Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 1 )

Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование

Андреева  товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - 2-е изд., перераб. и доп. – М.: "Волтерс Клувер", 2011 г. – 302 с.

Содержание

Предисловие. 4

Глава 1. Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы.. 7

1.1. Понятие и виды государственных нужд. 7

1.2. Формирование федеральной контрактной системы и перспективы ее развития. 27

1.3. Источники правового регулирования. 34

1.4. Исторический и зарубежный опыт правового регулирования закупок товаров для государственных нужд. 46

Глава 2. Плановые основания поставок товаров для федеральных государственных нужд 55

2.1. Место федеральных целевых программ в системе социально-экономического планирования Российской Федерации.. 56

2.2. Порядок разработки, утверждения, финансирования и управления реализацией федеральных целевых программ.. 67

2.3. Правовой статус национальных проектов. 77

Глава 3. Субъекты рынка государственных закупок. 81

3.1. Правосубъектность государства. 81

3.2. Понятие и виды государственных заказчиков. 89

3.3. Поставщики товаров для федеральных государственных нужд. 98

Глава 4. Размещение заказов государства на поставку товаров и на энергосервис для федеральных государственных нужд и заключение государственных контрактов. 104

4.1. Общие положения. 104

4.2. Субъекты, осуществляющие размещение заказов, и участники размещения заказов 112

4.3. Способы размещения заказов. 126

4.3.1. Виды способов размещения заказов. 126

4.3.2. Порядок проведения торгов. 137

4.3.3. Особенности размещения заказов на энергосервис для государственных нужд 156

4.3.4. Порядок заключения государственного контракта. 160

4.4. Государственный контроль за размещением заказов и ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов. 171

Глава 5. Государственный контракт как правовая форма реализации заказа государства на поставку товаров и на энергосервис для федеральных государственных нужд. 182

5.1. Структура договорных связей по поставке товаров для государственных нужд. 182

5.2. Содержание государственного контракта на поставку товаров и его правовая природа 187

5.3. Изменение и расторжение государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. 214

5.4. Ответственность за ненадлежащее исполнение договорных обязательств по государственному контракту на поставку товаров. 218

5.5. Государственный энергосервисный контракт. 224

Глава 6. Особенности поставки продукции по государственному оборонному заказу. 229

6.1. Понятие государственного оборонного заказа и его состав. 229

6.2. Порядок формирования и финансирования государственного оборонного заказа 233

6.3. Размещение государственного оборонного заказа и заключение государственных контрактов 238

6.4. Государственные заказчики и исполнители.. 247

6.5. Требования к поставляемой продукции по государственному оборонному заказу и порядок ее приемки.. 253

Глава 7. Правовые формы проведения операций с материальными ценностями государственного резерва. 259

7.1. Понятие и назначение государственного резерва. 259

7.2. Управление государственным резервом.. 262

7.3. Особенности размещения заказов на поставку материальных ценностей в государственный резерв. 265

7.4. Виды договоров по проведению операций с материальными ценностями государственного резерва. 268

7.5. Имущественная ответственность за нарушение договорных обязательств. 280

Предисловие

Закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд являются государственным инструментом экономического регулирования и направлены на решение важнейших социально-экономических задач. Так, решению ключевой задачи модернизации и технологического обновления производства, поставленной в Послании Президента РФ Федеральному Собранию*(1), может способствовать система государственных заказов на проведение крупных научно-исследовательских работ, разработку и внедрение новых технологий. Посредством государственных закупок решаются задачи по созданию и поддержанию государственных материальных резервов, поддержанию необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечению жизнедеятельности населения и др. В то же время государственные закупки являются необходимым инструментом промышленной и социальной политики государства. Они позволяют стимулировать производство конкурентоспособных товаров, оказывать поддержку отечественным производителям, в том числе малому бизнесу, организациям, инвалидам и иным лицам, нуждающимся в государственной поддержке.

Неслучайно объем бюджетных средств, затраченных на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, постоянно возрастает. Так, в 2006 г. он составлял 1,9 трлн. руб., в 2007 г. - 3,3 трлн. руб. в 2008 г. - 3,98 трлн. руб.*(2).

Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок содержится и в международно-правовых актах, в частности, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г.

Объединение в одном понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их единую целевую направленность, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений.

Государственные закупки можно рассматривать как систему, состоящую из ряда элементов: определения государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов и заключения государственных контрактов, исполнения обязательств по государственным контрактам*(3).

Эффективность функционирования системы закупок определяется многими факторами, среди которых планирование закупок, финансовое обеспечение в необходимых объемах, надлежащее правовое регулирование, профессионализм чиновников, контроль за исполнением государственных контрактов и др.

Правовое регулирование государственных закупок постоянно совершенствуется. Так, после принятия Федерального закона от 01.01.01 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(4) (далее - Закон о размещении заказов) и применения на практике предусмотренных в нем способов размещения заказов, основанных на принципах публичности, конкуренции, эффективности использования бюджетных средств экономия бюджетных средств в 2007 г. составила 168 млрд. руб., в 2008 г. - 22 млрд. руб. При этом, как считают специалисты Федеральной антимонопольной службы РФ и Минэкономразвития России, вполне реальна экономия бюджетных средств до 1 трлн. руб. в год*(5).

Таким образом, осуществляемые государством закупки товаров, необходимых для осуществления функций государства, становятся одним из важнейших видов государственной деятельности.

Закон о размещении заказов, без преувеличения можно сказать, имеет "революционный" характер и сопоставим с лучшими нормативными правовыми актами, действующими в течение десятилетий в зарубежных странах. Таким образом, эффективность правового регулирования отношений по размещению заказов государства повысилась, однако поскольку в правовом регулировании системы государственных закупок "задействованы" различные отрасли законодательства: административное, финансовое, гражданское и др. Для повышения эффективности функционирования всей системы государственных закупок, устранения пробелов и меж отраслевых коллизий необходимо комплексное правовое регулирование отношений по государственным закупкам на всех стадиях. Только системное исследование всей совокупности складывающихся отношений в данной сфере позволяет выявить взаимосвязи между отраслями законодательства, регулирующими отношения по государственным закупкам, устранить пробелы и коллизии и сформулировать предложения по совершенствованию регулирования рассматриваемых отношений.

Проводимые правовые исследования отношений в сфере государственных закупок в основном ограничиваются изучением отдельных вопросов и этапов государственных закупок. В последнее время в связи с принятием Закона о размещении заказов большинство исследований посвящено правоотношениям, складывающимся на данном этапе государственных закупок.

В настоящей монографии правоотношения в сфере государственных закупок рассмотрены на всех стадиях, начиная с определения понятия государственных нужд и изменения содержания данного понятия в действующем законодательстве и заканчивая вопросами ответственности за ненадлежащее исполнение договорных обязательств по государственным контрактам.

Государственные закупки с необходимостью требуют эффективного управления, которое может обеспечить федеральная контрактная система.

В работе рассмотрено понятие федеральной контрактной системы, принципы ее построения, механизм функционирования и основные институты.

Ввиду обширности темы ряд вопросов не рассмотрен. Так, изучение механизма государственных закупок осуществляется на примере поставки товаров для федеральных государственных нужд. Однако следует заметить, что правовое регулирование поставок товаров как для федеральных государственных нужд, так и для государственных нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований основано на общих положениях и принципах, рассмотренных в работе.

Глава 1. Теоретические основы формирования федеральной контрактной системы

1.1. Понятие и виды государственных нужд

Понятие "государственные нужды" является ключевым понятием государственных закупок.

Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в специальном порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике.

Термин "государственные нужды" появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляло руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции и др. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление ею осуществлялось государством в качестве представителя народа. Соответственно, государственные и общественные интересы не разграничивались, и действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления предприятиям плановых заданий по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

В конце 80-х гг. ХХ в. начавшийся процесс перестройки изменил представление об экономической роли государства. В литературе того периода отмечалось, что экономическая роль государства состоит не только в прямом руководстве всеми предприятиями, а обеспечивается многообразием форм его деятельности*(6).

В рамках общего политического курса, проводимого государством и направленного на демократизацию всех сторон общественной жизни, формировалась новая система управления экономикой и организации деятельности государственных предприятий на принципах хозяйственного расчета и самофинансирования. Плановые задания предприятиям, устанавливаемые в форме государственного заказа, распространялись не на весь объем производимой предприятием продукции, а охватывали, как правило, часть производственной программы предприятия. Проводилась политика сокращения удельного веса государственных заказов в общем объеме производства продукции и расширения на этой основе самостоятельности предприятий в формировании производственной программы.

Экономико-правовое содержание государственного заказа по сравнению с прежними директивными заданиями состояло не только в снижении степени централизма в планировании. Государственный заказ отражал принципиальные изменения в функциях централизованного руководства по отношению к предприятиям, а именно: охват государственными закупками лишь особо важной продукции, обеспечение производства этой продукции ресурсами, поставка готовой продукции по установленной цене, создание заинтересованности исполнителей*(7).

Термин "государственные нужды" как самостоятельное правовое понятие стал употребляться в законодательстве, опосредующем рыночные отношения.

Термин "нужда" означает потребность в чем-либо*(8). Потребности могут быть самые разнообразные: физиологические, духовные, культурные, экономические и др.

Понятие потребности тесно связано и соотносится с понятием "интерес". Одно из основных значений слова "интерес" определяется как "нужды", "потребности".

Великие философы древности (Аристотель, Демокрит и др.) большое значение придавали нужде человека в чем-либо, что определяло его дальнейшие действия. В дальнейшем через понятие интереса происходило изучение социальных явлений. Известный ученый XIX в. Р. фон Йеринг в 1880 г. в работе "Интересъ и право" писал о том, что "интересы - это суть жизненные требования... в широком смысле"*(9). Разграничивая личные (частные) и общественные интересы, он основывался на римском праве, которое различало эти виды интересов и признавало действительными договоры, заключенные с общеполезной целью (например, сооружение публичных зданий, храмов, снаряжение военных судов частным лицом с передачей их в распоряжение государства). В таких случаях, делал вывод Йеринг, "...цель договора преступала пределы просто общеполезной деятельности и возвышалась в область государственных задач"*(10).

Ученые, рассматривая соотношение категорий "потребность" и "интерес", отмечали, что категория "потребность" применима ко всему живому, а категория "интерес" - это потребность особого вида, социальная потребность*(11).

Категория "интерес" - это общенаучная, междисциплинарная категория, которая достаточно давно является предметом исследования различных наук.

Психология рассматривает эту категорию с точки зрения отдельного индивидуума, его психического отношения к какому-либо объекту.

В социологии данное понятие исследуется применительно к различным общностям населения - общества в целом, отдельным коллективам и группам населения.

В марксистко-ленинской философии классовые интересы рассматривались как движущая сила общественного развития.

В современном исследовании *(12) обобщаются взгляды различных авторов на понятие интереса и отмечается, что представители различных научных направлений преимущественно сходятся во мнении, что содержание интереса составляет потребность.

Потребности выражают зависимость человека от природы и общества. В основе интереса лежит социальная потребность.

С точки зрения природы категории интереса в литературе сложилось три группы мнений. Согласно первой точке зрения интерес является субъективной категорией, он должен быть осознан индивидуумом.

Интерес рассматривается и как объективная категория, существующая независимо от воли и сознания человека (наглядным примером является ребенок, который может не осознавать своих интересов).

Согласно еще одной точке зрения интерес является объективно-субъективной категорией. В качестве объективной составляющей выступает потребность, а в качестве субъективной составляющей - осознание субъектом своей потребности. Некоторые из высказываемых аргументов в пользу третьей точки зрения сводятся к тому, что интерес является динамической системой общественных отношений, а реализация интереса состоит из последовательных этапов: во-первых, объективное существование нужды (как предпосылки интереса), во-вторых, осознание интереса как предпосылки деятельности субъекта, в-третьих, целенаправленная деятельность и ее результат как реализованный интерес*(13). Однако приводимые доводы в пользу двойственной природы интереса распространяются на стадию реализации интереса.

Многие ученые придерживаются мнения об объективной природе интереса, в основе которого лежит потребность, имеющая социальный характер*(14).

Потребность, как отмечает , это нужда в чем-либо, которая обусловлена единством объективно существующих факторов и субъективных факторов*(15). Можно сказать, что потребности являются объективным явлением и, будучи осознанными, проявляются в интересах. Однако, как отмечает , после осознания потребности для перехода ее в "разряд" интереса необходимо добавить еще два существенных элемента: 1) интерес всегда представляет собой необходимость удовлетворения потребности; 2) интерес может реализовываться только в результате определенных общественных отношений*(16). Из сказанного можно сделать вывод, что интерес объективен.

Интересы многообразны. Они могут классифицироваться по носителям, сфере действия.

Носителями интересов выступают различные субъекты (гражданин, организация, группа лиц, общество в целом). Соответственно, различают частные интересы (имеющиеся у гражданина и организации), групповые интересы (имеющиеся у отдельных социальных групп), общественные, присущие обществу в целом.

В современный период правовые исследования различных аспектов категории интереса, интересов различного уровня чрезвычайно актуальны.

В литературе отмечается, что по своей структуре интересы не являются монолитными, они внутренне противоречивы*(17). Противоречивы и групповые, и общественные интересы. Однако другой важной стороной взаимодействия интересов является их совпадение. В процессе взаимодействия интересов одни из них отвергаются, другие становятся приоритетными, и появляются общие групповые и общие общественные интересы.

Общественные интересы для получения защиты должны быть признаны государством и обеспечены посредством осуществления государственными органами их функций в соответствии с установленной компетенцией.

Нормативные правовые акты создают юридический режим обеспечения общественных и частных интересов.

Возникает вопрос, какие интересы имеет государство, участвуя в имущественном обороте. Являются ли эти интересы едиными? Исходя из теории разграничения частного и публичного права, основанной на теории разграничения частного и публичного интереса, государство, участвуя в гражданско-правовых отношениях, имеет частный интерес и выступает на равных основаниях с другими субъектами, имеющими частные интересы (физическими лицами и юридическими лицами), поэтому к таким отношениям применяются частноправовые методы регулирования. Так, в литературе отмечается, что "...при участии государства и муниципальных образований в гражданском обороте государственный интерес не будет являться публичным интересом, т. е. интересом субъекта, обладающего властью, а будет своего рода частным интересом"*(18). Публичный интерес здесь понимается как интерес субъекта, обладающего властью по отношению к другим участникам гражданско-правовых отношений. Между тем в имущественных отношениях, и прежде всего в отношениях собственности, государственная собственность во всех странах с развитой рыночной экономикой делится на два вида: частную собственность государства и публичную собственность. К последнему виду собственности, которую нередко именуют национальным (общественным) достоянием, относится имущество, отвечающее критерию общественного интереса, общественной необходимости*(19). К частной собственности государства как разновидности государственной собственности относится имущество, не вошедшее в состав общественного достояния. Функционирование частной собственности государства происходит, как правило, путем передачи таких объектов в управление государственным унитарным предприятиям. К публичной собственности Российской Федерации согласно Конституции РФ относятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и др. (п. "д" и "и" ст. 71)*(20). Как выразитель общественного интереса государство для нормального функционирования объектов публичной собственности осуществляет закупки необходимых материалов, оборудования и других товаров. Объекты общественного достояния преимущественно изъяты из имущественного оборота, но пользоваться ими может каждый член общества. Как отмечает , организация пользования общественным достоянием осуществляется государством как верховным представителем корпоративных интересов членов общества. Но это не является функцией собственника, поскольку общественное достояние не принадлежит государству*(21).

Осуществляя закупки товаров в целях удовлетворения государственных нужд, государство действует в общественных интересах. В этом и состоит своеобразие сферы государственных закупок, поскольку государство участвует в имущественном обороте, выражая интересы общества. Частные интересы государства как собственника проявляются при участии в рыночных отношениях государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития, признается публичным интересом*(22). Таким образом, обеспечение осознанного и признанного государством общественного интереса в качестве публичного интереса становится целью деятельности государства.

В другом определении публичного интереса на первый план выдвигается необходимость защиты интересов отдельных групп и общества в целом. Публичный интерес - это то, в чем общество, его социальные группы видят определенную ценность, которая удовлетворяет материальные, духовные, эстетические, иные потребности и подлежит вследствие этого защите в установленном законом порядке*(23). отмечает, что "под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного государства. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом"*(24).

Вопрос о соотношении государственных и публичных (общественных) интересов неоднозначно понимается в современной литературе. При социалистической общественно-политической формации такой вопрос не мог быть поставлен, поскольку считалось, что государство выражает волю народа и не может иметь особых интересов, не совпадающих с интересами всего общества. Признавалось наличие интересов у личности, отдельных коллективов и общества, но при этом приоритет отдавался общенародным интересам, выразителем которых являлось государство.

В настоящее время утверждается, что в деятельности государства, его органов находят выражение те или иные интересы, имеющиеся у социальных субъектов (личности, группы лиц, общества), которые становятся государственными. Государственные интересы есть преломление в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов. Если государство является общесоциальным институтом, а не орудием классового господства, вся его деятельность должна соответствовать интересам общества. У государства нет собственного интереса*(25). Правда, автор признает, что утверждение о том, что интересы, защищаемые государством, могут целиком соответствовать интересам общества, представляют собой идеальную, возможно, даже никогда полностью не достижимую модель*(26).

Оправданным считают выделение самостоятельных государственных интересов многие исследователи, объясняя это влиянием на формирование государственных интересов отдельных групп лиц, партий, представителей крупного бизнеса и др.*(27)

отмечает, что при переходе к социально ориентированной экономике происходит изменение конституционных ценностей, решающим в системе ценностей является признание прав и свобод человека высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанностью государства, закрепление свободы экономической, в том числе предпринимательской деятельности, права собственности на землю и др. В действующей же Конституции РФ применяется термин "государственные нужды", а не интерес общества или общее благо, что свидетельствует о том, что интересы гражданского общества (публичный интерес) не стали приоритетными по сравнению с государственными. Таким образом, государственные интересы превалируют над частными и даже публичными, т. е. над интересами общества*(28).

Публичные интересы разнообразны (экономические, политические, духовные). Их реализация осуществляется различными правовыми средствами. рассматривает в качестве таких правовых средств закон о бюджете, в котором государство определяет финансовые потребности в целом, и по регионам, отдельным отраслям экономики; публичные интересы обеспечиваются и через компетенцию государственных органов, а также в рамках целевых программ*(29).

Однако в целевых программах не отражаются публичные интересы непосредственно. В целевых программах находят свое отражение государственные нужды. Это понятие имеет самостоятельное правовое значение. В сфере государственных закупок публичные интересы получают выражение в понятии государственных нужд. В рамках федеральных целевых программ и целевых программ субъектов Российской Федерации подлежат обеспечению государственные нужды Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не публичные интересы непосредственно.

Понятие "государственные нужды" - это понятие многоукладной экономики, отражающее рыночный механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами по удовлетворению публичных потребностей в товарах, работах и услугах.

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает российский дореволюционный и зарубежный опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач.

Термин "государственные нужды" упоминается в Конституции РФ. В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. В литературе отмечается, что в данной конституционной норме, к сожалению, отсутствует такая существенная гарантия прав собственника, как указание на то, что процедура принудительного отчуждения может устанавливаться только федеральным законом. Подобный вывод может быть сделан, принимая во внимание положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, аренды земельного участка для государственных и муниципальных нужд предусмотрена в Земельном кодексе РФ (ст. 9-11 и др.)*(30), Гражданском кодексе РФ (ст. 279)*(31).

В нормативных актах устанавливается приоритет исполнения обязательств для удовлетворения государственных нужд. Так, в транспортных уставах и кодексах привлечение транспортного средства для государственных нужд дает право перевозчику расторгнуть договор перевозки пассажира (ст. 101 Кодекса внутреннего водного транспорта*(32) и ст. 184 Кодекса торгового мореплавания*(33)).

Таким образом, государственные нужды могут охватывать различные потребности в имуществе, товарах, услугах, работах. При этом общим принципом обеспечения государственных нужд является принцип равноценного возмещения убытков, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование не только изъятия земельных участков для государственных нужд, но и выполнения работ (ст. 767 ГК РФ)*(34) и поставки товаров (ст. 527, 533, 534 ГК РФ).

Понятие государственных нужд раскрывается в специальных нормативных актах, регулирующих поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Оно претерпевает существенные изменения с развитием законодательства о государственных закупках.

Впервые законодательное определение государственных нужд в товарах (работах, услугах) было предусмотрено в Законе РФ от 01.01.01 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд"*(35). Принятие данного закона имело большое значение для формирования новых принципов осуществления государственных закупок на добровольной и конкурсной основе. Правда, рыночный механизм размещения заказов государства на основе принципа свободы договора не был выдержан до конца, поскольку постановлением Верховного Совета РФ от 01.01.01 г. N 2860-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" было предоставлено право Правительству РФ в исключительных случаях вводить для отдельных предприятий-изготовителей порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.

С принятием данного закона была определена и государственная политика в области обеспечения государственных нужд с помощью рыночных механизмов путем применения частноправового метода регулирования. Государство отказалось от административных методов регулирования экономических отношений и перешло к договорным формам взаимодействия с предпринимателями.

Государственные нужды определялись в законе как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (п. 1 ст. 1).

В соответствии со структурой органов государственного управления и бюджетным устройством Российской Федерации устанавливались два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции: для федеральных государственных нужд, для региональных государственных нужд республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Государственные нужды должны были обеспечиваться за счет бюджетных средств и привлекаемых внебюджетных источников.

Указание в определении государственных нужд на возможность осуществления государственных закупок и для решения "иных задач" делало понятие государственных нужд расплывчатым, лишенным четких критериев.

Между тем для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные закупки связаны со значительными расходами бюджетных средств и осуществляются путем применения предусмотренного в нормативных актах специального правового механизма.

В законе, принятом в 1992 г., устанавливались цели поставки продукции для государственных нужд, а именно: для обеспечения выполнения федеральных целевых программ; межгосударственных программ, в которых участвует Российская Федерация; экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации; поставок, необходимых для создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности.

13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(36), который устанавливает общие принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ и услуг для федеральных государственных нужд.

Законом установлено два уровня государственных нужд - федеральные и региональные.

В момент издания данного закона федеральные государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (п. 1 ст. 1). В дальнейшем определение федеральных государственных нужд из закона было исключено*(37).

Государственными нуждами субъектов Российской Федерации признаются потребности соответствующих субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (п. 3 ст. 1).

Региональные нужды определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами и положениями Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

В качестве критерия отнесения потребностей к федеральным государственным нуждам можно считать указание на цели поставки продукции.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

- создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации;

- поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации;

- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных обязательств Российской Федерации;

- реализации федеральных целевых программ.

Однако одного критерия для отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам недостаточно.

Вторым критерием следует считать указание в законе на финансирование поставок продукции для федеральных государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Вместе с тем источником финансирования поставок для государственных нужд является не только федеральный бюджет, но и внебюджетные источники.

Разъяснение понятия внебюджетных источников дается в постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(38). В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном данным постановлением, указывается, что к внебюджетным источникам, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы могут участвовать в реализации целевых программ на основании межправительственных соглашений и (или) в соответствии с законодательством РФ об иностранных инвестициях.