01.2001 N 33 Президент РФ утвердил Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В последующем указами Президента РФ этот Реестр неоднократно изменялся и дополнялся <*>.

<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 174, N 25. Ст. 2378, N 33. Ст. 3358; 1996. N 16. Ст. 1833, 1834, 1844; 1997. N 20. Ст. 2244, N 36. Ст. 4129; 2003. N 9. Ст. 852.

Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 981 утверждены Перечни должностей категорий "Б" и "В" (приложения N , которые являются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы РФ. Перечни изменялись и дополнялись и в 2гг.

Указы Президента РФ являются в настоящее время основными актами, регулирующими вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки государственных служащих: Указом от 01.01.2001 N 1722 <*> установлен общий порядок и сроки повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих; Указом от 01.01.2001 N 900 определены первоочередные меры по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы; Указом от 01.01.2001 N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих".

<*> СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2066.

По вопросам организации учебной, научной и методической базы государственной службы Российской Федерации Президент РФ издал Указ от 01.01.2001 N 1140 "О Российской академии государственной службы при Президенте РФ" <*>.

<*> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 685.

В целях повышения дисциплины государственных служащих Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ издал Указ от 01.01.2001 N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" <*>.

<*> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2868.

Значительное число указов Президента РФ посвящено присвоению квалификационных разрядов федеральным государственным служащим федеральных органов исполнительной власти, классных чинов федеральным государственным служащим аппаратов судов.

В целях совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования гражданской службы Президентом РФ издано значительное число указов, направленных на реализацию комментируемого Закона. Среди них:

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" <*>;

<*> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 440.

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" <*>;

<*> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)" <*>;

<*> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 438.

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" <*>;

<*> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437.

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации" <*>;

<*> СЗ РФ. 2005. N 8. Ст. 629.

- Указ Президента РФ от 01.01.2001 N 233 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам оплаты труда федеральных государственных служащих Федеральной службы по техническому и экспортному контролю" <*>.

<*> СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 806.

Важная роль в организации гражданской службы принадлежит Правительству РФ. Постановления Правительства РФ так же, как и указы Президента РФ, имеют подзаконный характер.

Федеральное Правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента РФ о гражданской службе. Они образуют существо повседневного управления гражданской службой (подготовка проектов нормативных актов по вопросам гражданской службы, организации формирования конкурсных комиссий, организация аттестаций, конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, подготовка предложений по формированию Реестра должностей гражданской службы, внесение в него изменений и дополнений и т. д.). Правительством РФ определен порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих. Правительство РФ ежегодно утверждает государственный заказ на переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти.

В целях упорядочения структуры и штатов Правительством РФ Постановлением от 01.01.2001 N 1094 "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" <*> регламентирован порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в этих органах. Подобного рода постановления принимались Правительством РФ по отдельным федеральным органам исполнительной власти. Постановлениями Правительства РФ устанавливаются дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.

<*> СЗ РФ. 1995. N 46. Ст. 4450.

Правительством РФ разработаны проекты федеральных законов о государственной правоохранительной службе в РФ, которые представлены Государственной Думе.

В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о государственной службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами.

Значительная часть уставов о дисциплине работников утверждена постановлениями Правительства РФ. Как правило, упомянутые нормативные акты распространяют свое действие лишь на определенные категории государственных служащих, включая работников центрального аппарата министерств и ведомств.

Субъекты РФ согласно п. 1 ст. 5 вправе иметь свое законодательство о гражданской службе, что позволяет создать многообразие в системе государственной гражданской службы, сохраняя единство принципов как ее организации, так и правового статуса гражданских служащих.

Конституции некоторых республик признают, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (ст. ст. 61, 63 Конституции Республики Бурятия).

Уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы о государственной (и муниципальной) службе (Устав Липецкой области, гл. XI; Устав Свердловской области, гл. IX; Устав Курганской области, гл. V и др.). В указанных Уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.

Любая государственная должность включается в реестр (перечень), учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами.

В уставах предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и областными законами и содержанием должностных обязанностей служащего.

В областях действуют федеральные гражданские служащие и гражданские служащие области. Правовой статус первых определяется законодательством Российской Федерации, вторых - федеральным и областным законодательством.

В уставах предусматривается, что гражданские служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральным и областным законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями гражданских служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда.

Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления гражданскими служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст. 85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, включая защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.

Гражданским служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные выплаты и надбавки за особые условия службы, транспортные расходы и иные выплаты, определяемые федеральными и областными законами (см., например, ст. 141 Устава Курганской области).

Гражданские служащие субъектов РФ имеют право обращаться в суд за защитой своих прав, связанных с выполнением должностных обязанностей.

В настоящее время субъекты РФ принимают законы о гражданской службе, что позволяет значительно упростить законодательство и обеспечить удобство его применения.

В 1гг. были приняты нормативные акты, регулирующие государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), в Воронежской и Московской областях, г. Москве и других субъектах Российской Федерации. По состоянию на конец 2000 г. законы о государственной службе приняли 88 субъектов РФ.

Опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов РФ явилось в ряде случаев причиной противоречий нормам общефедерального законодательства. Законодательные акты о государственной службе, принятые в республиках, представали как акты суверенных государств. В них не было ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулировалась актами этих республик.