Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 3 )

Регламентирован процесс разработки, утверждения и управления федеральными целевыми программами. Вместе с тем требуют разработки и нормативного правового регулирования вопросы прогнозирования, определения видов и объемов государственных нужд, порядка формирования заказов на поставку товаров с учетом необходимости достижения цели их экономической эффективности. Состав государственных заказов должен быть взаимоувязан с осуществлением государственных функций.

Необходимыми составляющими федеральной контрактной системы являются информационное обеспечение государственных закупок, осуществляемое в общих рамках принимаемых государством мер по привлечению современных информационно-коммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти, и государственный контроль (антимонопольный, финансовый).

Вместе с тем одним из самых важных вопросов является решение задачи обеспечения экономической эффективности государственных закупок. С этой целью необходимо в нормативном правовом порядке предусмотреть меры по государственному мониторингу исполнения государственных контрактов и разработать и утвердить методы оценки экономической эффективности осуществляемых государственных закупок.

1.3. Источники правового регулирования

Отношения по государственным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер. Так, отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Не менее важное значение имеют и бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд. Таким образом, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства: административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности и др. Одной из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере государственных закупок является сочетание публично-правовых и частноправовых элементов. В связи с этим важное значение имеет согласование норм как внутриотраслевой принадлежности, так и норм различных отраслей законодательства с целью создания единого правового механизма регулирования данных отношений. Как отмечает , эффективность правового регулирования во многих случаях определяется системным применением права, т. е. взаимодействием различных отраслей права для регулирования группы отношений*(64).

При правовом регулировании отношений по государственным закупкам должен быть решен ряд задач. В принимаемых нормативных правовых актах необходимо отразить требование о закупке товаров, не только отвечающих требованиям безопасности, но также высокого качества, конкурентоспособных, отвечающих требованиям энергетической эффективности*(65). При этом потребности в закупаемых товарах должны быть экономически обоснованы. Кроме того, в качестве одной из задач правового регулирования отношений по определению потребностей в закупаемых товарах, формированию заказов на поставку товаров является повышение эффективности государственного управления в сфере государственных закупок. Основным источником финансирования поставок товаров являются бюджетные средства, вследствие чего немаловажной задачей является достижение рационального и целевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Поскольку закупка товаров осуществляется путем применения договорных форм взаимодействия государства с предпринимателями; при размещении заказов государства и заключении государственных контрактов одной из основных задач является создание равных (недискриминационных) условий для всех претендентов на получение государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость (прозрачность) применения различных процедур. Сфера государственных закупок является одной из "коррупционно опасных" сфер деятельности, что необходимо учитывать при правовом регулировании и использовать правовые средства, направленные на устранение этих негативных проявлений. В Федеральном законе от 01.01.01 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусмотрены меры по предотвращению коррупции и установлено требование об обеспечении добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (п. 12 ст. 7).

В настоящее время существует значительный массив нормативных правовых актов разного уровня как общего характера, так и специальные источники. Как уже отмечалось, понятие "государственные нужды" содержится в Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 которой предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Договорный способ удовлетворения государственных нужд в Конституции РФ не упоминается, однако к конституционным основам правового регулирования рассматриваемых отношений можно отнести ряд положений Конституции РФ.

Товары, закупаемые для удовлетворения федеральных государственных нужд, являются федеральной государственной собственностью, управление которой согласно п. "д" ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся вопросы разграничения государственной собственности.

Статья 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а именно осуществляют владение, пользование и распоряжение своей собственностью, в частности, приобретают товары, необходимые для удовлетворения региональных государственных нужд.

Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и, в частности, осуществляют закупку товаров, необходимых для удовлетворения нужд местного населения.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации. Данная норма, а также правило о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, послужили основой для разработки Закона о размещении заказов, установившего единый порядок размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) публичных образований.

Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных и муниципальных нужд. Подробные правила о конкурентных взаимоотношениях на товарном рынке содержатся в Федеральном законе от 01.01.01 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(66). В Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 691-р*(67), специально выделены положения по развитию системы государственных и муниципальных закупок и определены меры по совершенствованию правил о размещении государственных и муниципальных заказов.

Закупка товаров для федеральных государственных нужд осуществляется прежде всего в целях обеспечения реализации федеральных целевых программ, которые выступают в качестве необходимого элемента планирования социально-экономического развития страны, и данные отношения регулируются Федеральным законом от 01.01.01 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*(68).

К федеральным законам общего характера, содержащим правила, соблюдение которых обязательно при государственных закупках, относится также Федеральный закон от 01.01.01 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(69), содержащий правила о безопасности обращаемых на рынке товаров, установленных техническими регламентами, и правила о качестве товаров, предусматриваемых в документах по стандартизации.

Гражданский кодекс РФ лишь частично регулирует отношения, возникающие на заключительном этапе государственных закупок - этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с заключением и исполнением государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, регулируются правилами § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными правилами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет Кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что представляется неверным. Нормы, предусмотренные в специальном законодательстве, имеют приоритет в применении перед нормами ГК РФ. Характерным примером является, в частности, то, что при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд прежде всего применяются способы, предусмотренные в Законе о размещении заказов, а не положения ГК РФ.

Следует сказать, что Конституционный Суд РФ в определении от 5 ноября 1999 г. N 182-О*(70) указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. В сфере государственных закупок особую актуальность приобретает решение вопроса о коллизии ГК РФ и Закона о размещении заказов в части регулирования способов размещения заказов и заключения государственных контрактов. Представляется, что должен соблюдаться принцип "lex specialis derogat lex generalis" (специальный закон вытесняет общий закон).

Еще более сложной является проблема разрешения коллизий между Гражданским кодексом РФ и Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением и др.

Многие нормы БК РФ имеют непосредственное отношение к государственным закупкам.

Цель предоставления бюджетных средств - финансовое обеспечение функций государства, одной из форм реализации которых выступают закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Предоставляемые бюджетные средства имеют адресный и целевой характер. В настоящее время завершается реформирование процесса бюджетного планирования: внедрены элементы среднесрочного финансового планирования, осуществлен переход к казначейскому исполнению федерального бюджета, применяются единые методы программно-целевого планирования, социально-экономического планирования и бюджетного планирования.

В соответствии со ст. 169 и 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает, что осуществляется планирование бюджетных ассигнований. А одним из видов бюджетных ассигнований являются ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (ст. 69 БК РФ). В БК РФ содержится понятие долгосрочных целевых программ (ст. 179) и ведомственных целевых программ (ст. 179.3).

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает помимо прочего оплату поставок товаров для государственных нужд.

Бюджетный кодекс РФ регулирует также исполнение бюджета по расходам, которое согласно ст. 219 включает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ. Как отмечалось выше, правовыми основаниями для выделения бюджетных ассигнований являются в том числе законы, иные нормативные акты, составляющие расходные обязательства, и реестр которых рассматривается при составлении проекта бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Таким образом, бюджетные обязательства должны соответствовать расходным обязательствам, однако в законодательстве отсутствуют правовые гарантии выделения в бюджете бюджетных ассигнований в объеме, соответствующем расходным обязательствам.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. В частности, получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

В БК РФ, в гл. 17, содержатся правила о бюджетах государственных внебюджетных фондов, являющихся одним из источников финансирования закупок товаров для государственных нужд, и др.

Вместе с тем некоторые нормы БК РФ вступают в противоречие с нормами ГК РФ и законодательства о государственных закупках. Вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса РФ. Так, в БК РФ содержалось понятие государственного контракта и государственного заказа, было предусмотрено, что все закупки товаров (работ, услуг) на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) осуществляются исключительно на основе государственного или муниципального контракта и др. Данные нормы впоследствии были исключены из Бюджетного кодекса РФ. Однако в нем осталась ст. 161, регулирующая особенности правового положения бюджетного учреждения, противоречащая соответствующим правилам ГК РФ. Есть и иные противоречия между ГК РФ и БК РФ. Согласно достаточно широко принятому мнению при противоречиях норм разных отраслей законодательства следует применять норму, специально предназначенную для регулирования тех или иных общественных отношений, т. е. руководствоваться принципом отраслевого приоритета*(71). Таким образом, если Бюджетный кодекс РФ регулирует отношения, относящиеся к предмету регулирования Гражданского кодекса РФ, следует применять правила, установленные ГК РФ. Однако по отношению к сфере государственных закупок не все решается так просто.

Так, п. 1 ст. 72 БК РФ предусматривает, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В п. 3 ст. 72 установлено, что при поставке товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также при выполнении работ, оказании услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов). В остальных случаях, как указано в п. 2 этой статьи, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, данная статья устанавливает приоритет бюджетного законодательства не только по вопросам оплаты государственных контрактов, но и их заключения. Действительно, государственные контракты заключаются во исполнение утвержденных федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственного оборонного заказа и во исполнение внепрограммных нужд, финансирование которых предусмотрено в федеральном бюджете.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона (ст. 11 БК РФ), поэтому данные федеральные законы входят в систему источников правового регулирования государственных закупок.

Начиная с 2008 г. федеральный бюджет утверждается не только на очередной финансовый год, но и на последующие два года. Федеральным законом от 01.01.01 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(72) предусмотрено финансовое обеспечение федеральных целевых программ и иных федеральных государственных нужд на 2008 г. и на  гг.

На трехлетний период утверждаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов, за счет которых также осуществляется финансирование поставок товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд*(73).

Вместе с тем, рассматривая соотношение гражданско-правового регулирования и специального нормативного правового регулирования отношений по государственным закупкам, следует отметить приоритет специального нормативного правового регулирования. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 01.01.01 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина "*(74), федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.

В соответствии с российским историческим опытом регулирования государственных закупок и опытом зарубежных стран в современный период в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие отношения по поставкам товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд. Основным законодательным актом, регулирующим рассматриваемые отношения, является Федеральный закон от 01.01.01 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд). Данный закон распространяет действие как на поставку товаров, так и на выполнение работ и оказание услуг для федеральных государственных нужд и устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров (работ, услуг) организациями независимо от форм собственности.

К общим принципам и правилам, установленным этим законом, относятся принципы разработки и реализации федеральных целевых программ (ст. 2); общие правила формирования заказов и заключения государственных контрактов, требования к поставляемым товарам (ст. 3); правила по стимулированию поставщиков товаров для федеральных государственных нужд (ст. 4); общие вопросы ответственности по государственным контрактам (ст. 5). Данные положения конкретизируются в иных нормативных правовых актах.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставки продукции для региональных нужд осуществляются в соответствии с общими принципами и положениями указанного федерального закона.

Возникает вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по регулированию отношений в сфере государственных закупок. В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что потребности в товарах, необходимых для удовлетворения нужд субъекта Российской Федерации, определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно. Финансирование поставок товаров для региональных государственных нужд осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(75) законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении. Кроме того, субъектом Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта (пп. "а", "г", "е" п. 2 ст. 5).

Следует отметить, что Федеральным законом от 01.01.01 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлен единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют потребность в товарах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, формируют заказы на поставки товаров для региональных нужд, осуществляют финансирование поставок товаров (работ, услуг). Данные вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, на что указала Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 01.01.01 г. N 20-ГО4-14*(76). В соответствии с общими положениями и принципами Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие закупки товаров для региональных нужд.

Единые правила, предусмотренные федеральными законами, установлены по размещению заказов, заключению, изменению и расторжению государственных контрактов. Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ*(77) в связи с принятием Закона о размещении заказов в Гражданский кодекс РФ внесены соответствующие изменения, в соответствии с которыми правила ГК РФ распространяются не только на поставку товаров для государственных нужд, но и на поставку товаров для муниципальных нужд.

В соответствии с общими принципами и положениями Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд осуществляется правовое регулирование закупок отдельных видов товаров для федеральных государственных нужд или закупок товаров для определенных целей.

Так, государственный материальный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в определенных законом целях. Потребности в материальных ценностях, составляющих государственный резерв, относятся к федеральным государственным нуждам. Нормативным правовым актом, устанавливающим принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного резерва и регулирующим данные отношения, является Федеральный закон от 01.01.01 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" регулирует отношения по формированию, размещению, финансированию и исполнению государственного оборонного заказа, который определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1).

Следует отметить, что положения Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд не распространяются на отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, которые регулируются специальным Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд предусмотрено, что отношения по размещению заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд регулируются законодательством о размещении заказов.

Вместе с тем, поскольку Закон о поставках продукции для федеральных государственных нужд содержит принципы и общие положения, распространяемые на весь процесс государственных закупок, в нем следовало бы установить и общие положения о размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Важное значение для систематизации нормативных правовых актов о государственных закупках имеет принятие Федерального закона от 01.01.01 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных нужд, государственных нужд субъектов Российской Федерации, а также муниципальных нужд, обеспечивает прозрачность закупочного процесса, направлен на стимулирование конкуренции между поставщиками (подрядчиками, исполнителями), экономию бюджетных средств, создает единое информационное пространство для размещения заказов.

Однако этим важность закона не ограничивается. Он имеет общее значение для совершенствования всей системы государственных закупок, поскольку вносит существенные изменения в основные понятия в рассматриваемой сфере. Принятие данного закона потребовало внесения изменений в 34 законодательных акта*(78). Без преувеличения можно сказать, что принятие данного закона ознаменовало собой новый этап в развитии законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг).

Помимо федеральных законов, принято большое количество указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов, составляющих систему источников правового регулирования отношений в сфере закупок товаров для федеральных государственных нужд.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд является Министерство экономического развития РФ*(79).

При рассмотрении вопроса о совершенствовании законодательства о государственных закупках следует отметить, что до принятия Закона о размещении заказов обсуждался вопрос о необходимости принятия вместо нескольких федеральных законов одного федерального закона о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для федеральных государственных нужд. С принятием Закона о размещении заказов, устранившим пробелы в регулировании важного этапа государственных закупок - этапа размещения заказов и заключения государственных контрактов - необходимость в принятии единого федерального закона, как представляется, отпала. Однако не принят еще до сих пор предусмотренный ст. 768 ГК РФ закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд, который должен основываться на единых общих положениях, установленных Законом о поставках продукции для федеральных государственных нужд.

Совершенствование регулирования в рассматриваемой сфере должно быть направлено на устранение пробелов и существующих противоречий в нормативных правовых актах, что, учитывая комплексный характер правового регулирования рассматриваемых отношений, является непростой задачей.

Учитывая, что значение государственных закупок как инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, средства стимулирования технической и технологической модернизации постоянно возрастает, целесообразно разработать и утвердить концепцию развития системы государственных закупок.

1.4. Исторический и зарубежный опыт правового регулирования закупок товаров для государственных нужд

Исторический опыт и практика размещения заказов государства в развитых зарубежных странах показывает, что оптимальным способом размещения государственных заказов являются торги.

В России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах. Так, в 1595 г. царь Алексей издает указ "О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости". Более того, следует отметить, что в течение длительного времени правовое регулирование поставки и подряда существовало только для обеспечения государства (казны). Правовое регулирование поставки и подряда во взаимоотношениях с казной (государством) осуществлялось Положением о казенных подрядах и поставках, включенным в Свод законов гражданских.

До революции заключение договоров с государством (казною) происходило тремя способами: посредством проведения торгов, посредством запечатанных объявлений, посредством торгов и запечатанных объявлений*(80).

Порядок проведения торгов и осуществления иных способов закупок подчинялись как общим правилам гражданского права, так и специальным правилам, содержащимся в Положении о казенных подрядах и поставках.

Предметом казенных поставки и подряда могли быть вещи, припасы, инструменты, различные работы и услуги. От имени казны торги проводились казенными учреждениями.

Первый способ состоял в том, что на листе, на котором были написаны имена желающих вступить в договор с казною, записывалась объявляемая каждым желающим цена до тех пор, пока "никто ниже цены объявлять не будет". После этого каждое из участвующих в торге лиц подписывалось на листе, на котором были написаны имена всех лиц, принимавших участие в торге. Через несколько дней проводились повторные торги (переторжка), на которых впервые принимавшие участие лица и уже участвовавшие в первых торгах предлагали свою цену на товар. Выигравшим признавался участник, предложивший наиболее выгодное предложение. Победитель торгов давал подписку, что принимает на себя подряд по цене, определенной торгами. При отказе от заключения договора могли быть взысканы убытки, причиненные казне отказом от заключения договора.

Совершение торгов посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление о проведении торгов, в котором содержались сведения о предмете и некоторых условиях поставки.

Данные предложения рассматривались не как оферта, а как предложения делать оферты. Назначался день и час торгов. Предложения предъявлялись в запечатанном виде. Конверты с предложениями вскрывались одновременно. Наиболее выгодное предложение принималось.

Третий способ заключался в соединении устных торгов и "запечатанных объявлений". Сначала велся устный торг с присутствующими лицами, а затем рассматривались "запечатанные объявления". В результате договор заключался с лицом, предложившим наиболее выгодное предложение.

Необходимо отметить, что в начале XX в. в России происходила монополизация экономики.

Перед Первой мировой войной в стране насчитывалось свыше 150 монополий различного типа*(81). В результате захвата монополиями различных отраслей производства искусственно создавалась нехватка различных товаров.

Монополии под покровительством царского правительства незаконно получали казенные заказы, причем некоторые из них (мостостроительный, судостроительный, инженерный синдикаты) возникали специально с целью получения казенных заказов.

В ходе проведения сенаторских ревизий обнаруживались злоупотребления в системе распределения казенных заказов. Высокие цены на товары монополии обеспечивали путем предварительного сговора о том, кто и по какой цене будет выполнять заказ. Таким образом, конкуренция при размещении казенных заказов практически отсутствовала. Широко развита была система подкупа чиновников, от которых зависело получение заказа.

Злоупотребления монополий имелись и при выполнении казенных заказов. Характерным примером является деятельность артиллерийского синдиката. По данным отчета сенатора Гарина, за  гг. 60% заказов артиллерийского ведомства были выполнены с опозданием, причем Военное министерство фактически не применяло никаких мер по отношению к нарушителям. Так, неустойки за указанный период были взысканы с поставщиков всего на 2188 руб. при сумме "прощеных" неустоек в 274 160 руб.*(82)