Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 2 )

Общий порядок привлечения внебюджетных средств для финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд не разработан, что следует считать недостатком действующего законодательства. Такие правила разработаны и утверждены только для финансирования отдельных видов работ. Так, для финансирования работ в области космической деятельности могут привлекаться внебюджетные средства головных исполнителей (исполнителей), передаваемые государственным заказчикам на добровольной основе, что оформляется соответствующим соглашением, заключаемым государственным заказчиком и головным исполнителем (исполнителем)*(39).

Наряду с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" приняты федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие отношения по закупкам государством отдельных видов товаров для государственных нужд и содержащие определения государственных нужд в конкретных видах товаров.

В Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(40) государственные нужды определяются как федеральные потребности и потребности субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии. Поскольку данное определение не выявляет содержание понятия государственных нужд, оно дополняется в законе указанием на цели осуществления государственных закупок, которыми являются удовлетворение сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов сельскохозяйственной; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (п. 1 ст. 2).

Потребности в сельскохозяйственной продукции преимущественно отражаются в создаваемых федеральных и региональных фондах сельскохозяйственной продукции.

Перечень и объемы закупок в федеральные и региональные фонды определяются Правительством РФ и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Определение государственных нужд путем перечисления целей государственных закупок сельскохозяйственной продукции конкретизирует общее определение государственных нужд, предусмотренное в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", хотя данный закон не распространяется на закупки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В составе продукции, закупаемой для удовлетворения государственных нужд, выделяются материальные ценности государственного материального резерва. Это особый федеральный запас материальных ценностей, предназначенных для использования в особом порядке, предусмотренном законом.

В состав государственного материального резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд, запасы стратегических материалов и товарные запасы для обеспечения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Порядок формирования и использования государственного материального резерва регулируется специальным Федеральным законом от 01.01.01 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве"*(41).

В данном законе определены цели создания государственных резервов. Такими целями являются:

- обеспечение мобилизационных нужд Российской Федерации;

- обеспечение первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- оказание государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, предприятиям, организациям, учреждениям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке;

- оказание гуманитарной помощи;

- оказание регулирующего воздействия на рынок (ст. 3).

Потребности в продукции, работах и услугах, обеспечивающих необходимый уровень обороноспособности и государственной безопасности, предусматриваются в государственном оборонном заказе. Отношения по государственным закупкам продукции (работ, услуг) по обеспечению государственного оборонного заказа регулируются Федеральным законом от 01.01.01 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"*(42).

В результате проведенной в 2004 г. административной реформы и разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. В утвержденных Правительством РФ положениях о некоторых из них предусмотрено заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не только для государственных нужд в установленной сфере деятельности, но и для нужд министерства, агентства, службы*(43).

Таким образом, к государственным нуждам стали относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). То есть в составе государственных нужд стали различаться ведомственные государственные нужды. Возникает вопрос, а могут ли иметь государственные органы интересы, отличные от интересов государства. На наш взгляд, государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов. Однако в момент проведения административной реформы такое разграничение государственных нужд было необходимо, поскольку государственные заказчики выступали от собственного имени при закупках товаров, предназначенных для удовлетворения федеральных государственных нужд, и при закупках товаров, необходимых для нужд аппарата управления.

Распространение режима государственных закупок на удовлетворение потребностей федеральных органов исполнительной власти в товарах, работах, услугах путем формирования ведомственных целевых программ было предусмотрено в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в  годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 249*(44).

Отнесение к государственным нуждам различных по объему и значению потребностей в товарах (работах, услугах) не должно привести к стиранию между ними различий. Федеральные государственные нужды по большей части отражаются в федеральных целевых программах, которые во многом определяют социально-экономическое развитие страны. Требования к их разработке, утверждению и реализации предусмотрены в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и детализируются в постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Реализация федеральных целевых программ позволяет решать приоритетные задачи в области экономического и социального развития Российской Федерации.

Федеральные целевые программы должны предусматривать решение приоритетных задач в различных областях и сферах хозяйствования, согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования, комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий, согласованность решения федеральных и региональных задач, достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами являются:

- уровень утверждения (федеральные целевые программы утверждаются Правительством РФ, а ведомственные - соответствующим федеральным органом);

- межотраслевой (для федеральных) или внутриотраслевой (для ведомственных целевых программ) характер;

- содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

- принцип планирования расходов (для федеральных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

Вместе с тем и федеральные, и ведомственные целевые программы могут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу программ.

Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 239 утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, в котором предусмотрено формирование ведомственных целевых программ двух видов: утверждаемой целевой программы (целевой программы ведомства) и аналитической ведомственной целевой программы*(45). Целевая программа ведомства представляет собой самостоятельный документ, утверждаемый субъектом бюджетного планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета. Аналитическая целевая программа представляет выделяемую в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировку расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета.

Мероприятия целевых программ ведомства не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств.

Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ урегулирован указанным положением. Целевые программы ведомства утверждаются на срок до трех лет приказом руководителя субъекта бюджетного планирования, который устанавливает должностное лицо, ответственное за ее реализацию. Утвержденная целевая программа ведомства может выделяться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках такого подхода будет обеспечено оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики*(46). В Бюджетный кодекс РФ*(47) была включена ст. 179.3, предусматривающая выделение бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ.

Следующим этапом в развитии понятия государственных нужд следует считать принятие Федерального закона от 01.01.01 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который установил единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (и федеральных, и региональных), так и муниципальных нужд.

Понятие государственных нужд в Законе о размещении заказов значительным образом изменилось. Государственные нужды в Законе о размещении заказов (в первой редакции) определялись как обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3). Таким образом, понятие государственных нужд существенно расширилось и стало охватывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние. Денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд, должны были иметь статус расходных обязательств. Понятие расходных обязательств определяется Бюджетным кодексом РФ. Расходными обязательствами считаются обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (перечень законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств), которые используются при составлении проекта бюджета.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 87 БК РФ)*(48).

Следовательно, государственные нужды должны были быть определены в соответствующем нормативном акте. Понимание государственных нужд как потребностей в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций государства, складывалось в русле развития бюджетного и административного законодательства. Тесная связь законодательства о государственных закупках и бюджетного законодательства выражается и в том, что помимо понятия расходных обязательств в Бюджетный кодекс РФ включено понятие бюджетных обязательств, под которыми понимаются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 6). Вследствие этого федеральный закон о бюджете приобрел значение важного источника правового регулирования обеспечения государственных нужд. Таким образом, в понятие государственных нужд стали включаться потребности в товарах (работах, услугах), закупаемых (производимых, оказываемых) для осуществления функций государства, выполнение которых возложено на соответствующие государственные органы. Такому понятию государственных нужд соответствует положение ст. 9 Закона о размещении заказов о том, что государственный контракт заключается заказчиком от имени Российской Федерации, от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Законодатель воспринял высказанную в литературе точку зрения о том, что государственный заказчик действует не в собственных интересах, а в интересах государства, поэтому и государственные контракты должны заключаться от имени государства.

Вместе с тем данная формулировка понятия государственных нужд не охватывала ведомственные нужды, т. е. потребности государственных заказчиков в соответствующих товарах (работах, услугах). Кроме того, указание в законе на выполнение функций государства, понимаемых как основные направления его деятельности, не обеспечивало четких критериев рассматриваемого понятия. Вследствие этого редакция ст. 3 Закона о размещении заказов была изменена Федеральным законом от 01.01.01 г. N 218-ФЗ*(49): во-первых, из нее было исключено указание на расходные обязательства, поскольку потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) может и не быть отражена в нормативных правовых актах; во-вторых, в понятие государственных нужд были включены и нужды государственных заказчиков, что отражает единство интересов государства и его аппарата; в-третьих, статья была дополнена указанием на необходимость удовлетворения потребностей в товарах не только для осуществления функций публично-правовых образований и государственных заказчиков, но и их полномочий. В результате по сравнению с предыдущими определениями государственных нужд в Законе о размещении заказов закреплено наиболее широкое понятие государственных нужд.

Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. В соответствии с действующим законодательством содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления как функций и полномочий государства, так и государственных заказчиков.

Критериями отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам можно считать признаки, отражающие как сущностные признаки государственных нужд, так и формально-юридические. Так, те или иные потребности в товарах должны быть признаны государством в качестве государственных нужд; государственные нужды финансируются из средств бюджета и привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников; государственные закупки осуществляют субъекты, получающие статус государственных заказчиков; удовлетворение государственных нужд осуществляется посредством разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая использование установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции - государственного контракта.

Государственные нужды могут быть самыми разнообразными и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.

Осуществление поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.

Классификацию государственных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные, по видам - социальные и экономические, по способам удовлетворения - договорный и внедоговорный, по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды, по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.

Спорным вопросом является отнесение к государственным нуждам потребности публичных образований в аренде имущества. Буквальное толкование Закона о размещении заказов не позволяет распространить правила данного Закона на арендные отношения. В письме Минэкономразвития РФ от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 сделан вывод о неприменении данного Закона к отношениям по аренде недвижимого имущества*(50). Вопрос о размещении заказов государства и органов местного самоуправления на аренду движимого имущества в данном письме остался не разъясненным. Вместе с тем письмо министерства не носит нормативного характера, поэтому не подлежит обязательному применению. На практике у государственных и муниципальных заказчиков возникает потребность в аренде различных видов имущества прежде всего движимого имущества (например, аренда транспортных средств), вследствие чего они вынуждены размещаемые заказы на аренду имущества именовать как заказы на оказание услуг, однако эти виды нужд следует разграничивать. Заключаемые договоры аренды и возмездного оказания услуг относятся к самостоятельным типам договоров и регулируются разными главами Гражданского кодекса РФ (гл. 34 "Аренда" и гл. 39 "Возмездное оказание услуг"). С целью ликвидации пробела в законодательстве целесообразно внести соответствующие дополнения в Закон о размещении заказов.

Государственные нужды могут состоять не только в потребности приобретения любых видов движимого и недвижимого имущества, но и получения имущества во временное владение и пользование, а также выполнения различных видов работ и оказания различных услуг.

Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ призвано обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе удовлетворять местные нужды населения (ст. 130). В Федеральном законе от 01.01.01 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(51) было предусмотрено право муниципального образования выступать заказчиком по обеспечению вопросов местного значения (ст. 33). Право выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержится и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(52). Однако данные положения не получили дальнейшего развития в законодательстве о местном самоуправлении. Постановлением Государственной Думы от 01.01.01 г. N 46II-ГД был принят проект Федерального закона "Об основах формирования муниципального заказа"*(53), однако данный закон принят не был.

В настоящее время понятие муниципальных нужд в товарах (работах, услугах) содержится в Законе о размещении заказов, действие которого распространяется на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) как для нужд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и для нужд муниципальных образований.

Муниципальные нужды понимаются в законе как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, в законе содержится единообразное понятие нужд публичных образований в товарах (работах, услугах) и установлены единые способы размещения заказов на их закупку.

1.2. Формирование федеральной контрактной системы и перспективы ее развития

В советский период для обеспечения государственных потребностей была создана система снабжения и сбыта. Действовал планово-распределительный механизм материальных ресурсов. В рыночной экономике удовлетворение государственных нужд осуществляется на принципиально новой договорной основе, в условиях формирования рынка государственных закупок товаров (работ, услуг). Рынок государственных закупок постепенно становится крупнейшим сегментом товарного рынка, имеющего особенности, проистекающие из участия в нем государства как особого субъекта имущественных отношений. По объему закупок государство является одним из основных оптовых покупателей. Кроме того, приобретая товары, государство не преследует предпринимательских целей. Приобретаемые товары не используются для перепродажи, не подлежат переработке, а используются для производительного или потребительского применения.

Государственные закупки подлежат финансированию преимущественно за счет бюджетных средств, поэтому при их осуществлении применяется специальная система ценообразования.

Для рынка государственных закупок, как отмечается в литературе, характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности, давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции*(54). Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

Закупки товаров для федеральных государственных нужд представляют особый вид деятельности государства (работ, услуг) за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации государственных программ, для исполнения международных обязательств Российской Федерации.

Следует отметить, что в международных актах содержится широкое понятие государственных закупок. Так, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. в это понятие включается не только купля-продажа, подряд, услуги, но и аренда, в том числе лизинг.

Государственные закупки должны проводиться в соответствии с определенными принципами. Формирование принципов осуществления государственных закупок происходит постепенно. Так, в первом законодательном акте, регулировавшем отношения по государственным закупкам, после перехода России к рыночным отношениям - Законе РФ от 01.01.01 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" - была предусмотрена договорная форма взаимоотношений государства с поставщиками товаров - государственный контракт, который, в отличие от других договоров, регулировал широкий круг отношений: экономические, правовые и организационно-технические. В данном Законе впервые был предусмотрен и конкурсный отбор поставщиков.

При разработке основных правил, которыми следует руководствоваться при осуществлении государственных закупок, учитывается зарубежный и международный опыт.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг предусмотрена необходимость регламентации закупок в целях:

а) обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

б) расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков независимо от государственной принадлежности;

в) развития конкуренции между поставщиками;

г) обеспечения справедливого и равного отношения ко всем поставщикам;

д) обеспечения открытости процедур.

Данные положения, которые можно рассматривать в качестве принципов осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, в основном закреплены в российском законодательстве.

Принципы развития конкуренции между поставщиками, равенства их прав независимо от организационной правовой формы, национальной принадлежности, форм собственности, открытости проводимых процедур положены в основу действия Закона о размещении заказов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предусмотренный в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ, полностью распространяет свое действие и на сферу государственных закупок товаров.

Поскольку сфера государственных закупок является одной из самых коррупциогенных сфер, в качестве одного из принципов их проведения можно рассматривать и применение мер по предупреждению и пресечению коррупции, предусмотренных Федеральным законом от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(55).

Следует также отметить, что государственные закупки носят целевой характер, цели их проведения указаны в специальном законодательстве.

Учитывая большое хозяйственное значение государственных закупок, направленных на решение крупных целевых программ и иных, в том числе социальных, задач, в Федеральном законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" предусмотрена возможность стимулирования поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров для государственных нужд (ст. 4). Данным общим положением, которое можно рассматривать в качестве принципа государственных закупок, руководствуются заказчики при размещении конкретных заказов на поставку товаров и заключению государственных контрактов.

Как уже указывалось, государственные закупки можно рассматривать в качестве системы, состоящей из отдельных взаимосвязанных элементов, функционирование которых подчинено одной цели - удовлетворению государственных нужд.

Элементами системы государственных закупок являются определение потребностей в тех или иных товарах, формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов и заключение государственных контрактов, а также их исполнение.

Как планомерно организуемый вид деятельности государственные закупки требуют создания специальной системы управления. Попытки создания такой системы предпринимались в нашей стране в начале 90-х гг. XX в., когда происходило становление рыночных отношений.

Принятый 7 августа 1992 г. Указ Президента РФ N 826 "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы" был направлен на создание нового механизма государственных закупок*(56). В нем предусматривался рыночный механизм ценообразования, отказ от обязательного доведения до поставщиков объема государственных закупок, конкурсный отбор поставщиков. Для участия в осуществлении государственных закупок товаров общепромышленного применения и народного потребления было создано акционерное общество "Федеральная контрактная корпорация "Росконтракт" (АО "Росконтракт"), а для участия в осуществлении государственных закупок зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки - акционерное общество "Федеральная контрактная корпорация "Росхлебопродукт" (АО "Росхлебопродукт"). В качестве уставных капиталов в создаваемые акционерные общества были переданы денежные средства и другое имущество Министерства торговли и материальных ресурсов, которое было упразднено.

Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 565 "О реализации Указа Президента Российской Федерации "О мерах по формированию Федеральной контрактной системы"*(57) на АО "Росконтракт" и АО "Росхлебопродукт" возлагалось осуществление различных функций. Они принимали участие в осуществлении государственных закупок, предоставляли поставщикам гарантии сбыта товаров и их оплаты, оказывали государственную поддержку отдельных производств и направлений деятельности. Данные корпорации на условиях конкуренции с другими организациями могли участвовать в посреднических операциях по поставкам товаров для государственных и иных нужд, в том числе для нужд предприятий и организаций, принимали участие в организации и проведении республиканских и межгосударственных (с участием стран СНГ) оптовых ярмарок и др. Отсутствие четко определенных функций и осуществляемых видов деятельности рассматриваемыми корпорациями не могло привести к эффективному результату по созданию государственной контрактной системы.

В настоящее время данная задача остается одной из самых актуальных задач в сфере государственных закупок. Задача совершенствования механизма государственных закупок поставлена в различных документах, в том числе в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию на  годы*(58).

Зарубежный и международный опыт свидетельствуют о возможности применения различных моделей организации и проведения государственных закупок*(59). Так, в различных странах используются централизованная и децентрализованная модели. Централизованная модель предполагает создание единого центра по формированию заказов и их размещению, что позволяет значительно сократить расходы на закупки товаров путем укрупнения объема закупаемых товаров, оперативно управлять размещением заказов и обеспечить контроль. Однако у такой модели имеются и недостатки, связанные с необходимостью учитывать особенности определенных заявок. Децентрализованная модель, при которой многочисленные бюджетополучатели самостоятельно определяют потребности в тех или иных товарах, а заказчики формируют по их заявкам заказы и осуществляют их размещение, гораздо более трудозатратна и во многих случаях менее эффективна, поэтому в некоторых странах применяется комбинированная модель. Так, в Великобритании помимо главного координирующего ведомства - Государственного казначейства - действуют специализированные "отраслевые" закупочные службы, такие как National Health Service Supplies - служба закупок для системы национального здравоохранения*(60).

В России наблюдается тенденция централизации государственных закупок на стадии размещения заказов. Так, согласно Положению о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов*(61) при наличии не менее чем у двух заказчиков потребности в одноименных заказах проводятся совместные торги путем выбора организатора совместных торгов на основе заключения заказчиками, уполномоченными органами соглашения о проведении совместных торгов (п. 3).

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 февраля 2007 г. N 119 создано Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка), и, таким образом, произошла централизация функций по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету исполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре продукции гособоронзаказа за исключением номенклатуры продукции, определяемой государственными заказчиками государственного оборонного заказа*(62). Завершение перехода на единую систему заказов по номенклатуре продукции государственного оборонного заказа должно быть осуществлено, как указано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года в среднесрочной перспективе*(63).

Создание в России единого федерального закупочного центра с централизованно выполняемыми функциями по формированию и размещению заказов на поставку товаров, как иногда предлагается в литературе, вряд ли возможно из-за огромного разнообразия номенклатуры (ассортимента) и большого объема закупаемых товаров.

Как представляется, в Российской Федерации целесообразно применять комбинированную модель государственных закупок.

Помимо товаров номенклатуры государственного оборонного заказа централизованная модель может быть применена в отношении закупаемых материальных ценностей в государственный материальный резерв, являющийся федеральной собственностью. Кроме того, в качестве возможного варианта применения централизованной модели являются закупки товаров для обеспечения деятельности государственных заказчиков - органов государственной власти (офисной мебели, канцелярских принадлежностей, компьютерной техники и средств защиты информации, а также других необходимых материальных средств), что позволит сократить бюджетные расходы на их приобретение.

Создание эффективной федеральной контрактной системы требует решения ряда экономических, организационных и правовых задач.

Организационно-правовое обеспечение отдельных элементов системы государственных закупок находится на разных уровнях. Так, отношения по размещению заказов на поставку товаров и заключению государственных контрактов достаточно полно урегулированы. Кроме того, в Закон о размещении заказов постоянно вносятся изменения и дополнения, направленные на совершенствование способов и порядка размещения заказов. Финансовое обеспечение государственных контрактов регулируется бюджетным законодательством. Вместе с тем механизм привлечения внебюджетных источников финансирования поставок товаров для государственных нужд до сих пор не разработан. Перспективным направлением является разработка правил по осуществлению государственных закупок на основе государственно-частного партнерства.