Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 10 )

В связи с эти нужно сказать, что Конституция 1993 г. закрепила эти принципы и общие основы федеративного устройства страны. Но они, вместе с тем, нуждаются в дальнейшей детализации в применяемых на ее платформе федеральных законов. Сформировавшаяся в итоге система получила название «ассиметричной федерации», что хотя и отражает политические реалии, однако потребовала большей продуманности в проведении Центром своей политики по отношению к регионам в «нулевые годы».

В число основных содержательных особенностей российского федерализма этого периода можно включить. Первое. Как считают некоторые специалисты, Россию, наряду с Югославией (и ее уроками), можно отнести к уникальному "постсоциалистическому" типу[182]. Это молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность, национально-территориальную автономию и диспропорцию в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников[183].

Во-вторых, это соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. Асимметричная форма федерации исторически предполагает, что республики (квазигосударства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с Центром[184].

В-третьих, под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта из состава Федерации и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. Вместе с тем, структура федерализма в России мягче, эластичнее по сравнению со многими другими странами. Это увеличило степень самостоятельности субъектов Федерации, позволило им, в частности, создавать по собственному усмотрению правящие органы[185].

В-четвертых, уровень самостоятельности субъектов РФ фактически определяется не только их конституционным статусом, но и кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма – взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия Центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российская модель федерализма является конституционно-договорной[186].

В-пятых, в России имеют место гигантские региональные социально-экономические диспропорции. Российский федерализм неравномерен и во времени, и в пространстве – не только политическом, но и географическом. Регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, по степени дотационности бюджетов. Вместе с тем, политико-территориальное устройство общества после принятия Конституции приобрело более однородный характер, былое резкое разграничение на административно-территориальные единицы и национально-государственные в определенной мере преодолено[187].

Анализируя становление системы взаимоотношений федерального Центра и регионов, подчеркнём, что проблема федеративного устройства России имеет ряд существенных противоречий:

- между суверенизацией субъектов федерации и объективной потребностью упрочения российской государственности;

- между стремлением народов к межнациональной консолидации и процессами интеграции российского общества;

- между специфическими интересами народов и необходимостью достижения единства национально-культурного пространства;

- между необходимостью «человеческого» обоснования реформ и наличием завышенного уровня централизации и т. д.

Эти противоречия служат почвой для дальнейшего существования таких изъянов российского федерализма, как несоответствие «исполнительной» разновидности федерализма с Конституцией РФ и общественным мнением; с национальной, политической и государственной идентичностью, ведущее к пренебрежению институциональными правилами, нарушению гражданских прав, свобод и обязанностей населения. Некоторые рецидивы национально-территориального принципа устройства могут стать угрозой сепаратизма в государстве, что в совокупности со всеми названными особенностями, несомненно, сказывается на состоянии демократических институтов, неразвитости местного самоуправления.

По характеру воздействия на них общественно-политической ситуации мы исходим из того, что нынешнее федеративное устройство России было закреплено Конституцией 1993 г., однако его фактическое существование началось ранее – в момент проявления воли Российской Федерации как государства в гг.[188]. Поэтому отчётливо выделяются следующие этапы становления механизма федеративных отношений в России.

Первый этап – парад суверенитетов гг. Федерация данного периода характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты РФ приняли декларации о суверенитете, присвоили дополнительные полномочия, не предоставленные им федеральной Конституцией и относящиеся к прерогативе Центра. В некоторых субъектах прошли референдумы об их государственном суверенитете. В качестве компромисса Центра и регионов в 1992 г. был подписан Федеративный договор, стабилизирующий хрупкий баланс интересов в сфере территориальной организации власти. Главный смысл этого периода – «внедрение федерализма сверху» – путем новой территориальной политики Центра, что делалось во многом из конъюнктурных и популистских соображений. Но федеративный договор так и не провозгласил федеративную форму государственного устройства, которая формально была установлена ранее[189].

Второй этап – парад заключения договоров гг. Данный этап характеризуется всенародным принятием Конституции РФ и началом выстраивания на её базе новой системы законодательства. Двух - и трёхсторонние договоры между РФ и её субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения использовались в качестве механизма согласования интересов Центра и регионов, а также как средство верховенства Конституции РФ. Существовавшая на тот момент схема федеративных отношений не могла устраивать федеральный центр, т. к. потенциал суверенизации развалили бы страну. Вместе с тем у центра отсутствовал мощный политический ресурс для наведения в стране порядка – в пору противостояния с Верховным Советом Президент сам остро нуждался в поддержке регионов. Так родился шаткий тандем Конституции и договорного права, который, тем не менее, институционализировал переговорный процесс Центра и регионов, сохранил хотя и ассиметричное, но единство страны.

Третий этап – упорядочение и достижение единства правового поля Российской Федерации. Он начался с 1999 г. и длится до сих пор, поэтому о нем чуть подробнее. Прежде всего выяснилось, что существующая нормативная база федеративного государственного устройства России в определенной мере тормозит политическое и экономическое развитие страны из-за отсутствия четкого распределения полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации. Требуется крупномасштабная реформа, направленная на снятие противоречий институционализации федерализма, на упорядочение взаимоотношений между федеральными и региональными властями, на строгое разграничение прав и ответственности между участниками федеративных отношений.

Началась стабилизационная «правка» законодательной базы федеративных отношений, с включенными изменениями вступили в силу ключевые федеральные конституционные и федеральные законы, были образованы семь федеральных округов. Развернулся так называемый парад отказа от заключения договоров, в рамках которого часть субъектов Федерации отказалась от ранее заключённых с федеральным Центром двусторонних договоров, а другая часть таких договоров просто не была пролонгирована. Постепенное приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами было связано с активной работой Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Комиссия была образована Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000[190]. Она была создана в целях совершенствования законодательной основы федеративных отношений и реализации Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Председателем комиссии был назначен . На нее были возложены: разработка предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти; оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы; подготовка предложений о применении Президентом РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти[191].

Аналогичные комиссии были образованы на уровне федеральных округов. Рассмотрение вопросов собственно федеративного строительства было возложено на рабочую группу по общим вопросам организации органов местного самоуправления под руководством для деятельности по следующим направлениям: общие вопросы организации государственных органов, местного самоуправления, межнациональных отношений, избирательного права. Комиссия проработала до 1 июня 2002 г., в сфере её деятельности оказалось множество федеральных законов, были проинвентаризированы тысячи различных полномочий.

Большинство из мероприятий, имевших место в рамках так называемых федеративной и административной реформ, имели свои истоки именно в работе данной комиссии, результатом которой стало принятие базовых федеральных законов: Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[192] и новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[193].

Предпринятые руководством страны меры позволили относительно стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Однако в силу определённой инерции процессы не зафиксировались на наиболее оптимальной отметке, а продолжили своё дальнейшее развитие уже в несколько ином направлении. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться её избыточной централизацией, относительная стабилизация правового поля – новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Вступили в активную стадию крупномасштабные реформы – федеративная, административная, правительственная, социальная и другие. Одновременно с этим началась систематизация законодательства всех уровней, стартовало укрупнение субъектов РФ.

Ещё на первом этапе реформ в России в 90-е гг. ХХ в. преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры правления. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счёт наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а непродуманные попытки пойти путём слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации дискредитировало экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления с приходом к власти нового политического руководства стало «обуздание демократии» через организационное «упрощение» общества: создание федеральных округов, сокращение числа партий, укрупнение субъектов Федерации за счёт сокращения их числа, отказ от прямого избрания руководителей администрации субъектов Федерации[194].

В практическом плане тема «нового» русского федерализма генетически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремлений к автономизации, этноцентризма и сепаратизма. В этом смысле контекст, в котором развивается федерализм в России, несколько иной, чем в рамках западной культуры. Если на Западе федерализм возникает в ходе строительства новой государственности, то в России он внедряется на фоне развала и деградации государственной машины, что накладывает заметный отпечаток на сам процесс и его идеологическое отражение в массовом сознании[195].

В результате действий властей обнажились некоторые противоречия уже в новых реформах. В частности, изменения в федеральном законодательстве чрезмерно унифицируют политику Центра на всей территории, повышают управляемость с бюрократическо-технологической точки зрения. Но, одновременно, они снижают сферу применения основных принципов федерализма – сохранение разнообразия субъектов Федерации, постоянное согласование, взаимоутверждение интересов Центра и регионов. А установление иерархических связей между уровнями власти, ревизия принципа разделения властей по вертикали делает невозможным учёт и проявление специфики субъектов Российской Федерации.

У представителей региональной элиты есть серьёзное основание для недовольства: они фактически вытеснены из федеральной политики, следовательно, снизился взаимный переток представителей разных уровней власти. В политике Кремля отчётливо видны признаки не демократии федерализма, сколько москво-, а теперь и питероцентризма. Латентные напряжения между Центром и регионами всё чаще выходят на поверхность[196].

В силу объективных причин процесс формирования подлинного федерализма в России займёт, вероятно, продолжительный период, в течение которого будут созданы все необходимые условия для его построения. Суть данных условий заключается в том, чтобы наладить действительно эффективное рыночное хозяйство при наличии сильных демократически-правовых институтов государства. Крайне важным является гибкое форсирование процесса формирования гражданского общества, достижение единства национально-культурного пространства и обретения российским народом, государственной властью новой идентичности.

Федерализм в известной степени облегчает остроту конфликта отношений, потому что даёт ему выход с самого начала, не копит конфликт под спудом до обретения таковым взрывной силы. Федерализм учит жить с конфликтом, уживаться с ним, находить для протиборствующих сторон компромиссы. (Поэтому он трудно укореняется в обществе, где нет культурной и исторической привычки к компромиссу, в частности, в постсоветской реальности).

Для современной России – страны, утратившей за последние годы часть ресурсов, необходимых для удержания геополитического паритета и находящейся на пороге масштабного кризиса национальной инфраструктуры, наличие такого демпфирующего механизма исключительно важно. Он защищает центральную власть от разных (в том числе идеологически окрашенных) проявлений социальной нестабильности на местах. Власть должна бережно относиться к механизму федеративных отношений, предоставляя регионам достаточное количество полномочий и ресурсов для упреждения конфликтов и их разрешения на ранних стадиях. Здесь уместно говорить и о коррекции искусственной надстройки в виде Полпредов в федеральных округах, и о равных гарантиях в межбюджетных отношениях[197].

В этом плане попытки реформирования Федерации должны исходить из того, что оптимизация управления не может быть целью реформ. Это лишь инструмент для достижения целей федерализма, которые лежат в сфере демократических ценностей и базирующихся на них институтах. Для поступательного движения здесь необходимо создание целостной концепции модернизации федеративных отношений. В таком документе должны быть закреплены основные цели, задачи, приоритеты, этапы, пределы порядка установления взаимоотношений Центра и субъектов федерации, механизмы обеспечения с учетом опасности развития тенденции сверхцентрализации, угроз свертывания принципов федерализма и демократии. Даже в нелепых переходных условиях таким проискам может противостоять правильно организованная деятельность институтов парламентаризма.

2.2. РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ И ФОРМИРОВАНИЕ НОВОГО МЕХАНИЗМА СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ

В переломные моменты истории резко возрастает конкуренция в борьбе за власть между различными группами элит, в силу чего парламенты даже в не федеративных государствах (а в них особенно) становятся не редко единственным официальным органом средоточения представителей общества, власти и оппозиции. Укрепление их роли в политической системе переходного или стабильно функционирующего социума, служит важнейшим фактором сохранения целостности общества и государства.

Конституция Российской Федерации от 01.01.01 года провозгласила, что парламент нового государства будет состоять из нижней палаты - Государственной Думы и верхней палаты - Совета Федерации. Основные принципы формирования Совета Федерации были определены Указами Президента Российской Федерации от 01.01.01 года (№ 000) “О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”[198] и от 6 ноября 1993 года (№ 000) “Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году[199] обозначили основные механизмы формирования верхней палаты. Согласно данным документам после выборов в состав Совета Федерации должны были войти по два депутата от каждого субъекта Федерации.

В выборах в Совет Федерации участвовали 85 субъектов РФ. Первым Председателем верхней палаты (чей срок работы продлился с января 1994 г. по январь 1996 г.) стал представитель Калиниградской области Владимир Филиппович Шумейко[200]. Структура верхней палаты представляла собой 11 равнозначных комитетов и одну комиссию по разработке Регламента и прочих парламентских процедур. Совет Федерации первого созыва принял постановления по федеральным конституционным законам и федеральным законам, одобренным Государственной Думой, проектам федеральных законов, актуальным вопросам внутренней, внешней политики и вопросам деятельности самой верхней палаты.[201] Совету Федерации первого созыва удалось завершить свою законодательную работу по регулированию различных сфер общественной жизни: вышли в свет Гражданский[202], Семейный[203], Арбитражный[204], Водный кодексы[205]. СФ РФ первого созыва закрепил конституционные компетенции региональных органов власти, стал (насколько это было возможным) важным каналом представления их интересов и политического участия в процессе реформ[206].

В Федеральном законе “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 года[207] было обозначено, что в Совет Федерации должны входить глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти (по должности), то есть по два представителя от каждого субъекта РФ. Реально это выглядело следующим образом. Верхняя палата российского парламента фактически стала формироваться по «должностному принципу», что вызвало недовольство определенной части депутатов и в регионах, и «на верху», так как представитель в Совете Федерации определялся в результате соглашения между представительным органов власти субъекта федерации (парламентом, Законодательным собранием). Учитывая, что деятельность законодателя по распределению власти, призвана обеспечивать равновесие в сфере властных отношений, а не перекос в сторону одной из ветвей. Это не согласуется с основными принципами федерализма.

Совет Федерации второго созыва возглавил Глава администрации Орловской области . Палата начала свою работу 23 января 1996 года.[208] Интересно, что почти все члены Совета Федерации параллельно исполняли свои служебные обязанности в палате федерального парламента со своими специфическими властными функциями в соответствующем субъекте Федерации. Структура Совета Федерации второго созыва не отличалась от структуры предыдущего собрания. Совет Федерации второго созыва усовершенствовал законодательную базу в сфере оборонной промышленности, упорядочении социальной политики государства в условиях выхода из кризиса и становления рыночной экономики, о межбюджетных отношениях, по проблемам российско-украинского сотрудничества и т. д.[209]

Перечень вопросов лишнее подтверждение тому, что представительный орган несет ответственность не только за качество законов, состояние законодательства, но и за надлежащую организацию всей системы государственной власти, призванной обеспечить законность в стране, в регионе. Что, в свою очередь, не оставляет без внимания аспекты самоорганизации институтов парламентаризма, связанные с аналогичными процессами в обществе. Последние в рамках парламентской демократии являют собой опосредованное включение граждан в процесс принятия решений через их представителей. Выбираемых ими в законодательные или исполнительные органы власти, либо различные посреднические структуры (партии, общественные движения), ориентированные на решение социально-политических вопросов разного уровня.

Однако главная проблема представительной демократии тех лет (олицетворением которой выступали обе палаты Федерального собрания) была связана с обеспечением репрезентативности политического выбора, т. е. с созданием условий, при которых выбор тех или иных лиц соответствовал бы настроениям и интересам населения. Так вот из электоральных наблюдений того времени следовало, что политический состав Государственной думы уже тогда имел известную политическую нерепрезентативность. Одновременно главным итогом деятельности верхней палаты в гг. стала практическая, реальная деятельность Совета Федерации в целевом амплуа «палаты регионов», а также безусловное признание этого статуса не только большинством представителей власти субъектов Федерации, но и экспертным сообществом[210].

В соответствии со своим статусом и компетенциями сенаторы, как региональные политики, ставили перед собой цель ангажировать те законопроекты, в которых интересы территорий могли быть соблюдены и удовлетворены в наибольшей степени.

После добровольной отставки и передачи полномочий Президента страны Председателю Правительства [211] 8 августа 2000 года вступил в силу новый федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[212].

Представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначало высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий. При этом член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Учитывая, что в некоторых субъектах РФ[213] были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, член Совета Федерации, как представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, избирался поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Специальное Постановление от 01.01.01 года Совета Федерации чётко прописывало постоянный характер деятельности палаты, статус полноценного и самостоятельного субъекта права законодательной инициативы в рамках компетенций, определённых Конституцией РФ, в том числе и по вопросам укрепления федерализма. Примечательным также стал и тот факт, в период с 2000 по 2002 гг. Совет Федерации пытался играть роль института регионального влияния на уровне федерального центра. Тем не менее, новый способ его формирования в конкретной политической ситуации уменьшил фактическое представительство регионов и увеличению доли столичной элиты.

Этот событийный ряд, как и последующая практика отзывов сенаторов по разным мотивам (по «нисходящей» отчасти повторяющаяся на местах), не являются чем-то уникальным, это лишь аспект самоорганизации власти, режима. Более того, эти явления естественным образом «вписываются» в универсальные свойства современной демократии, складывающиеся не только на институциональных, но и идейных основаниях. Современный опыт политического развития показывает, что единственным средством предотвращения перерастания демократии в ту или иную форму диктатуры является подчинение деятельности ее институтов власти ценностям, утверждающим приоритет права и свобод индивида. В конечном счете, считает , именно такая ориентация деятельности институтов власти предотвращает использование выборов и других демократических процедур для создания политических преимуществ… силам, заинтересованным в сломе демократических порядков[214].

Более конкретно о метаморфозах российских институтов парламентаризма в связи с вытеснением формальных, демократически легитимированных институтов неформальными правилами действий, осуществляемых как сверху, так и снизу, пишут немецкие исследователи. «Они исходят сверху, когда выбранная демократическим путем исполнительная власть расширяет свои прерогативы за счет конституционных сдержек и противовесов. Они исходят снизу, когда слабое гражданское общество со слабо аккумулированным «социальным капиталом» (Р. Патнем), но высоким авторитарным потенциалом, взаимным недоверием и широким распространением коррупции, традиций клиентелизма пренебрегает институциональными правилами, лишает институты их влияния или «колонизирует» их в частных интересах»[215].

В результате «конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. Неформализация принятия политических решений лишает тогда демос суверенитета, гарантированного представительства»[216] – подчеркивают немецкие политологи В. Меркель и А. Круассан. Принципиально то, что ключевым моментом устранения этих ограничений, обусловленных традициями власти, условиями и спецификой политической ситуации, являются не столько механизмы самоорганизации власти, сколько способы действенной самоорганизации общества, которые направляют деятельность формальных институтов на защиту прав и свобод личности.

Самоорганизованное (социально регулируемое) общество обладает широким дееспособным представительством, которое в свою очередь выполняет функцию соединения суверенитета народа с властью, что придает всей системе правления демократический характер. Следует напомнить: миссия представительства является единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной институт. Делается, это, однако, по-разному. Существуют четыре основных подхода, где парламентарии выступают в ролях – «слуг избирателей», «опекунов народа», «проводников воли партий», «зеркала общества».

В условиях рубежа веков стало ясно, что лишенные самостоятельности от избирателей парламентарии просто не могут справляться со своими обязанностями. «Служить народу» необходимо, но это должно быть обосновано определенной их зависимостью от избирателей. А это значит, что, прежде всего, сенаторы должны избираться. Иначе их функционирование будет и дальше примерно таким, каким было в «нулевые годы» – если и не «элементом декора» (Г. Голосов), так той или иной разновидностью подчинения исполнительной власти. Редко и то, в связи с личностными основаниями – автономным.

Процесс реформирования Совета Федерации в начале нынешнего столетия существенно усилил позиции федеральной власти, так как теперь центру не нужно было опасаться возможности политической непокорности и согласованности в действиях в рамках попытки оказывать давление собственно региональными элитам. В своём новом статусе после изменения и «обновления» данный политический институт предстал не слишком дееспособным, так как сенаторов могли отозвать обратно делегировавшие их лица, если те стали бы проводить неугодную им политику.