Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 6 )

В качестве проблем, возникающих при их реализации, в литературе отмечается отсутствие контроля и распределения полномочий по осуществлению национальных проектов между органами государственной власти различных уровней - федеральным и субъектов РФ, а также муниципальным*(124). Это подтверждает мнение о необходимости определения правового статуса национальных проектов и правил по их разработке, утверждению и содержанию.

Учитывая приоритетность и масштабность задач, решаемых национальными проектами, целесообразно принимать их в форме федеральных законов, которые в качестве правовых оснований в соответствии с Бюджетным кодексом РФ будут устанавливать соответствующие расходные обязательства.

Реализация отдельных направлений национальных проектов путем утверждения федеральных целевых программ обеспечит необходимую нормативную правовую базу решения поставленных первоочередных задач в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Глава 3. Субъекты рынка государственных закупок

3.1. Правосубъектность государства

Правоотношения по государственным закупкам имеют ряд особенностей, связанных прежде всего с участием в них государства. Государство во всех странах является крупнейшим заказчиком продукции. К примеру, в США федеральная контрактная система существует более 100 лет и через закупки за счет государственного бюджета реализуется до 1/5 валового национального продукта*(125).

Двойственность природы государства проявляется в том, что, с одной стороны, государство является политической организацией, осуществляющей властные функции, с другой стороны, в имущественном обороте государство, как предусмотрено в п. 1 ст. 124 ГК РФ, действует на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. Как следует из положений гл. 5 ГК РФ, государство не имеет иммунитета во внутреннем имущественном обороте.

Неоднозначность природы государства вызывает сложности с решением таких вопросов, как характер взаимоотношений государства и предпринимателей при осуществлении государственных закупок, ответственность государства по обязательствам, связанным с закупкой товаров. Эти и другие проблемы выливаются в общую проблему определения правосубъектности государства в имущественных отношениях.

Проблема эта не является новой. Исследованию участия государства в гражданских правоотношениях посвятили свои работы известные ученые*(126).

Многие разработанные в дореволюционный и советский периоды положения об участии государства в имущественном обороте не утратили своего значения и в настоящее время, в новых социально-экономических условиях перехода к рыночной экономике.

Основным моментом в исследовании вопросов участия государства в гражданских правоотношениях был вывод о том, что государство непосредственно принимает участие в различных сферах гражданских правоотношений, хотя и не все ученые придерживались такого мнения.

отмечал, что государство, выполняя важную задачу организации хозяйства в масштабах всей страны, участвует в хозяйственных правоотношениях. Но неправильно именовать государство юридическим лицом*(127). Напротив, являлся сторонником признания государства юридическим лицом*(128).

Еще в 80-х гг. XX в. рассматривал государство как участника хозяйственной деятельности. В связи и по поводу осуществления такой деятельности государство, отмечал он, вступает в эквивалентно-возмездные, стоимостные отношения, которые, будучи урегулированы нормами гражданского права, приобретают форму гражданских правоотношений*(129).

Государство рассматривалось не как единый субъект, а в качестве отдельных суверенных государств (16 союзных республик) и иных государственных образований (автономных областей, автономных республик и др.)*(130). Однако существовала и иная точка зрения. Так, полагал, что союзные республики не выступают обособленными субъектами права государственной социалистической собственности. Они *(131).

В настоящее время многоуровневая система государственной собственности, как известно, предусмотрена в постановлении Верховного Совета РФ от 01.01.01 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(132), которое действует до принятия соответствующего закона.

Государство не отождествлялось с государственными организациями. В качестве самостоятельных субъектов гражданского права рассматривались государственные организации - юридические лица и в предусмотренных законом случаях непосредственно государство. Отмечались присущие государственным образованиям и административно-территориальным единицам такие признаки правосубъектности, как организационное единство, обособленность имущества от имущества остальных субъектов гражданского права, самостоятельная имущественная ответственность*(133).

Законодательство советского периода регламентировало отдельные случаи участия государства в гражданских правоотношениях (участие в обороте имущества, принадлежащего государству на праве собственности, перехода в собственность бесхозяйного имущества, имущества, полученного по сделкам, признанным недействительными, и др.). Однако общие правила участия государства в имущественном обороте разработаны не были.

В действующем ГК РФ есть специальная гл. 5 "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством".

Во многом правила гл. 5 ГК РФ вобрали в себя соответствующие положения, разработанные учеными в советский период. Вместе с тем действующие правила отражают те коренные изменения в социально-экономической жизни общества, которые произошли в связи с переходом к многообразию форм собственности.

В гл. 5 ГК РФ закреплено участие государства в имущественном обороте в качестве самостоятельного субъекта наряду с гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Законодатель не случайно не говорит о равных правах и обязанностях публичных образований и других участников имущественного оборота, применяя в п. 1 ст. 124 ГК РФ фразу об участии публичных образований в имущественных отношениях "на равных началах" с юридическими лицами и гражданами. Это означает, что государство вступает в "горизонтальные" правоотношения с предпринимателями, что предполагает применение к ним частноправовых методов регулирования. Однако публичные образования не отождествляются с юридическими лицами. К ним применяются нормы, как указано в п. 2 ст. 124 ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Специальные правила содержатся в целом ряде законов. Кроме того, в Законе о размещении заказов прямо указано, что отношения по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются в том числе Бюджетным кодексом РФ, т. е. публично-правовыми нормами. Из этого проистекает необходимость применения к государству и муниципальным образованиям специальных правил, касающихся прав и обязанностей, ответственности и др.

Термином "государство" обозначаются признаваемые самостоятельными субъектами Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. В имущественных правоотношениях участвуют и муниципальные образования (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования), действующие на основе муниципальной собственности. Виды субъектов Российской Федерации перечисляются в п. 1 ст. 124 ГК РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

Участвуя в имущественном обороте, Российская Федерация и ее субъекты остаются вместе с тем государственными образованиями, наделенными властными полномочиями.

По образному выражению , государство оставляет свою властную компетенцию на пороге вступления в конкретные гражданские правоотношения*(134).

Участие в имущественных правоотношениях связано прежде всего с выполнением государством публичных функций.

Основной особенностью государства как субъекта имущественных правоотношений является сочетание публично-правовой и частноправовой составляющих, что не может не сказаться на правосубъектности.

Государство признается особым участником имущественных правоотношений. Это означает, что к нему нельзя применять категории общей и специальной правоспособности, характеризующие коммерческие и некоммерческие организации. Хотя фактическое равенство у государства отсутствует, принцип юридического равенства в имущественных обязательственных отношениях с участием государства должен быть соблюден. Гражданско-правовой принцип равноправия сторон учитывается арбитражными судами при рассмотрении возникающих споров, связанных с исполнением обязательств по поставке товаров для государственных нужд*(135).

В п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрено, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Как отмечается в литературе, государство имеет некоторые признаки юридического лица, выступает как бы юридическим лицом*(136). Основываясь на данных положениях ГК РФ, предлагает разграничивать властную деятельность государства и хозяйственную деятельность и полагает, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация, ее субъекты участвуют не в качестве государства, а как организации, не наделенные властными полномочиями, - хозяйственные публичные организации*(137). Однако и участвуя в имущественном обороте наряду с другими субъектами, государство не утрачивает политической, экономической и иной власти, но, как отмечается в литературе, соотношение отношений власти-подчинения в различных областях деятельности различается*(138).

Государство как особый субъект имущественных правоотношений имеет специальную правосубъектность, поскольку участвует в имущественном обороте для исполнения своих функций. К государству поэтому применяются специальные правила, рассчитанные только на публичные образования: ст. 16, 212, 214, 215, 279, 281, 817, 1069, 1070, 1071 и др. ГК РФ.

Особенность государства как субъекта имущественных правоотношений состоит также в том, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следует подчеркнуть, что данные отношения нельзя квалифицировать как гражданско-правовые отношения представительства, их осуществление происходит в рамках установленной компетенции, т. е. является одновременно "правом-обязанностью".

Поскольку характерной особенностью государства является тесная взаимосвязь публично-правовых и частноправовых элементов, возникают сложности в определении того, каково должно быть соотношение этих двух составляющих при регулировании участия государства в гражданском обороте.

При преобладании публично-правовых начал в деятельности государства в имущественном обороте существует опасность нарушения интересов и прав контрагентов государства. С другой стороны, участвуя в гражданско-правовых правоотношениях, государство действует в публичных интересах, что не может не сказаться на правовом регулировании складывающихся правоотношений.

Государство само устанавливает правила своего участия в имущественном обороте и применяемые методы регулирования, однако публично-правовые элементы при этом не могут не учитываться. Поэтому в п. 2 ст. 124 ГК РФ предусмотрен приоритет специальных правил регулирования участия государства в гражданско-правовых отношениях перед общими правилами о юридических лицах, применяемыми к государству.

Публичные образования несут ответственность имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме так называемого распределенного имущества, т. е. имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

На практике в ряде случаев возникают сложности с взысканием денежных средств из-за невыполнения государством своих обязательств. При этом возникают различные проблемы: определение субъекта, к кому предъявлять денежные требования, из какого имущества должны быть удовлетворены требования и в каком объеме. Данные проблемы достаточно активно обсуждаются в литературе*(139).

Применительно к теме исследования актуальной представляется проблема ответственности государства по своим обязательствам.

Гражданский кодекс РФ не предусматривает иммунитет государства по внутренним обязательствам. В ст. 126 ГК РФ предусмотрено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации несут ответственность по своим обязательствам. Имущество, на которое может быть обращено взыскание (нераспределенное имущество), ограничивается бюджетными средствами и иным имуществом, образующим казну, и то при условии, что эти расходы предусматриваются в соответствующем бюджете.

Как отмечается в литературе, имеет место попытка законодателя расширить пределы иммунитета публичных образований*(140). Так, в п. 3 ст. 161 БК РФ установлена обязанность бюджетного учреждения и его контрагента в договоре согласовывать новые условия при уменьшении уполномоченными органами власти средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования договоров учреждения. При этом контрагент бюджетного учреждения вправе потребовать возмещения только реального ущерба, причиненного изменением условий договора.

Более того, в БК РФ установлен иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц данных органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных пунктом вторым данной статьи (ст. 239). Следовательно, государство ограничивает пределы своей ответственности. Так, в расходе бюджетов не предусматриваются денежные средства, которые могут быть уплачены за нарушение государством обязательств по государственным контрактам.

Однако решение данной проблемы не является однозначным. Так, через взыскание по судебным решениям можно разрушить государственный бюджет, поскольку, как отмечает , сейчас предъявляются иски о взыскании из бюджета средств, которые в государственном бюджете не заложены. Существует опасность того, что от бюджета ничего не останется*(141). С другой стороны, хотя в ГК РФ предусмотрено участие публичных образований в гражданско-правовых отношениях на равных условиях с другими лицами, фактическое положение государства и взыскателя по искам к публичным образованиям не равно, что предполагает использование специального порядка обращения взыскания на средства бюджетов. Как отмечается в определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 2009 г. N 1312-О-О*(142), вынесение судебных решений по искам к казне Российской Федерации порождает коллизию между такими конституционными ценностями, как своевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной стороны, и стабильность финансовых основ реализации государством возложенных на него функций - с другой. В таких случаях должны быть приняты организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы взыскание денежных средств не парализовало бы деятельность соответствующих государственных структур.

Кроме того, в целом ряде случаев в законодательстве не определено, какому субъекту следует предъявлять имущественные требования к государству.

В литературе предлагается два пути решения этой проблемы. Ввиду сложности определения в ряде случаев государственного органа, который может выступать в качестве ответчика, выступающего от имени государства, предлагается решать этот вопрос в правоприменительной практике, установив в законодательном порядке возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации с последующей обязанностью суда определить надлежащий орган или лицо, к компетенции которого относится обязанность исполнения заявленного истцом требования.

Другим решением данной проблемы является установление четких правил в законе, в том числе и надлежащего ответчика*(143).

В пользу второго варианта говорит тот факт, что в условиях еще не сложившейся практики цивилизованного поведения на рынке более эффективным является установление четких законодательных правил об ответственности государства в договорных и деликтных обязательствах. С этой целью необходимо обеспечить сочетание норм бюджетного и гражданского законодательства. При этом следует согласиться с мнением о том, что при принятии государством обязательств по финансированию соответствующих расходов закон о бюджете имеет безусловный приоритет*(144). Данное мнение основано на законе. Неслучайно ст. 83 БК РФ предусматривает, что при принятии закона либо другого нормативного правового акта, предусматривающего увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существенных видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджете и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Однако, как отмечается в указанном выше определении Конституционного Суда РФ, по существу, эффективный организационно-правовой механизм исполнения судебных решений по искам к публичным образованиям еще предстоит создать.

3.2. Понятие и виды государственных заказчиков

Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ определяет государственных заказчиков (Порядок разработки федеральных целевых программ, п. 6). Инициаторами разработки федеральной целевой программы могут выступать федеральные органы исполнительной, однако четко не установлено, какие субъекты могут быть утверждены в качестве государственных заказчиков целевых программ. Исходя из анализа действующего законодательства о государственных закупках, с большой долей уверенности можно предположить, что в качестве государственных заказчиков федеральных целевых программ могут выступать федеральные органы исполнительной власти.

Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд (п. 2 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд).

Согласно ст. 4 Закона о размещении заказов государственными заказчиками по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения, а также иные получатели средств федерального бюджета.

Как видно, круг субъектов, которые могут выступать государственными заказчиками, достаточно широк. Следует отметить, что преимущественно государственными заказчиками выступают федеральные органы исполнительной власти, т. е. государственные органы, наделенные властными полномочиями, необходимыми для осуществления управленческой деятельности в определенной сфере деятельности или отрасли.

Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"*(145) утверждена новая структура этих органов. В подавляющем большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти установлено, что они являются юридическими лицами. Однако в ГК РФ не предусмотрено участие в гражданско-правовых отношениях государственных органов в качестве юридических лиц.

В п. 1 ст. 125 ГК РФ установлено, что право приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности от имени Российской Федерации предоставлено органам государственной власти в рамках их компетенции. А в п. 3 ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы.

обращает внимание на различие между органами государственной власти и государственными органами*(146). Несмотря на имеющиеся в литературе разногласия по поводу трактовки данных субъектов, справедливо полагает, что понятие "государственный орган" шире понятия органа государственной власти, и обосновывает свое мнение со ссылками на правовую доктрину и Конституцию РФ.

От имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ могут выступать Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ*(147).

Специальное поручение, предусмотренное в п. 3 ст. 125 ГК РФ, может быть дано в разовом порядке, а также постоянно в рамках осуществляемой государственным органом компетенции. Так, применительно к сфере государственных закупок во многих положениях о федеральных органах государственной власти предусмотрено осуществление ими функций по размещению заказов государства в установленной сфере деятельности на постоянной основе*(148).

В литературе высказываются различные точки зрения по поводу возможности государственных органов выступать в имущественных отношениях в качестве юридического лица. Некоторые авторы считают невозможным наделение федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица, поскольку своими действиями они осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию*(149).

Ряд авторов полагает, что органы государственной власти во многих случаях имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность и выступают в гражданских правоотношениях в организационно-правовой форме учреждения*(150).

Напротив, многие авторы полагают, что понятие юридического лица, имеющееся в ГК РФ, является цивилистическим понятием и сформулированные признаки юридического лица не могут быть применены к государственным органам, которые осуществляют в основном функции управления, обладают властными полномочиями, и нормы гражданского законодательства, регулирующие правовое положение юридических лиц, к министерствам и другим государственным органам применять неправомерно. Действительно, признание государственного органа юридическим лицом требует прохождения им процедуры государственной регистрации в качестве юридического лица (ст. 51 ГК РФ), составления учредительных документов (ст. 52 ГК РФ) и соблюдения иных требований гражданского законодательства, чего не происходит на практике.

Для их участия в имущественном обороте предлагается использовать конструкцию юридического лица публичного права (или публичного юридического лица), которая применяется в праве зарубежных стран.

К юридическим лицам публичного права относятся, как отмечал , само государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве особого субъекта права - казны, административно-территориальные подразделения государства (земли, департаменты, общины и т. д.), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления*(151).

Публичные юридические лица образуются в качестве публичных предприятий и публичных служб, однако их единой модели в Западной Европе не существует. Отмечается многообразие статусов и организационных форм, что объясняется прагматическим характером того процесса, который привел к созданию публичного сектора каждой из стран.

В большинстве стран встречаются три типа статуса:

- служба, не имеющая статуса юридического лица, создаваемая публичным образованием. Применение этого статуса существенно сокращается на общенациональном уровне, он чаще встречается на местном уровне;

- специфический тип организаций, на которые частично распространяются нормы публичного права: "публичное учреждение" во Франции, "коммерческое агентство" в Швеции, "публичная корпорация" в Дании и т. д.;

- коммерческое общество, действующее на основании частного права, в котором публичное образование является либо единственным акционером (во Франции это национальные общества) либо владеет большей частью акций (в этом случае речь идет о смешанном экономическом обществе). Во Франции подобным статусом обладают банки и промышленные предприятия.

Эти три формы встречаются в большинстве стран. Значение первой формы уменьшается, поскольку она не обеспечивает достаточную гибкость в управлении предприятиями. Вторая форма часто применяется в отношении предприятий, осуществляющих публичные функции. Третья в основном применяется на предприятиях в тех секторах, где действует конкуренция, но сейчас наметилась тенденция ее распространения на сферу публичных служб (например, железные дороги в Германии или Италии)*(152).

Административное публичное учреждение во Франции рассматривается как способ прямого управления публично-правового юридического лица определенной экономической деятельностью без создания специального юридического лица. Его бюджет не выделяется из бюджета того публичного образования, которое его создало, аналогичный режим распространяется и на его имущество*(153).

Административное публичное учреждение относится главным образом к публичному праву. На промышленные и коммерческие публичные учреждения распространяется отчасти частное, отчасти публичное право.

В западных странах тенденция использовать частноправовые методы регулирования в управленческой деятельности, передавать выполнение государственных функций субъектам частного права прослеживается достаточно давно. Данная тенденция отчетливо проявляется в настоящее время и в России.

Так, на основании договора концессии поручается осуществлять определенную деятельность, имеющую общественное значение, частному акционерному обществу.

Формула концессии, как отмечают зарубежные исследователи, развивается и усложняется. Она применяется в отношениях публично-правовых образований и публичных предприятий*(154).

В связи с этим и российские ученые полагают, что резкий переход от системы общесоюзных министерств с подчиненными им предприятиями и учреждениями, по сути, к параллельному существованию органов государственной власти и хозяйствующих субъектов выявил проблемы в новой системе. "Очень часто между властью и бизнесом недостает еще одного звена - юридического лица публичного права"*(155).

В сфере государственных закупок примером создания субъекта, совмещающего функции управления и хозяйственную деятельность, может служить государственное унитарное предприятие "Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка", которое было создано при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ*(156).

В его деятельности сочетались функции по государственному регулированию и предпринимательская деятельность.

В настоящее время субъектами, в деятельности которых сочетаются различные функции, в том числе по государственному управлению в определенной сфере деятельности и предпринимательской деятельности, являются государственные корпорации*(157). Данные субъекты отличаются рядом особенностей по сравнению с другими юридическими лицами (создание на основании специальных законов, отсутствие учредительных документов, неприменимость правил о банкротстве и др.). Их наименование - государственные корпорации - не отражает существо данной организационно-правовой формы, поскольку они являются частными собственниками своего имущества и не имеют членства. В связи с этим предполагается осуществить их преобразование в другую организационно-правовую форму.

В настоящее время последовательно отстаивает концепцию юридического лица публичного права *(158).

Отмечая, что понятие юридического лица возникло из потребностей гражданского оборота и приспособлено к юридическим лицам частного права, сопоставляя признаки юридического лица и органа государства, приводит весомые аргументы и отличия данных субъектов и предлагает закрепить понятие юридического лица публичного права в законодательстве. К существенным чертам юридического лица публичного права автор относит: то, что это не гражданско-правовое, а публично-правовое образование; его основным назначением не является участие в имущественном обороте; оно имеет особое целевое назначение с точки зрения осуществляемых интересов (не частных, а общественных); создается в распорядительном порядке, обладает публичной властью и др.

Юридическими лицами публичного права, по мнению , являются четыре вида юридических лиц: общественные объединения и общественные учреждения, территориальные публичные коллективы, государственные и муниципальные органы и публичные учреждения, - каждый из которых имеет свои особенности.

Действительно, и по существенным, и по формальным признакам государственные органы значительно отличаются от юридических лиц.

Так, федеральные органы исполнительной власти (министерства, федеральные агентства, федеральные службы) осуществляют свою деятельность в рамках компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов.

Компетенция не является гражданско-правовым понятием и не отождествляется с понятием юридического лица.

В доктрине компетенция рассматривается как законно возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел; элементами компетенции являются предметы ведения (сферы и объекты воздействия) и властные полномочия*(159). Сходное понятие компетенции содержится и в других источниках. Как совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения определяет компетенцию *(160).

Осуществление исполнительно-распорядительной деятельности федеральными органами исполнительной власти нельзя рассматривать как их право или обязанность. Компетенцию органов исполнительной власти составляет одновременно "право-обязанность" выполнять управленческие функции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)"*(161) в административном регламенте, утверждаемом федеральным министерством, определяется исполнение государственных функций, т. е., по существу, определяется компетенция федерального органа исполнительной власти.

В то же время введение в законодательство новой правовой категории - юридического лица публичного права - представляется спорным. Понятие юридического лица является гражданско-правовым понятием, а характер деятельности государственных органов отражает используемое в законодательстве и разработанное доктриной понятие компетенции. Поскольку свойства юридического лица необходимы государственным органам не для осуществления основной деятельности, а для участия в имущественных отношениях, верным, как представляется, является мнение о том, что федеральные органы исполнительной власти обладают правами юридического лица. Следует также отметить, что арбитражная практика не отождествляет понятие юридического лица и наделение соответствующего субъекта правами юридического лица. Высший Арбитражный Суд РФ в Информационном письме от 01.01.01 г. N С-13/ОП-210 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике"*(162) разъяснил, что "наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица".

Российская Федерация, как и другие публичные образования, не может непосредственно участвовать в имущественных отношениях. Для участия в имущественных отношениях органам государственной власти необязательно иметь статус юридического лица. Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной соответствующими актами, определяющими статус данных органов. Таким образом, право на участие в имущественном обороте органов государственной власти закреплено в публично-правовом порядке (например, Президент РФ, Правительство РФ не являются юридическими лицами).

Помимо государственных органов государственными заказчиками могут выступать органы управления государственными внебюджетными фондами: Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (положения о которых утверждены в установленном порядке)*(163). Финансирование поставок товаров для государственных нужд за счет бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется, если в федеральном законе о бюджете государственного фонда на очередной финансовый год и плановый период предусмотрен определенный объем денежных средств на соответствующие нужды.

Государственными заказчиками могут выступать и бюджетные учреждения.

Понятие и правовое положение учреждения определяется в ГК РФ. Учреждением согласно ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п. 1 ст. 120).