Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование (стр. 4 )

После революции в начальный период становления социалистической экономики продукция распределялась в централизованном порядке. Более того, в период иностранной интервенции и гражданской войны товарно-денежные отношения были в значительной степени ликвидированы и применялась система принудительной продразверстки.

Широкое развитие товарно-денежных отношений происходило в период нэпа.

В сфере государственных закупок постановлением ЦИК и СНК РСФСР было утверждено 30 сентября 1921 г. Положение о государственных подрядах и поставках. После утверждения и введения в действие ГК РСФСР 27 июня 1923 г. было утверждено новое Положение о государственных подрядах и поставках*(83). 7 августа 1923 г. СНК СССР была издана Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки*(84).

В названной инструкции были в основном воспроизведены дореволюционные правила о проведении торгов.

Публичные торги производились путем объявления условий "изустно", в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги).

Государственный орган, объявляющий торги, обязан был выработать проект договора, а также подробное описание изделий, материалов и технические условия их выполнения, представить образцы, заблаговременно опубликовать извещение о предстоящих торгах.

В извещениях обязательно указывались:

а) наименование государственного органа, объявлявшего торги;

б) предмет торгов (род, количество, качество предметов подряда или поставки);

в) место и время торгов с точным указанием часа торгов;

г) приблизительная цена подряда или поставки;

д) время осмотра в учреждении планов и образцов изделий, договор на изготовление или поставку которых заключается;

е) размер залога, требуемого для участия в торгах.

Учреждения и предприятия, "сдающие поставки с торгов", вправе были допустить к соревнованию всех желающих или установить условия, которым должны были удовлетворять "соревнователи". Такими условиями могли быть "категория" соискателей (государственные организации, кооперативные предприятия и др.), признаки и степень кредитоспособности; опытность, наличие рекомендации государственных органов о добросовестно выполненных ранее работах и т. п.

Торги производились особой торговой комиссией, состоявшей не менее чем из трех человек. Комиссия вела протокол о производстве торгов и составляла торговый лист. Соискатели перед началом торгов должны были расписаться в торговом листе, который прилагался к протоколу о производстве торгов.

При объявлении торгующими своих цен и оглашении телеграфных сообщений председатель комиссии открывал запечатанные объявления, которые заносились в торговый лист, подписываемый по окончании торгов комиссией и желающими из числа соискателей.

Подавшие запечатанные объявления имели право принимать участие в устных торгах при условии понижения цены, первоначально объявленной в запечатанном пакете. Таким образом, по способу проведения торги являлись смешанными.

Если по окончании торгов торговая комиссия признавала, что состоявшиеся торги не выгодны для государства, она настаивала на производстве переторжки, которую назначала через три дня в том же помещении, где производились торги, о чем вывешивалось объявление.

На переторжку допускались как участвовавшие, так и не участвовавшие в торгах. Если на переторжку никто не являлся, а равно в том случае, если предложенные условия оказывались менее выгодными, чем на торгах, оставались в силе первоначальные торги. Результаты торгов утверждались руководителем государственного органа в двухдневный срок.

Если торги не состоялись вследствие неявки соискателей или по другим причинам, государственному органу разрешалось "сдать" поставку (подряд) без торгов.

По утверждении торгов заключался договор поставки с лицом, выигравшим торги. При прочих равных условиях предпочтение отдавалось государственным организациям, а при их отсутствии - кооперативным предприятиям.

Если победитель отказывался подписать договор на условиях, предложенных им на торгах, государственный орган был вправе оставить залог в свою пользу или взыскать возмещение убытков.

Государственные организации, смешанные акционерные общества, а также кооперативные организации допускались к участию в торгах и без внесения залога. Если данные организации отказывались подписать договор на условиях, предложенных ими на торгах, государственный орган имел право взыскивать с них неустойку в размере установленного для прочих соискателей залога или взыскать убытки на общих основаниях.

После вытеснения частнопредпринимательских структур из экономики и занятия государственным сектором лидирующего положения отпала необходимость проведения торгов и заключения договоров по их результатам.

Договоры на поставку продукции стали заключаться на основе обязательных плановых актов, выдаваемых в централизованном порядке.

Централизованная система планирования и распределения продукции установилась на долгие годы.

Утвержденное Советом Министров СССР 25 июня 1988 г. N 889 Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы*(85) предусматривало сокращение доли обязательного заказа государства в общем объеме выпуска предприятием продукции, однако обязательность государственного заказа для предприятий оставалась.

Государственный заказ являлся индивидуальным плановым актом, включаемым в план предприятия и в то же время гарантирующим самостоятельность предприятия в формировании общей производственной программы с учетом прямых заказов потребителей*(86).

Критериев же отнесения тех или иных потребностей, включаемых в состав государственного заказа, выработано не было. Во Временном положении о порядке формирования государственных заказов указывалось, что государственные заказы выражают требования государства по поставке предприятиями продукции (выполнению работ, оказанию услуг) для удовлетворения первоочередных общественных потребностей, обеспечения ускорения научно-технического прогресса и структурной перестройки экономики. Государственные заказы определялись с учетом отраслевой специфики производства и народохозяйственной значимости продукции и устанавливались как по объему производства и поставок отдельных видов продукции, так и по конкретной номенклатуре. Состав государственных заказов формировался на относительно короткий срок - один год. В зависимости от отрасли объем государственного заказа составлял до 90% общего объема производства предприятия, а в химико-лесном комплексе, топливно-энергетическом и некоторых других отраслях государственный заказ устанавливался на весь объем производства.

Государственный заказ носил обязательный характер. Стороны обязаны были включать его в план, заключать в соответствии с объемом государственного заказа хозяйственные договоры с потребителями. Однако предприятия могли самостоятельно формировать развернутую номенклатуру поставляемой продукции на основе предложений потребителей в рамках групповой номенклатуры.

Централизованное распределение материальных ресурсов и обязательный государственный заказ были ликвидированы постановлением Совета Министров РСФСР от 01.01.01 г. N 558 "Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году".

Торги как способ размещения заказов государства на поставку товаров были предусмотрены в Законе РФ от 01.01.01 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (ст. 3). Данный закон содержал новые правила формирования и размещения заказов государства на поставку товаров в рыночной экономике.

Однако в тот период на практике конкурсы на размещение заказов государства почти не проводились.

Идея конкурсного размещения заказов государства последовательно проводилась в различных принимаемых нормативных актах.

Так, в Основных положениях порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации*(87) было установлено, что государственные заказчики размещают заказы на вновь начинаемое строительство на конкурсной основе, включая проведение подрядных торгов.

Государственный контракт заключается с подрядной организацией, победившей на конкурсе (торгах) на основе исходных условий (стоимость, сроки и другие показатели, определенные в соответствии с федеральной и межгосударственной целевой программой), на весь период строительства объектов.

Важным этапом в развитии законодательства о конкурсном размещении государственных заказов явилось принятие Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*(88), утвердившего Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Положение регулировало отношения, возникающие в связи с размещением заказов, в том числе путем организации и проведения торгов (конкурса) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Открытый конкурс назван в положении как наиболее предпочтительный способ закупок.

Порядок проведения торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей*(89) в значительной степени повторял правила проведения конкурса, предусмотренные в положении, утвержденном Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г.

Ранее действовавшие нормативные акты, регулирующие отношения по государственным закупкам товаров, показали, что размещение заказов государства путем проведения конкурса хотя и было предусмотрено почти во всех нормативных актах, однако они не устанавливали обязательности проведения таких конкурсов.

Методы взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях давно уже апробированы в зарубежных странах.

В зарубежных странах закупки государством товаров для общественно значимых целей, как правило, обозначаются как government procurement.

Государственные закупки создают для предпринимательских структур за рубежом устойчивый и весьма выгодный рынок сбыта. Так, только федеральное правительство США тратит на закупки у американских компаний около 200 млрд. долл. в год. Большие суммы на эти цели расходуют правительства штатов и муниципалитеты.

В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50%. Для отдельных корпораций государство остается основным покупателем. Государственные закупки способствуют формированию общего климата в экономике и более или менее стабильного рынка для производителей.

Более того, многие, особенно военно-промышленные, корпорации США существуют благодаря тому, что правительство оплачивает их продукцию.

Как уже отмечалось, закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд в различных странах осуществляются путем использования двух моделей организации закупочной деятельности - децентрализованной и централизованной. При децентрализованной модели каждое подразделение министерства (департамента и др.) проводит закупки самостоятельно. Централизованная система предполагает создание закупочного центра, в который стекаются заявки по закупкам от подразделений. Максимальный уровень централизации достигается при создании специального ведомства, отвечающего за все государственные закупки*(90). В различных странах, как правило, комбинируется применение этих двух моделей.

Значительный опыт государственных закупок имеют США, в которых с 1948 г. действует закрепленная в нормативном правовом порядке система закупок для "правительственных" (государственных) нужд. В США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ. По правительственным заказам осуществляются гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др.*(91) Правительственные контракты имеют ряд особенностей в части заключения, финансового обеспечения, контрольных функций государственной администрации и др. Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов.

Правовое регулирование данных правоотношений осуществляется как общим законодательством, так и специальным законодательством. Кроме того, большинство государственных ведомств вправе устанавливать различные правила, инструкции и формуляры. Разработано огромное количество методик проведения закупок отдельных видов товаров и стандартных форм контрактов.

Широко развито проведение электронных торгов, в нормативном порядке определены полномочия органов в информационной сфере. Федеральные ведомства обязаны направлять сведения по заключенным контрактам в Центральную информационную систему федеральных закупок.

Опыт США в регулировании и проведении государственных закупок использован в странах ЕС.

В результате открытия рынков закупок цены для государственных заказчиков стран ЕС упали на 30%, и этот рынок приносит примерно 16% ВВП Евросоюза при объеме 700 млрд. евро*(92). Размещение государственных заказов предполагает прозрачность, применение объективных критериев для участия и выбора и свободу от дискриминации. Принятые в ЕС правила размещения заказов применяются к заказам посредством закупки товаров, аренды, лизинга, услуг.

При размещении заказов применяются различные процедуры: открытая процедура, в ходе которой неограниченному количеству предприятий публично предлагается представить оферты. В закрытой процедуре оферты предлагают передать ограниченному числу предприятий из круга претендентов, публично приглашенных к участию. Проведение процедуры переговоров разрешается только по государственным заказам на услуги, предоставляемые лицами свободных профессий, и по заказам на услуги по перевозкам местным пассажирским транспортом. Оказывается поддержка малым и средним предприятиям, в частности, крупные заказы разделяются на отдельные партии, чтобы малые и средние предприятия могли участвовать в конкурсах.

Осуществление государственных закупок основывается на принципах обеспечения конкуренции среди поставщиков, борьбе с коррупцией, а также эффективности использования финансовых средств при государственных закупках.

Учитывая огромное значение государственных закупок и необходимость унифицированного подхода в их регулировании, Всемирная торговая организация (ВТО) приняла официальное решение о начале нового раунда многосторонних торговых переговоров, одним из важнейших направлений которого стала разработка многостороннего Соглашения о транспарентности в государственных закупках.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) в п. "а" § 8 ст. III определяет государственные закупки товаров как закупки государственными агентствами для государственных нужд продукции, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи*(93).

При подготовке российского Закона о размещении заказов были использованы основные положения Типового закона ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, в частности, принципы осуществления государственных закупок (конкуренция, равенство поставщиков, объективность и открытость, экономичность и др.), антикоррупционные требования, применение торгов как основного способа размещения заказов, общие правила проведения процедур и др.

Вместе с тем по некоторым положениям имеются отличия. Так, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ предусмотрены более жесткие требования к поставщикам, в частности, помимо иных условий для участия в процедурах закупок они должны обладать технической компетентностью, финансовыми ресурсами, оборудованием, надежностью, опытом и репутацией. Более широким является набор видов размещаемых заказов: не только на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, но и на аренду, лизинг. В Типовом законе ЮНСИТРАЛ предусмотрены и такие способы размещения заказов, которые в российский закон не включены, - двухэтапные торги, конкурентные переговоры, запрос предложений.

Глава 2. Плановые основания поставок товаров для федеральных государственных нужд

Государственные нужды отражаются прежде всего в федеральных целевых программах, а также межгосударственных целевых программах, в которых участвует Российская Федерация, иных программах, национальных проектах, государственном оборонном заказе и иных документах.

2.1. Место федеральных целевых программ в системе социально-экономического планирования Российской Федерации

Программно-целевое планирование применялось еще в советский период в качестве необходимого средства концентрации ресурсов на основных направлениях социально-экономического развития страны. В качестве примеров успешно реализованных программ можно вспомнить план ГОЭЛРО и программу освоения космоса. Разрабатываемые программы имели прогрессивное значение, поскольку позволяли снизить и в определенной мере устранить негативные моменты отраслевого планирования, ведущего к ведомственной разобщенности, тормозящей интеграцию, и территориального планирования, обеспечивающего развитие инфраструктуры, но порождающего региональную замкнутость*(94). Однако программно-целевой метод не являлся основным методом планирования. Кроме того, программы разрабатывались и реализовывались в рамках директивно-централизованной плановой системы.

Разрабатываемые государственные планы в СССР различались по кругу субъектов, срокам действия и объединялись в государственный план экономического и социального развития страны, образуя единую плановую систему.

Система планирования включала отраслевые, территориальные планы и целевые комплексные программы.

Целевые комплексные программы представляли директивные и адресные документы, увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления предусмотренных в них комплекса организационных, экономических, социальных и иных мер, направленных на решение определенной народохозяйственной проблемы.

Первоначально целевые программы рассматривались как плановые акты особого вида, не включаемые в акты общего планирования. В дальнейшем они стали включаться в общие планы экономического и социального развития страны*(95).

Главной правовой формой планирования выступал пятилетний план. Основное назначение годовых планов состояло в уточнении и конкретизации пятилетнего плана, что позволяло учесть изменившиеся потребности народного хозяйства. Задания государственных планов носили обязательный характер для всех субъектов планирования. Задания государственного плана предусматривались в форме системы показателей. Юридическая сущность плановых показателей состояла в том, что они представляли собой форму выражения плановых заданий, которые устанавливались исполнителям*(96).

Уже в условиях централизованного планирования программно-целевой метод планирования рассматривался в качестве метода, применение которого отвечало задачам повышения эффективности общественного производства*(97). Однако в качестве одного из недостатков правового регулирования планирования отмечалось отсутствие определения места и роли комплексной целевой программы в осуществлении планово-управленческой деятельности*(98).

Программно-целевой метод межотраслевого решения конечной проблемы рассматривался как перспективный метод, который должен получить дальнейшее развитие.

При переходе к рыночной экономике возникла необходимость переосмысления опыта централизованного планирования, разработки и применения методов и моделей планирования, адекватных рыночной системе хозяйствования.

Изучение зарубежного опыта развития экономики показало, что плановый и рыночный механизмы не противостоят друг другу, а могут успешно интегрироваться в единую целостную систему управления, соответствующую определенному этапу развития экономики.

Активная роль государства в социально-экономическом развитии страны проявляется в том, что государство разрабатывает механизмы регулирования экономики. Государственное воздействие на экономику объективно вытекает из необходимости решения таких задач, как преодоление кризисов, развитие конкуренции, формирование рыночной инфраструктуры, поддержка и защита отечественных товаропроизводителей, решение социальных задач.

Экономическому развитию препятствует жесткое централизованное планирование, ограничивающее свободу и инициативу в экономической деятельности. Поэтому в переходный период становления рыночной экономики необходимо рациональное сочетание рыночных и плановых механизмов, которые должны обеспечить эффективное развитие экономики. При этом система централизованно-директивного планирования заменяется апробированным в зарубежных странах индикативным планированием, представляющим совокупность процедур координации экономических процессов при равноправии государства и предпринимателей, согласовании интересов всех субъектов экономики.

В рыночных условиях планирование определяется как деятельность государства , а также субъектов экономической деятельности по разработке планов, представляющих собой последовательность действий, согласованных по целям и ресурсам и направленных на достижение определенного конечного результата*(99).

В отличие от централизованного планирования, имеющего обязательный характер для хозяйствующих субъектов, индикативное планирование носит ориентирующий, направляющий, рекомендательный характер.

Индикативное планирование применяется на различных уровнях управления: макроэкономическом и на уровне коммерческих организаций, разрабатывающих перспективные планы развития.

Составляющими элементами индикативного планирования являются прогнозирование и программирование.

В настоящее время в России осуществляется формирование системы индикативного планирования на основе изучения действующих в зарубежных странах моделей индикативного планирования и с учетом оценки современного этапа состояния российской экономики как переходной экономики, характеризующейся рядом особенностей.

В Федеральном законе от 01.01.01 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (далее - Закон о государственном прогнозировании) определены цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

Само понятие "прогноз" означает логическое высказывание, сформулированное на конкретном языке в определенной сфере. Прогноз содержит информацию о будущем состоянии конкретного объекта, и в момент его составления нельзя однозначно определить истинность его или ложность. Прогноз должен содержать указание на время и место осуществления прогнозируемого события. Кроме того, должен существовать и способ априорной оценки вероятности появления прогнозируемого события*(100).

Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации определяется в законе как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития, основанных на законах рыночного хозяйствования (ст. 1).

Разработку государственных прогнозов обеспечивает Правительство РФ. Государственные прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно разрабатывается прогноз развития государственного сектора экономики.

Государственные прогнозы не являются чисто теоретическими предположениями, они разрабатываются с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов на основе комплексного анализа научно-технического потенциала, демографической ситуации, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнего положения России и перспектив изменения этих и других факторов.

Таким образом, государственный прогноз можно рассматривать как комплекс научно обоснованных предположений, выраженных в количественных и качественных показателях, дающий возможность предвидения экономического развития страны.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом как положительных, так и негативных тенденций развития.

Прогнозы носят вероятностный характер, но они основываются на закономерностях развития экономики и являются научно обоснованными.

Значение прогнозов состоит в том, что они должны использоваться при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства.

На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу (10-летний период) разрабатывается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в которой конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития страны, пути и средства достижения указанных целей.

Концепцию социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу необходимо рассматривать как документ стратегического характера. В концепции определяются стратегические цели развития экономики, основные направления и механизмы их реализации.

При разработке концепций социально-экономического развития Российской Федерации должна учитываться Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, предусматривающая определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепление позиций России в мировом сообществе*(101).

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Таким образом, высказанные еще в советский период предложения ученых правоведов о применении прогнозов в качестве обязательной стадии перспективного планирования реализованы в действующем законодательстве*(102).

В специальном разделе Послания Президента РФ к Федеральному Собранию РФ после вступления его в должность характеризуется состояние экономики страны, формулируются цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации этих целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономическое показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на средне срочную перспективу.

Исходя из положений, содержащихся в Послании Президента РФ, Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В ней содержится оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период, характеристика состояния экономики Российской Федерации, отражаются макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика, а также институциональные преобразования. В Законе о государственном прогнозировании предусмотрено, что программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу (п. 9 ст. 4). В целях повышения значения этого важнейшего документа, определяющего стратегические пути развития страны, представляется, что программа должна получить в той или иной форме одобрение Федерального Собрания РФ. После ее одобрения Правительством РФ должен разрабатываться план мероприятий по реализации программы.

В действующих документах различаются федеральные целевые программы и долгосрочные целевые программы*(103), однако различие между ними не проводится. Федеральные целевые программы также имеют долгосрочный характер, однако в Бюджетном кодексе РФ они не упоминаются.

В настоящее время правила о долгосрочных целевых программах содержатся в ст. 179 БК РФ. В соответствии с данной статьей долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством РФ, которое принимает решение об их разработке и формировании.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается федеральным законом о федеральном бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме), целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации которой устанавливаются Правительством РФ.

По результатам указанной оценки Правительством РФ не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении. Предусмотренные в БК РФ нормативные правовые акты Правительства РФ, регулирующие порядок их разработки и реализации, до сих пор не приняты.

Более того, из анализа действующих нормативных правовых актов не представляется возможным сделать вывод о существенных различиях долгосрочных целевых программ и федеральных целевых программ, которые тоже носят долгосрочный характер. Можно предположить, что долгосрочные целевые программы выступают правовым средством долгосрочного планирования, и, таким образом, они должны быть включены в Закон о государственном прогнозировании.

Долгосрочные целевые программы должны служить правовой основой для разработки долгосрочных заказов на поставку товаров для государственных нужд и заключения долгосрочных государственных контрактов.

Согласно действующему законодательству заключение долгосрочных государственных контрактов может происходить в ограниченных случаях.

В соответствии с п. 3 ст. 72 БК РФ в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Данное положение БК РФ нуждается в разъяснении. Под лимитом бюджетных обязательств согласно БК РФ понимается объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году либо в текущем финансовом году и плановом периоде. В соответствии с проведенной реформой бюджетного процесса федеральный бюджет утверждается на трехлетний период. Таким образом, в соответствии с установленным общим правилом получатели средств федерального бюджета вправе заключать государственные контракты на срок, превышающий финансовый год, но не свыше трех лет. Право заключения государственных контрактов на срок, превышающий доведенные лимиты бюджетных обязательств (т. е. трехлетний период), предоставлено государственным заказчикам в случаях, предусмотренных п. 3 ст. 72 БК РФ.

Процесс социально-экономического развития взаимоувязан с процессом бюджетного планирования.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются сроком на три года - очередной финансовый и плановый период - на основе прогноза социально-экономического развития (ст. 169 БК РФ). В БК РФ включена ст. 173, посвященная прогнозу социально-экономического развития, в п. 4 которой указано, что прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода, чем достигается непрерывность планирования. Федеральные целевые программы выступают в качестве необходимого элемента среднесрочного планирования и обеспечиваются необходимым финансированием. Это стало возможным в результате проведения мер по реформированию бюджетного процесса, предусмотренных в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в  гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов". Формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период является этапом перехода к долгосрочному финансовому планированию, и тем самым будет обеспечено взаимное согласование бюджетного планирования и планирования социально-экономического развития Российской Федерации, осуществляемых путем единых программно-целевых методов.

В Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу отражаются важнейшие направления развития и приоритеты, что является характерной чертой индикативного планирования.

Устанавливаемые в программе приоритеты (отдельные отрасли, крупнейшие программы) являются важными ориентирами для хозяйствующих субъектов, основой для разработки ими стратегических планов развития производства. Приоритеты научно-технического и социально-экономического развития являются основой для разработки целевых программ.

Отказ от директивно-централизованного планирования и переход к индикативному планированию означает изменение содержания экономической функции государства. В рыночных условиях экономическая функция государства качественно меняется, трансформируясь из хозяйственно-организаторской в функцию регулирования рыночных отношений*(104). Это предполагает вовлечение в процесс планирования предпринимателей, отказ от противостояния государства и рынка, построение взаимодействия государства и бизнеса на паритетных началах, что позволяет гармонизировать публичные и частные интересы.

В Законе о государственном прогнозировании предусмотрено опубликование данных прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, данных прогноза на среднесрочную перспективу.