Комментарий к федеральному закону "о государственной гражданской службе Российской Федерации" (стр. 7 )

Сущность запрета публично осуждать конституционный строй Российской Федерации является обязанностью соблюдения Конституции РФ и исполнения ее законов, обязанностью строить доверительные отношения с государственными органами и их руководителями, обязанностью полной отдачи своих сил гражданской службе, обязанностью предотвращать угрозы и ущерб, угрожающий государственному органу, обязанностью быть искренним и правдивым с руководителями, дистанцироваться от партий и течений, которые выступают с нападками на государство, его конституционные органы, действующий конституционный порядок, борются с ним или диффамируют его.

Нарушение данного запрета влечет возбуждение дисциплинарного производства против гражданского служащего, в результате он может быть уволен с гражданской службы.

11. В п. 11 ч. 1 ст. 17 Закона предусмотрен запрет на иностранные награды. Гражданским служащим запрещено принимать без письменного разрешения руководителя государственного органа звания, ордена или другие знаки отличия иностранного государства. Запрет включает в себя и награды, почетные и специальные звания международных и зарубежных политических партий.

Признание иностранным государством каких-либо заслуг лица, находящегося на гражданской службе России, ставило бы его в двусмысленное положение. Поэтому федеральным законодательством регулируются условия принятия наград и званий иностранного государства.

Гражданские служащие имеют право принимать без письменного разрешения руководителя государственного органа научные награды, премии, почетные и специальные звания от иностранных государств и международных организаций.

Гражданским служащим запрещено также принимать награды, премии, почетные и специальные звания от общественных объединений и региональных объединений. Однако этот запрет не носит абсолютного характера. Если в должностные обязанности гражданского служащего входит взаимодействие с указанными объединениями и организациями, то для принятия от них наград, премий, почетных и специальных званий гражданскому служащему необходимо письменное разрешение руководителя государственного органа. Если в должностные обязанности гражданского служащего не входит взаимодействие с объединениями и организациями, принявшими в отношении него решение о награждении, назначении премии, присвоении почетного или специального звания, то гражданский служащий имеет право получить без письменного разрешения руководителя государственного органа указанные награды и звания.

12. Закон запрещает гражданскому служащему использовать должностные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц (п. 12 ч. 1).

Каждый гражданский служащий имеет право:

- быть выдвинутым кандидатом на выборах на государственную (или общественную) должность непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с законодательством РФ;

- зарегистрироваться в качестве кандидата и проголосовать по собственному выбору. Использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного и служебного положения является основанием для отказа в регистрации (Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 01.01.01 г. п. 23 ст. 38).

Под использованием должностных полномочия следует иметь в виду возможность использования кандидатом организационных, финансовых и информационных средств, к которым кандидат имеет преимущественный или облегченный доступ благодаря своей должности и которые могут способствовать его избранию. С учетом такого понимания "использования служебного положения" запрещенными следует считать все действия гражданских служащих по привлечению лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных гражданских служащих к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов.

13. В пункте 13 ч. 1 комментируемой статьи устанавливается, что гражданские служащие на вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

В Конституции РФ и законодательстве последних лет содержатся более емкие и обобщающие формулы департизации государственной службы. Конституция РФ, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в Российской Федерации, определяет (ч. ч. 2, 3 ст. 13), что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Отсюда вытекает, что участие в качестве государственного служащего в деятельности политических партий и других общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с занимаемой должностью. Задачи, выполняемые гражданскими служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности и "прозрачности".

Гражданские служащие обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Данный запрет полностью исключает возможность для гражданского служащего: использовать свое положение для сбора средств на какие бы то ни было политические кампании; заниматься агитацией программ и задач политических партий, общественных объединений и движений при исполнении служебных обязанностей; использовать должностные полномочия в интересах политических партий и общественных объединений.

Однако нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу совести, мысли и слова. Каждый госслужащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не может занимать в ней официальные руководящие посты. Таким образом, ограничение на участие в деятельности политических партий не связано с содержанием свободы взглядов и убеждений, не ограничивает прав. Оно имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной государственной службы в отношении всех граждан независимо от их политических взглядов и убеждений. Государственный служащий не вправе противопоставлять интересы какой-либо партии или группы, преследующей собственные интересы, интересам всего народа или несправедливо действовать в пользу партии.

Из упомянутых положений вытекает, что в личных делах государственных служащих не должно содержаться никаких записей об их политических убеждениях. Если такие записи имеются, государственный служащий вправе настаивать на их исключении и в случае необходимости потребовать по суду возмещения морального и иного ущерба в соответствии с ГК РФ (ст. ст.

В аспекте партийности к некоторым категориям гражданских служащих законы предъявляют еще более строгие требования. Так, Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447) (ст. 11) предусмотрено, что судья Конституционного Суда РФ не должен принадлежать к каким-либо политическим партиям и материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью.

Пункт 13 ч. 1 комментируемой статьи также запрещает гражданским служащим использовать должностные полномочия для пропаганды отношения к религиозным организациям. Это означает, что гражданский служащий не вправе: быть членом религиозного объединения, заниматься пропагандой отношения к той или иной религии, выступать в качестве гражданского служащего участником религиозных церемоний, создавать те или иные структуры религиозных объединений в государственных органах.

Указанный запрет вытекает из Конституции РФ (ч. 1 ст. 14), согласно которой Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом, поэтому гражданские служащие не вправе вмешиваться в их законную деятельность, передавать или поручать им выполнение каких-либо функций, создавать привилегии каким-либо из них и т. д. В свою очередь, и религиозные объединения не могут быть составной официальной частью государственных органов и учреждений, принимать официальное участие в их деятельности и т. д. Гражданские служащие вправе принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов. Принуждение гражданских служащих к посещению религиозных церемоний неправомерно. В силу ч. 2 ст. 14 Конституции РФ все религии и религиозные объединения равноправны и поэтому не могут пользоваться никакими преимуществами и быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Пропаганда той или иной религии, выступление в качестве гражданского служащего участником религиозных церемоний означало бы утрату его нейтральности, что недопустимо с точки зрения Конституции РФ. Комментируемое ограничение вовсе не означает, что гражданские служащие не должны контактировать с религиозными объединениями. В силу должностного положения они обязаны исполнять законы о религиозных культах, обеспечивать соблюдение прав религиозных объединений, привлекать к ответственности лиц, нарушающих свободу совести и вероисповеданий.

14. Закон запрещает гражданскому служащему создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий, общественных объединений и религиозных организаций (п. 14 ч. 1). Это требование Закона основывается на одном из основополагающих принципов организации гражданской службы - департизации. Гражданские служащие обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законодательством и не имеют права заниматься "партийным строительством" или конфессиональных служб в государственных органах.

Исключение из этого запрета представляет право гражданских служащих создавать или способствовать созданию профессиональных союзов, ветеранских и иных профессиональных ассоциаций. Это положение соответствует части 1 ст. 8 Международного пакта от 01.01.2001 "Об экономических, социальных и культурных правах", согласно которой государства обязаны обеспечивать право профессиональных союзов функционировать беспрепятственно, без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусматриваются законом.

Согласно Федеральному закону от 01.01.2001 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (п. 1 ст. 2) <*> профсоюз есть добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными профессиональными интересами по роду деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.

В соответствии с Конвенцией МОТ (1948 г.) "Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию" гражданские служащие имеют право создавать по своему выбору профессиональные союзы, ассоциации без предварительного на то разрешения, а также добровольно вступать в такие организации при единственном условии подчинения их уставам. Профессиональные организации гражданских служащих имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий. Государственные органы и их руководители обязаны воздерживаться от всякого вмешательства, способного ограничить право гражданских служащих на создание профессиональных организаций или воспрепятствовать его законному осуществлению. В свою очередь, профессиональные союзы (ассоциации) гражданских служащих не имеют права вмешиваться в деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач и функций.

15. В пункте 15 ч. 1 комментируемой статьи установлен прямой и абсолютный запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в качестве средства урегулирования служебных споров.

Гражданский служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его необоснованный отказ от работы или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции: снижение темпов работы, "служба по предписанию", излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы, и другие действия, аналогичные забастовкам, - могут серьезно нарушить функционирование государственных органов и даже поставить под угрозу безопасность государства. Следовательно, ограничение права государственного служащего на прекращение исполнения должностных обязанностей непосредственно связано с его особым статусом. Вместе с тем имеются серьезные сомнения в законности и обоснованности положения п. 15 ч. 1 комментируемой статьи Закона.

Хотя на первый взгляд кажется, что формула запрета на участие в забастовках в Законе и смягчена по сравнению с положением подп. 11 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 01.01.2001 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ" <*>, в действительности она лишает возможности гражданского служащего не только участия в коллективных действиях, но и возможности прекращения исполнения должностных обязанностей.

<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.

Между тем в практике Международной организации труда (МОТ) общие запреты на участие в забастовках расцениваются как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества <*>.

<*> Свобода объединения и коллективные переговоры. Международное бюро труда. Женева. С. 69.

Согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем в ч. 3 указанной статьи содержится положение, которое является исходным критерием для оценки комментируемого пункта Закона. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты: основ конституционного строя; нравственности; здоровья; прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В части 1 ст. 56 Конституции РФ также указывается, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Основополагающий Федеральный закон от 01.01.2001 N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" <*> не содержит прямых запретов забастовок, в том числе и политических. В п. 2 ст. 17 данного Закона в полном соответствии со ст. ст. 55 и 56 Конституции РФ говорится лишь о незаконности забастовок, создающих реальную (действительную, существующую на самом деле и в данное время) угрозу основам конституционного строя, т. е. о неправомерности требований и действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Закон не говорит о незаконности забастовок, содержащих наряду с экономическими, социальными, профессиональными также мирные политические требования, например, об отставке Правительства.

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.

В п. 3 ст. 17 указанного Закона запрещены лишь забастовки работников Вооруженных Сил Российской Федерации, правоохранительных органов, органов федеральной службы безопасности. Причем и этим категориям государственных служащих запрещаются не все забастовки, а только те, которые создают угрозу обороне страны и безопасности государства.

Для правовой оценки комментируемого п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона важное значение имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в ред. от 01.01.2001) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой Профсоюза летного состава Российской Федерации" <*>. Конституционный Суд дал следующее указание: ограничения права на забастовку отдельных категорий работников возможны только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1976.

Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 01.01.2001 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <*> обратил внимание на то, что в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства, участвующие в этом Пакте, приняли на себя обязанность обеспечить право на забастовку при условии осуществления ее в соответствии с национальным законодательством.

<*> БВС РФ. 1996. N 1. С

Исходя из этого, при решении вопроса о незаконности проведения забастовки судам следует иметь в виду соблюдение требований названных выше положений Конституции РФ. Ограничение права на забастовку большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, названных в ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является неправомерным.

С учетом изложенного, п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона, очевидно, подлежит пересмотру. Он должен быть приведен в соответствие со ст. 17 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".

16. С учетом запрета гражданским служащим приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п. 4 ч. 1 ст. 17), в ч. 2 ст. 17 устанавливается, что в случаях, установленных федеральным законом, гражданский служащий обязан перевести принадлежащие ему ценные бумаги, доли (паи) участия в уставных капиталах организаций в государственные ценные бумаги. Таким образом, речь идет о передаче в доверительное управление под гарантию государства доли (акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

Хотя общие основания учреждения и порядок доверительного управления имуществом определены ГК РФ (гл. 53), тем не менее передача в доверительное управление под гарантию государства доли (пакетов акций) госслужащих в уставном капитале коммерческих организаций на время прохождения государственной службы обладает рядом важных особенностей. Именно поэтому ч. 2 комментируемой статьи предусматривает, что случаи такой передачи устанавливаются федеральными законами.

В настоящее время некоторые вопросы данной сферы регулируются Указами Президента РФ от 01.01.2001 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" <*> и от 01.01.2001 N 2203 "О некоторых мерах упорядочения деятельности на рынке ценных бумаг в Российской Федерации" <**>.

<*> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2972.

<**> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3689.

Правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами определяются в договоре доверительного управления (ст. 1025 ГК РФ). Одной из важных гарантий государства в этой области служит то, что доверительный управляющий должен быть признан профессиональным участником рынка ценных бумаг, и это подтверждается наличием у него специального разрешения (лицензии).

Согласно ст. 6 Федерального закона от 01.01.2001 N 395-1 "О банках и банковской деятельности в РСФСР" <*> (в ред. ФЗ от 01.01.2001 N 97-ФЗ) заключать договоры доверительного управления ценными бумагами с физическими (и юридическими) лицами имеют право банки, получившие лицензию Центрального банка России. Иные кредитные организации вправе осуществлять эту деятельность только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

<*> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Нарушение запретов, установленных статьей 17 Закона, квалифицируется как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей и влечет применение мер ответственности, установленных комментируемым Законом (ст. ст. 57, 68), другими федеральными законами.

Нарушение запретов влечет проведение служебного расследования по инициативе непосредственного или вышестоящего руководителя по обстоятельствам нарушения гражданскими служащими правил поведения.

Ограничения, обязательства и правила, установленные ст. 17 Закона и иными нормативными правовыми актами, подлежат включению в:

1) положение о служебном распорядке государственного органа (см. комментарий к ст. 56);

2) должностной регламент (см. комментарий к ст. 47 Закона);

3) служебный контракт гражданского служащего (см. комментарий к ст. 24).

Соблюдение ограничений и выполнение обязанностей гражданским служащим учитываются при:

- проведении конкурса (см. комментарий к ст. 22);

- проведении аттестации (см. комментарий к ст. 48);

- проведении квалификационного экзамена (см. комментарий к ст. 49);

- назначении на должность гражданской службы (см. комментарий к ст. 60).

Статья 18. Требования к служебному поведению гражданского служащего

Комментарий к статье 18

Под требованиями служебного поведения на гражданской службе имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и деятельности гражданских служащих.

В основе требований к служебному поведению лежит представление о честности и неподкупности гражданских служащих, их верности государству и закону.

Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам.

1. Закон обязывает гражданского служащего исполнять свои должностные обязанности на высоком профессиональном уровне. Это требование вытекает из существа гражданской службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Профессионализм означает, что гражданский служащий исполняет свои должностные обязанности:

- на постоянной основе (или в течение определенного времени) за вознаграждение (денежное содержание);

- с глубоким знанием существа выполняемых функций;

- обладает соответствующими знаниями, умениями и навыками.

2. Основное требование к служебному поведению гражданского служащего состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Это по существу конституционное требование к гражданскому служащему.

Конституция РФ (ст. 2) провозглашает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Это положение является одной из основ конституционного строя РФ. В той же статье Конституции РФ установлено три основных обязанности государства: признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется Конституцией РФ (ст. 48). Конституция РФ (часть 3 ст. 55) запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Каждому гарантируется судебная защита прав и свобод (Конституция РФ, ст. 46). В суд могут быть обжалованы любые решения, действия (или бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц. Все звенья государственного аппарата наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина.

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех государственных органов. Эти конституционные предписания непосредственно адресованы гражданским служащим, которые, как и их работодатель - государство, связаны правами и свободами человека и гражданина и обязаны обеспечивать и защищать их. Гражданские служащие должны: учитывать законные интересы граждан; удовлетворять законные требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном объеме, установленном законом; создавать условия для участия граждан в деятельности органов государственной власти.

3. Закон фиксирует, что гражданский служащий обязан осуществлять свою служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа.

Понятие "компетенция" означает совокупность полномочий, которыми наделены государственный орган или должностное лицо Конституцией, законом, подзаконными нормативными правовыми актами. Гражданский служащий должен соответствовать своему назначению - быть компетентным, чтобы обеспечивать реализацию компетенции государственного органа.

Гражданский служащий обязан:

- глубоко знать функции государственного органа и свои должностные функции; они всегда обеспечены строгой регламентацией в законах и иных нормативных правовых актах, в должностных инструкциях;

- правильно понимать задачи, возлагаемые на государственный орган, и его предметы ведения; последние получают детальное отражение в задачах и функциях должностей гражданской службы;

- строго соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты);

- действовать всегда в интересах государства и общества;

- хорошо знать свои должностные права и обязанности.

4. При исполнении своих должностных обязанностей он не должен оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и отдельным гражданам. В своих действиях гражданский служащий обязан учитывать права, обязанности, законные интересы участвующих сторон.

Указанная обязанность не означает запрета гражданскому служащему формально и фактически состоять в тех или иных общественных объединениях, религиозных объединениях и в любых "группах по интересам", даже если их целью является удовлетворение личных выгод и нужд.

Между тем, поскольку любые общественные группы имеют четко прослеживающуюся склонность терять из виду государственные интересы и общественные блага, закон запрещает гражданскому служащему "сосредоточивать внимание" на узких целях и задачах тех или иных объединений или социальных групп.

5. Гражданский служащий должен оберегать свою честь и свое достоинство. Он не должен получать никаких выгод имущественного и неимущественного характера, не предусмотренных законом.

При принятии решений, совершении действий (бездействии) гражданский служащий не должен допускать, чтобы его частные интересы каким-либо образом сталкивались со служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допускать таких коллизий, какими бы они ни были: реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.

6. Гражданский служащий должен руководствоваться правилами служебного поведения. Основные правила служебного поведения закреплены в комментируемом Законе. Их сердцевину составляют ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Требование соблюдения ограничений и запретов включается в содержание служебного контракта (см. комментарий к ст. 22). Оно находит отражение в должностном регламенте гражданского служащего (см. комментарий к ст. 47).

Таким образом, нарушения ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, следует квалифицировать как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей, влекущее наложение дисциплинарных взысканий, установленных Законом (см. комментарии к ст. ст.

7. Гражданский служащий обязан исполнять свой долг политически нейтрально. Это означает, что при принятии решений, совершении действий (бездействии) он не вправе руководствоваться решениями политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и любых других организаций. Указанное требование также означает, что гражданский служащий не вправе каким-либо образом противодействовать проведению государственной политики, законным решениям и мерам, принимаемым государственными органами и органами местного самоуправления. Будучи политически нейтральными, гражданские служащие обязаны проводить в жизнь политическую программу Правительства.

8. Важное требование к служебному поведению гражданского служащего состоит в том, что гражданский служащий не должен совершать поступки, порочащие его честь и достоинство.

Гражданский служащий обязан всегда вести себя так, чтобы содействовать созданию хорошей репутации соответствующего государственного органа и укреплять веру граждан в его честность, беспристрастность и эффективность.

9. Гражданский служащий обязан быть корректным - доброжелательным и вежливым с гражданами, а также в своих отношениях с вышестоящими руководителями, коллегами и подчиненными.

Именно эти элементы поведения, сознания и оценки ценностей имеют решающее значение для гражданского служащего. Они являются самыми трудными и самыми сложными управленческими факторами.

10. Закон обязывает гражданского служащего проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов России.

Указанное требование исключительно актуально для государственных служащих РФ. И не только потому, что население отдельных регионов отличается по этнической (этнорелигиозной) принадлежности, по исторически сложившемуся тяготению к разным культурным ареалам мировой цивилизации. Требование уважения к нравственным обычаям и традициям народов предписывает гражданским служащим блокировать и всемерно пресекать модели служебного поведения, восходящие к родоплеменным и феодально-средневековым традициям сословно-кланового корпоративизма, знатности, влияния, богатства рода и т. п. С другой стороны, указанное требование обязывает гражданских служащих учитывать те нравственные обычаи и традиции, которые способны служить делу гражданского согласия, устойчивости и эффективности гражданской службы Российской Федерации.

Тем самым из практики служебного поведения должны быть исключены любые проявления дискриминации, должна всемерно поддерживаться настроенность на взаимное уважение, на взаимообогащение культурными ценностями различных народов многонациональной России.

11. Требование учета культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп и конфессий обязывает гражданского служащего знать этнокультурную специфику поведенческих нормативов, бытующих в данном регионе, местности.

В рамках данного требования особое значение имеет учет местной языковой ситуации, а также различий в этикетных правилах вежливости, официально-формальных служебных отношений, в других нормативах поведения, которые обусловлены особенностями этнических, социальных групп или конфессий. Так, гражданский служащий соответствующего региона должен знать практикуемую тональность речи, специфику форм приветствия, обращения, благодарности и нормы вежливости в целом, которых придерживается данная этническая или социальная группа. Например, у татар и русских принято говорить быстрее и громче по сравнению с удмуртами, мордвой, коми, у которых принято говорить медленно и тихо. В русском, татарском языках вежливое обращение сопряжено с местоимением "Вы", в удмуртском его не существует, так что гражданский служащий вполне может обращаться на "ты", и т. д. Едва ли не большую специфику в нормативы служебного поведения вносят конфессиональные особенности. Так, в регионах распространения шариата признаком дурного тона будет, если женщина первой поприветствует своего начальника, будь он одного возраста с ней, старше или моложе; в районах будет величайшим позором, если служащий вступит в пререкания с женщиной-сослуживицей или допустит раздоры в ее присутствии.

В свете современных российских перемен во взаимоотношениях государства и церкви приобретает актуальность проблема официального общения с духовными лицами. Гражданские служащие должны знать титулы духовных лиц, правила обращения к ним и ведения встреч и переговоров с ними.

12. Гражданский служащий должен способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. Это требование к служебному поведению по существу носит конституционный характер. В преамбуле Конституции РФ содержатся положения о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении гражданского мира и согласия. Это идея российской Конституции. Строгое соблюдение этих принципиальных оснований российского государства является обязательным условием его существования и развития. Они не только существенны, но и, что особенно важно, ими обязаны руководствоваться все органы государства, а в своей служебной деятельности - все государственные служащие.

Согласно ст. 14 Конституции РФ Россия - светское государство, конфессиональная сфера отнесена к структуре гражданского общества. В преамбуле ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 01.01.01 г. <*> (ст. 4 и др.) неотъемлемой частью исторического наследия народов России признаны христианство, ислам, буддизм, иудаизм. В целом преамбула Закона юридически определила и уравняла исторические формы религиозного сознания в России, тем самым установлена основа межконфессионального равенства и согласия. Законом установлена обязанность государства защищать свободу совести и вероисповедания. Пункт 6 ст. 3 Закона запрещает умышленное оскорбление религиозных чувств граждан, религиозной символики, пропаганду религиозного превосходства, уничтожение или повреждение имущества религиозных объединений, насильственное воспрепятствование свободе совести. Нарушение российского законодательства о межнациональном и межконфессиональном согласии влечет уголовную, административную и иную юридическую ответственность.

<*> Федеральный закон от 01.01.01 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" // СЗ РФ. 29.09.1997. N 39. Ст. 4465.

Статья 29 Конституции РФ запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

13. Гражданский служащий органически связан с государством и его органами и должен исполнять свою должность в духе преданности государству и заботы о государственных интересах. Закон особо акцентирует внимание на долге гражданского служащего заботиться об укреплении репутации и авторитета государственного органа, в котором он служит. Этот долг является всеобъемлющим, он касается поведения гражданского служащего как на гражданской службе, так и за ее пределами.

Гражданский служащий не вправе совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов. Гражданские служащие должны воздерживаться от действий, выступлений и публичных высказываний, могущих повредить гражданской службе или нанести ущерб государственному органу.

14. Закон требует от гражданских служащих соблюдения правил публичных выступлений и предоставления служебной информации. ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" в ст. 2 определяет информацию как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

В числе требований правил предоставления служебной информации указаны государственная, служебная тайна. Закон РФ "О государственной тайне" и Указ Президента РФ "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне" от 01.01.01 г. содержат определение сведений, распространение которых запрещено. Этот перечень является исчерпывающим <*>.

<*> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220; 1998. N 5. Ст. 561.

Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, является одним из оснований прекращения государственно-служебных отношений (см. комментарий к ст. 37).

В служебном контракте предусматриваются условия о неразглашении охраняемой законом тайны (государственной, служебной и иной), если должностным регламентом гражданского служащего предусмотрено использование сведений, составляющих такую тайну.

15. В части 2 комментируемой статьи регламентируются отношения "руководитель - подчиненный". Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении служебных обязанностей.

Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в комментируемом Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В комментируемом Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствий в реализации гражданским служащим своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (Конституция РФ, ст. 30). По Всеобщей декларации прав человека (часть 2 ст. 20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе

Комментарий к статье 19

Комментируемая статья предусматривает механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у гражданских служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Конфликт интересов возникает, когда гражданский служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, на наш взгляд, следует понимать любую выгоду непосредственно для него или для его семьи и родственников, а также для других граждан или организаций, в отношении которых он имеет любое финансовое (денежное) или гражданское (в том числе политическое) обязательство. Во всех этих случаях возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

В Законе не указываются обстоятельства, в которых наиболее высока вероятность конфликта интересов, - ненадлежащая выгода, интересы вне государственной службы, политическая деятельность, подарки, уязвимость гражданского служащего, злоупотребление и использование служебного положения, информации, интересы по завершении службы, отношения с бывшими коллегами и др.

3. В части 3 комментируемой статьи личная заинтересованность определяется в более узком смысле. Она понимается как возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 комментируемого Закона. Понятием личной заинтересованности гражданского служащего охватывается также возможность доходов в виде материальной выгоды также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, должны предотвращаться в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

В целях предотвращения конфликта интересов и своевременного разрешения возникшего конфликта интересов гражданский служащий обязан: внимательно относиться к любой возможности конфликта интересов; принимать меры по предотвращению конфликта интересов; сообщать представителю нанимателя о любом реальном или потенциальном конфликте интересов, как только ему становится о нем известно.

4. Исходя из общего смысла комментируемой статьи, следует сделать вывод, что в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан не просто уведомить об этом, а проинформировать представителя нанимателя в письменной форме. Имеются в виду заявление, служебная (докладная) записка произвольной формы.

Гражданский служащий обязан в случае возникшего конфликта интересов:

- принять меры по преодолению возникшего конфликта интересов самостоятельно или по согласованию с представителем нанимателя;

- подчиниться окончательному решению по предотвращению или преодолению конфликта интересов.

В свою очередь, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликтов интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 37). Предотвращение или преодоление конфликта интересов может состоять в окончательном изменении служебного положения гражданского служащего (см. комментарий к ст. 40) или (и) в отказе от выгоды, породившей конфликт интересов.

Гражданский служащий, замещающий должность, на которой высока вероятность возникновения конфликта интересов (например, должности, связанные с оказанием государственных услуг, лицензированием, регистрацией и т. д.), обязан заявлять представителю нанимателя о характере и размерах своей личной заинтересованности: при своем назначении на должность, при прохождении аттестации; при любом изменении ситуации. Любой конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность гражданской службы, должен быть урегулирован до назначения на должность или присвоения классного чина.

Гражданский служащий не должен допускать, чтобы перспектива получения другой работы (после завершения государственной службы) способствовала реальному или потенциальному конфликту интересов. В этом случае гражданский служащий обязан:

- незамедлительно доложить представителю нанимателя о любом конкретном предложении работы после завершения гражданской службы, которое может привести к конфликту интересов, и принять согласованное решение о совместимости предложения с дальнейшим прохождением гражданской службы;

- сообщить представителю нанимателя о своем согласии на любое такое предложение и принять меры к недопущению возникновения конфликта интересов.

Представитель нанимателя должен следить за тем, чтобы гражданскому служащему, информировавшему представителя нанимателя о конфликте интересов добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.

В комментируемой статье предусматривается образование в государственном органе, в федеральном государственном органе по управлению государственной службой и в государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой (далее - орган по управлению государственной службой) комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов).

Как следует из ч. ч. 5 и 6 комментируемой статьи, комиссии по урегулированию конфликтов интересов создаются на постоянной основе. Указанные комиссии образуются правовыми актами государственных органов.

В части 6 комментируемой статьи определяется состав комиссии. В нее в обязательном порядке входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие. В число уполномоченных лиц рекомендуется включать гражданских служащих из подразделений государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы.

В состав комиссии по урегулированию конфликта интересов в обязательном порядке также входят представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций. Представители указанных организаций приглашаются органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Закон (п. 6 ст. 19) требует, чтобы число независимых экспертов в комиссии по урегулированию конфликтов интересов составляло не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

В Законе (ч. 7 ст. 19) содержится важное требование к формированию состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов: они должны формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Порядок образования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации к урегулированию конфликтов интересов, их состав, задачи, функции, права и обязанности, а также порядок деятельности определяются положением, утверждаемым указом Президента Российской Федерации. В настоящее время проект указанного положения находится в стадии подготовки.

Статья 20. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

Комментарий к статье 20

1. В соответствии с п. 1 ст. 20 гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также в период ее прохождения обязан ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Понятия и термины "доход", имущество", "обязательства имущественного характера", используемые в комментируемой статье, применяются в том значении, в каком они используются в гражданском, финансовом, налоговом и других отраслях законодательства. Под "доходами" гражданского служащего понимается любой доход, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога (ст. 38 Налогового кодекса РФ). Это, например, доходы: по основному месту работы; от педагогической деятельности; от научной деятельности; от иной творческой деятельности; от вкладов в банках и иных кредитных организациях; от ценных бумаг и долей участия в коммерческих организациях и т. п.

Под имуществом имеются в виду все виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 128). Это, например, жилой дом, квартира, земельный участок, автомобиль, гараж, денежные средства, находящиеся на счетах в банках и иных кредитных организациях; ценные бумаги - акции и иное участие в коммерческих организациях, а также иные ценные бумаги (облигации, векселя и др.).

Под обязательствами имущественного характера имеются в виду правоотношения, в силу которых одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие - передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор вправе требовать от должника исполнения его обязанности (ст. 307 ГК РФ).

Предметом обязательств имущественного характера являются отношения, возникающие из "имущественных" договоров - купли-продажи, аренды, кредита и т. д., а также внедоговорные отношения - отношения, возникающие вследствие причинения вреда, неосновательного обогащения и т. п.

Согласно ч. 6 комментируемой статьи порядок представления сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего регулируется положением, утверждаемым соответственно указом Президента РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. В настоящее время проект положения о представлении сведений о полученных федеральными гражданскими служащими доходах находится в процессе подготовки. Как федеральное положение, так и соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать положениям комментируемой статьи Закона.

Указом Президента РФ от 01.01.2001 N 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" <*> (п. 1) эта обязанность представлять сведения о доходах была распространена и на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (в том числе Президента РФ, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Правительства Российской Федерации) и государственные должности субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности в органах местного самоуправления. Этот порядок действует и в настоящее время.