Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 5 )

Представляется, что необходимо в законодательном порядке предусмотреть процедуру широкого общественного обсуждения проекта программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, разрабатываемую Правительством РФ.

Программно-целевой метод планирования, как уже указывалось, применялся и при централизованно-плановой системе ведения хозяйства, однако целевые программы составляли неотъемлемый элемент директивного планирования.

При переходе к рыночной экономике целевое программирование становится одним из основных методов индикативного планирования.

Уже в Законе РФ от 01.01.01 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" целевые программы рассматривались в качестве основных документов, в которых отражаются государственные нужды. В данном законе содержались основные принципы разработки и реализации целевых программ. Разработка целевых программ должна была осуществляться в целях обеспечения решения важнейших социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач. При разработке целевых программ должен был достигаться конечный результат и получение необходимого экономического эффекта в период от одного года до пяти лет. При разработке программ предусматривалась необходимость достижения согласованности и комплексности решения отраслевых и региональных задач, а также увязка финансовых, материальных и трудовых ресурсов. Однако во многом данные положения являлись декларативными. Необходимый правовой механизм разработки и исполнения целевых программ тогда не был создан. Нацеленность на быстрый экономический эффект (от одного года до пяти лет) не позволяла решать программными методами крупные проблемы, требующие значительных финансовых затрат.

В качестве недостатка указанного закона 1992 г. следует отметить и то, что не было определено, кто является инициатором постановки проблем и обосновывает необходимость их решения программно-целевым методом*(105).

В Законе 1992 г. предусматривалось два уровня формирования государственных заказов: федеральный и региональный. Не предусматривалась возможность формирования, размещения и исполнения заказов для местных нужд.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что при разработке и реализации федеральных целевых программ необходимо предусматривать:

- решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

- согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

- комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

- согласованность решения федеральных и региональных задач;

- достижение требуемого конечного результата в установленные сроки (ст. 2).

Данные исходные положения можно рассматривать в качестве принципов разработки федеральных целевых программ.

Как представляется, при разработке и утверждении целевых программ первостепенное значение приобретает не столько согласование различных ресурсов, сколько обеспеченность материально-техническими, финансовыми и трудовыми ресурсами целевых программ, что предполагает и их согласование. Принцип обеспеченности ресурсами целевых программ целесообразно закрепить в законодательстве.

Следует отметить, что один из основных принципов разработки целевых программ - достижение требуемого конечного результата в установленные сроки - не воплощается в конкретных нормах и потому является в значительной степени декларативным.

В действующих нормативных актах разработка проектов федеральных целевых программ возлагается в ряде случаев на федеральные органы исполнительной власти, выполняющие функции государственных заказчиков. Совмещение функций разработки и реализации программ не способствует, как представляется, в ряде случаев их эффективному формированию.

Таким образом, программно-целевой метод планирования должен применяться для решения крупнейших задач. Федеральные целевые программы, в частности, должны разрабатываться для реализации приоритетных задач, предусмотренных в программах социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Следует отметить, что Закон о государственном прогнозировании нуждается в совершенствовании с точки зрения отражения в нем документов долгосрочного планирования. С момента его принятия в 1995 г. помимо программно-целевого метода стал применяться достаточно широкий "набор" документов индикативного планирования, таких как стратегии, доктрины, государственные программы. Эффективное функционирование российской экономики предполагает разработку различных документов прогнозирования и планирования на более длительный период, чем предусмотрено в Законе о государственном прогнозировании. Так, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 537, рассматривается как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень развития государства на долгосрочную перспективу. Стратегия национальной безопасности является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

К документам долгосрочного планирования относятся и доктрины. Доктрины выражают официальный взгляд на цели, задачи и основные направления государственной политики в определенных областях. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120*(106), является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. В Военной доктрине, утвержденной Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146*(107), указано на необходимость совершенствования системы программно-целевого планирования предприятий оборонно-промышленного комплекса, а также механизма размещения заказов на поставки продукции, выполнение работ и оказание услуг для федеральных нужд.

2.2. Порядок разработки, утверждения, финансирования и управления реализацией федеральных целевых программ

В соответствии с п. "е" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральные программы в области государственного, экологического, социального, культурного, национального и экономического развития Российской Федерации.

Правовое регулирование процесса формирования и реализации федеральных целевых программ регулируется Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (далее - Порядок разработки федеральных целевых программ).

Высказывается мнение о необходимости принятия закона о порядке подготовки и реализации федеральных программ*(108).

Федеральные целевые программы рассматриваются в Порядке разработки федеральных целевых программ как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики.

Целевые программы сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов. В этой связи количество их постоянно уменьшается, и в 2010 г. их общее количество достигнет 54, не считая закрытых военных ФЦП*(109).

Федеральные целевые программы могут включать и подпрограммы.

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ.

Процесс разработки и утверждения целевых программ включает следующие основные этапы:

- разработка проекта концепции целевой программы;

- принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством РФ и утверждение концепции целевой программы;

- разработка проекта целевой программы;

- согласование проекта целевой программы;

- экспертиза проекта целевой программы;

- рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства РФ;

- доработка проекта целевой программы;

- утверждение целевой программы.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках целевой программы. Их разработка, утверждение и реализация осуществляются в порядке, установленном для целевых программ.

Таким образом, процесс разработки и утверждения федеральных целевых программ формализован, определены этапы и установлены правила осуществления деятельности на каждом этапе.

По целевой программе разрабатывается паспорт.

Инициаторами постановки проблем и обоснования необходимости их решения программными методами могут выступать федеральные органы исполнительной власти.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ.

При отборе проблем для программной разработки должны соблюдаться следующие закрепленные в нормативном порядке критерии:

- значимость проблемы;

- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования рыночных механизмов и необходимость государственной поддержки ее решения;

- принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и других мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

- необходимость координации межотраслевых связей, технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.

Требования по содержанию разделов проекта концепции целевой программы предусмотрены в Порядке разработки федеральных целевых программ.

Правительство РФ на основе представленных предложений Минэкономразвития РФ утверждает своим распоряжением концепцию целевой программы, принимает решение о ее разработке, устанавливает предельные объемы финансирования и определяет государственного заказчика.

По федеральным целевым программам, предусматривающим необходимость осуществления межотраслевых мероприятий, может быть назначен государственный заказчик - координатор целевой программы, который осуществляет координацию деятельности государственных заказчиков по подготовке и реализации программных мероприятий и анализу и рациональному использованию бюджетных средств*(110).

Государственный заказчик - координатор целевой программы несет ответственность за подготовку и реализацию целевой программы в целом, а государственные заказчики представляют государственному заказчику-координатору отчеты о ходе реализации целевой программы; запрашиваемую информацию и документацию в установленные заказчиком-координатором сроки, в том числе документы, подтверждающие исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам.

Государственный заказчик:

- подготавливает исходное задание для формирования программы;

- разрабатывает перечень целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программных мероприятий;

- организует проведение экспертизы проекта целевой программы;

- обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы;

- осуществляет отбор исполнителей и осуществляет другие полномочия.

На этапе разработки проекта программы происходит согласование интересов заинтересованных в целевой программе субъектов, выявление возможностей хозяйствующих субъектов по реализации целевой программы.

При формировании целевой программы учитываются требования, установленные в Порядке разработки федеральных целевых программ к ее содержанию.

Каждая целевая программа состоит из определенных разделов:

- характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

- основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы;

- перечень программных мероприятий;

- механизм реализации программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

- оценка социально-экономической и экологической эффективности.

Четкие требования установлены и к содержанию каждого раздела программы.

Государственными заказчиками обязательно разрабатывается методика оценки эффективности целевой программы, которая прилагается к тексту программы*(111).

Согласованный проект ФЦП с соответствующими материалами направляется в Минэкономразвития России и Минфин России, а в установленных случаях и в другие министерства.

Согласованный с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проект целевой программы представляется в Министерство юстиции РФ государственным заказчиком для подготовки заключения.

На следующем этапе происходят рассмотрение и оценка проекта целевой программы, которые осуществляет Минэкономразвития России. В случае дачи положительного заключения проект ФЦП вносится на утверждение в Правительство РФ.

Утверждение целевых программ и подпрограмм осуществляется постановлением Правительства РФ.

Разработка проектов федеральных целевых программ и реализация утвержденных программ должны происходить на основе принципа гласности и открытости. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"*(112) предусмотрено, что сведения о реализации федеральной целевой программы, заказчиком или исполнителем которой является федеральный орган исполнительной власти, подлежат обязательному размещению в информационных системах общего пользования.

Финансирование федеральных целевых программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

К средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы могут участвовать в реализации целевых программ на основании межправительственных соглашений и (или) в соответствии с законодательством Российской Федерации об иностранных инвестициях.

Таким образом, участие инвесторов в реализации целевых программ должно осуществляться на основании принципа государственно-частного партнерства, однако, как указывалось, механизм привлечения инвесторов в настоящее время не разработан.

Основным источником финансирования федеральных целевых программ является федеральный бюджет.

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Минэкономразвития России совместно с Минфином России в сроки, устанавливаемые Правительством РФ для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, направляют в Правительство РФ перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования. В федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период государственным заказчикам предусматриваются целевым назначением бюджетные ассигнования. Так, в Федеральном законе от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"*(113) в Приложении N 12 установлено распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ.

При сокращении объемов бюджетного финансирования целевой программы государственный заказчик должен разработать меры по привлечению средств внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ для реализации мероприятий целевой программы.

Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ установлено, что если государственный заказчик не принял мер по обеспечению полного и своевременного финансирования целевой программы за счет средств внебюджетных источников и средств бюджетов РФ, Минэкономразвития России с участием Минфина России вносит в Правительство РФ следующие предложения:

- о корректировке целей и срока реализации целевой программы;

- об изменении государственного заказчика (государственного заказчика-координатора), а также форм и методов управления реализацией целевой программы;

- о сокращении финансирования целевой программы за счет средств федерального бюджета;

- о досрочном прекращении реализации целевой программы;

- о принятии мер дисциплинарной ответственности к руководителю целевой программы.

Важным этапом является управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Реализация целевой программы во многом зависит от эффективности принимаемых решений в ходе управления целевой программой.

Государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) определяет руководителя федерального органа исполнительной власти, который является руководителем целевой программы.

Руководитель целевой программы несет ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение программы финансовых средств. Он определяет формы и методы управления реализацией программы.

Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком целевой программы и (или) дирекцией, создаваемой в установленном порядке Правительством РФ.

Как представляется, такое, по существу, совмещение функций по управлению реализацией целевой программы между различными субъектами (государственным заказчиком-координатором, государственным заказчиком, руководителем целевой программы и дирекцией) оправданно в отношении не всех целевых программ и ведет к исключению ответственности виновных в неисполнении целевой программы лиц.

До начала реализации целевой программы государственный заказчик утверждает и представляет в Минэкономразвития России положение об управлении реализацией целевой программы*(114).

Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных мероприятий.

Государственный заказчик представляет в установленном порядке статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации федеральной целевой программы, а также сведения о заключенных государственных контрактах в Минэкономразвития России.

При необходимости государственный заказчик вносит в Минэкономразвития России, Минфин России и другие федеральные органы исполнительной власти в установленных случаях предложения о продлении срока реализации программы, который истекает в текущем году, но не более чем на один год. При необходимости продления срока на более продолжительный период разрабатывается новая целевая программа. Минэкономразвития России подготавливает заключение о продлении срока реализации целевой программы или нецелесообразности ее дальнейшего финансирования за счет средств федерального бюджета и направляет его в Правительство РФ.

Государственный заказчик осуществляет контроль за ходом выполнения работ по выполнению государственного контракта (п. 3 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд).

Основные сведения о результатах реализации целевой программы, выполнении целевых показателей, об объеме затраченных на выполнение целевой программы финансовых ресурсов, а также о результатах мониторинга реализации программных мероприятий публикуются в средствах массовой информации не реже двух раз в год. Основные сведения по целевой программе размещаются государственным заказчиком и в сети Интернет.

Следует подчеркнуть, что целевая программа может быть досрочно прекращена решением Правительства РФ по итогам рассмотрения вопроса об эффективности реализации целевой программы.

Виды товаров и объемы поставок товаров, необходимых для обеспечения внепрограммных федеральных государственных нужд, предоставляются в установленном порядке одновременно с представлением проекта закона федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу.

Процесс формирования и реализации федеральных целевых программ в последнее время в значительной степени усовершенствован, что связано не только с изменением правил о разработке, утверждении и реализации федеральных целевых программ, но и с проведением административной и бюджетной реформ, с повышением эффективности государственного управления.

Однако необходимо устранить существующие недостатки правил по разработке и реализации федеральных целевых программ. Так, не установлен механизм привлечения внебюджетных средств для финансирования целевых программ. Отсутствуют четкие правила привлечения к ответственности государственных заказчиков, руководителей программ за невыполнение установленных показателей программ. Поскольку государственными заказчиками выступают в большинстве случаев федеральные органы исполнительной власти в рамках проведения административной реформы, их полномочия и функции помимо законодательных актов предусмотрены в административных регламентах.

Следует отметить и то, что ежегодное уточнение объемов и источников финансирования федеральных целевых программ не способствует финансовой стабильности их реализации и не придает уверенности поставщикам в исполнении финансовых обязательств государственных заказчиков. Кроме того, в рассматриваемом Порядке разработки федеральных целевых программ установлены общие правила их разработки и реализации и не учтены особенности, связанные с различиями целевых программ. Федеральные целевые программы можно подразделить на целевые территориальные программы, носящие комплексный характер, в которых предусмотрено решение целого ряда проблем, связанных с развитием соответствующих территорий*(115), и иные целевые программы, направленные на решение крупнейших проблем в соответствующей отрасли или сфере деятельности*(116).

В качестве недостатка действующего законодательства следует отметить отсутствие в нем понятия "заказ на поставку товаров" и правил по его формированию. Между тем формирование заказа на поставку товаров в целях его дальнейшего размещения является одним из важнейших этапов процесса государственных закупок.

В ГК РФ предусмотрено, что государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 527). Из этого следует, что основанием заключения государственного контракта является размещенный заказ.

В Законе о размещении заказов определено понятие размещения заказа, под которым понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 5), однако понятия заказа также не содержится.

В экономической и юридической литературе термины "заказ", "государственный заказ" употребляются в различных значениях - и как государственный контракт, и как поставка товаров, и как совокупная потребность государства в товарах, работах, услугах.

Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции рассматривал государственный заказ в качестве обобщенной потребности государства в соответствующих товарах, работах, услугах, финансируемых за счет бюджетных средств.

Специальное понятие государственного заказа установлено применительно к товарам, работам, услугам, закупаемым для обеспечения нужд в продукции оборонного значения. В Федеральном законе от 01.01.01 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" государственный оборонный заказ определяется как правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 1).

Иное значение имеют заказы государства, формируемые для реализации целевых программ. Их формирование осуществляется в рамках процесса определения и выделения необходимых бюджетных ассигнований на оплату товаров для государственных нужд. Данная обязанность возлагается на государственных заказчиков.

В Порядке закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 594, установлено, что государственные заказчики определяют приоритеты, осуществляют выбор первоочередных целей, на которые следует направить требуемые бюджетные ассигнования, производят вариантные расчеты оценки возможностей обеспечения в соответствующем финансовом году федеральных государственных нужд, подготавливают и представляют проекты бюджетных заявок в Минэкономразвития России.

Проекты бюджетных заявок готовятся с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, которые оказывают помощь в рассмотрении и корректировке при необходимости целей и основных направлений использования бюджетных ассигнований.

Минэкономразвития России совместно с Минфином России на основании представленных проектов бюджетных заявок осуществляет их оценку и балансовую увязку с проектировками бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям и представляет в Правительство РФ обобщенный проект сводной бюджетной заявки на реализацию федеральных государственных нужд.

Бюджетные заявки составляются государственными заказчиками по установленной Правительством РФ форме. В них указывается потребность в объемах ассигнований из федерального бюджета на поставку товаров (работ, услуг) на основании расчетов возможностей по реализации намеченных задач, результатов согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и потенциальными исполнителями заказов с учетом государственных приоритетов.

После утверждения федерального закона о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период и выделении финансовых средств на оплату поставок продукции для государственных нужд государственные заказчики на основе заявок потребителей формируют заказы, размещаемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

В заказах отражаются важнейшие показатели закупаемых товаров (количество, качество, иные характеристики товаров).

Таким образом, порядок формирования заказов на поставку товаров для федеральных государственных нужд как один из важных этапов процесса государственных закупок товаров необходимо урегулировать, как представляется, в постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Заказ на поставку товаров следует понимать как документ, содержащий конкретизированную по количеству, качеству, ассортименту, срокам и другим характеристикам и сформированную в установленном порядке потребность государства в товарах, поставки которых осуществляются за счет выделенных бюджетных средств и привлеченных для этих целей внебюджетных источников финансирования, и размещение которого осуществляется в порядке, установленном законодательством о размещении заказов.

Для отдельных видов заказов в законе установлены особенности их формирования.

Так, номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления устанавливаются Правительством РФ.

Ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий год*(117).

Специальный порядок формирования заказов установлен в отношении государственного оборонного заказа*(118).

2.3. Правовой статус национальных проектов

Идея разработки национальных проектов была выдвинута Президентом РФ в качестве одного из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1226*(119) был создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике в качестве совещательного органа при Президенте РФ (далее - Совет).

Совет создан в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики.

Основными задачами Совета являются:

- подготовка предложений Президенту РФ по разработке приоритетных национальных проектов, выработке основных направлений демографической политики, включая государственную поддержку семьи, материнства и детства, а также по определению мер, направленных на их реализацию;

- рассмотрение концептуальных основ, целей и задач приоритетных национальных проектов, вопросов, касающихся демографической политики, а также определение способов, форм и этапов их реализации;

- анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценка эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовка предложений по совершенствованию деятельности в этих областях.

Национальные проекты имеют выраженную социальную направленность. Их появление в качестве нового инструмента решения крупномасштабных социально-экономических задач способствует проведению политики социального государства, которое в соответствии со ст. 7 Конституции РФ должно создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.

Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1926-р*(120) был утвержден План подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и в I квартале 2006 года.

В качестве нормативной правовой основы национальных проектов следует назвать также распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. N 38-р*(121), которым утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( гг.), и план действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Программа определяет ключевые направления деятельности Правительства РФ на этот период, обеспечивающие достижение таких стратегических целей развития страны, как повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны. В Программе предусмотрены меры по реализации приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения и развития агропромышленного комплекса. Тем самым национальные проекты включены в систему среднесрочного планирования.

Специальный нормативный правовой акт, содержащий понятие национального проекта, требования к его разработке, утверждению и содержанию, контролю за его реализацией, не принят. Конечные сроки реализации национальных проектов в нормативном порядке также не определены.

Соответствующий план подготовки актов по реализации национальных проектов в 2007 г. был утвержден распоряжением Правительства РФ от 7 декабря 2006 г. N 1688-р*(122). В плане предусмотрено принятие 17 постановлений Правительства РФ для реализации национального проекта "Здоровье", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Образование", 5 постановлений Правительства РФ - национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам", 11 постановлений Правительства РФ и внесение изменений в два федеральных закона - национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса".

В Плане действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( гг.) в качестве мер по реализации приоритетных национальных проектов также предусмотрено принятие соответствующих постановлений Правительства РФ.

Анализируя принятые документы по национальным проектам, следует обратить внимание на то, что национальные проекты предусматривают широкомасштабные мероприятия по их реализации. Национальные проекты не являются плановыми актами прямого действия. Для их реализации принимаются нормативные правовые акты разного уровня и различной отраслевой принадлежности, а также разрабатываются комплексы мероприятий различного характера.

Принятие национальных проектов позволяет сконцентрировать значительные денежные ресурсы на решении важнейших задач в социальной сфере - здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., "начавшаяся реформа национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций"*(123).

Рассматривая национальные проекты в соотношении с федеральными целевыми программами, следует отметить в качестве разграничительных признаков прежде всего масштабность поставленных задач в рамках национального проекта, зачастую сопровождаемых структурными преобразованиями соответствующей отрасли.

Как и федеральные целевые программы, национальные проекты носят долгосрочный характер, но статус национального проекта предполагает участие в его реализации различных субъектов - не только соответствующих федеральных органов исполнительной власти и организаций, но и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. "Приоритетность" национальных проектов предполагает первоочередную финансовую обеспеченность проектов. Вместе с тем для реализации национальных проектов принимаются соответствующие федеральные целевые программы.