Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 6 )

В настоящее время многие федерации являются таковыми на основе автономии их субъектов. К ним относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан (в России федерация такого рода была образована в 1918 г. – РСФСР). Явным примером федерации на основе автономии является Индия, хотя в тексте ее действующей Конституции 1949 г. говорится о союзе. В действительности эта федерация создана сверху, путем законодательного реформирования; каких-либо соглашений между ее субъектами по поводу образования федеративного государства не существует. Штаты как субъекты федерации – государственным суверенитетом не обладают, они создаются, упраздняются, реорганизуются законом парламента Индии без их согласия. (Мнение должно быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Даже изменение границ между штатами здесь не требуют согласия субъектов.

Между федерациями, основанными на союзе, с одной стороны, и на автономии, с другой, нет преград для взаимопереходов. Так, федераций, основанных на добровольном союзе (может быть, лишь за исключением ОАЭ) в «чистых формах» ныне не сохранилось. В частности, в Швейцарии федерация приняла иную форму после войны 1847 г. против кантонов, пожелавших выйти из ее состава (эта попытка была пресечена силой оружия). В США — после Гражданской войны гг., когда 11 южных штатов фактически заставили вернуться в союз.

В некоторых других федерациях (Мексике, Нигерии) тоже имели место аналогичные события. Поэтому современные федеративные государства нередко сочетают «союзные» и «автономные» черты. Например, штаты, существующие в Эфиопии, были созданы «сверху», путем принятия Конституции 8 декабря 1994 г. Она, пожалуй, единственная из действующих конституций, что признает право сецессии (выхода) из федерации (ст. 39). Однако, это право было сформулировано не как право штата, а как право любой нации, национальности, народности[107].

В новой России Федеративный договор является важнейшим документом, характеризующим ее как федерацию на основе союза. Но в современном виде она создана Конституцией 1993 г., изменившей некоторые существенные положения Федеративного договора. Так, Конституция 1993 г. признает право самоопределения народов только в рамках Российской Федерации – право выхода из федерации субъекты, в том числе республики, не имеют (что лишь подтвердила «Чеченская война» гг.). Сегодня республики по Конституции это национальное государство в составе РФ, но государственным суверенитетом они не обладают (в этом отношении Конституция не совпадает с Федеративным договором г., где республики были названы суверенными государствами).

Национально-территориальный принцип построения Федерации, в целом, весьма уязвим, так как формальный приоритет интересов национальностей препятствует как реализации этой идеи на практике, так и осуществлению идеи суверенитета личности, направленности действий власти на конкретного человека. В России при общей неразвитости даже современных институтов гражданского общества и традиций решения проблем путем соглашения («согласование воль – суть нормообразования») это выражается в неустойчивости федеративных (политических) отношений, необходимости постоянной централизованной (а, то и силовой) политики федерального центра, ограничивающей принцип двухуровневой государственности. Закономерно, что все федерации различаются также по способу распределения и осуществления властных полномочий.

Исследователи выделяют централизованные и относительно децентрализованные федерации. Закрепляющие за федерацией и субъектами тот или иной перечень предметов ведения и полномочий правовые нормы могут расходиться с их реальным осуществлением. Так, ОАЭ по Конституции 1971 г. является относительно децентрализованной федерацией (даже с некоторыми конфедеративными чертами, например, решения Совета семи эмиров принимаются только единогласно). Но на практике решающее влияние среди субъектов федерации имеет эмират Абу-Даби, занимающий 86% ее территории, а эмир Абу-Даби постоянно (на пять лет) переизбирается председателем Совета эмиров. И хотя председатель Совета не обладает по Конституции какими-то дополнительными властными полномочиями, роль этого эмирата и его председателя имеет решающее значение[108].

Высокоцентрализованными федерациями являются Индия и Пакистан. Сильная централизация присуща Венесуэле (роль субъектов здесь очень невелика), в Мексике (отчасти, как и в СССР) она обеспечивается монополией власти в течение многих десятилетий Институционно-революционной партии. Но формальное «всевластие» Советов в СССР, ограниченное не только на практике, но и конституционно руководящей ролью КПСС[109], выполняло важную идеологическую функцию – доказательства «демократического» характера легитимации властных органов, отсутствия не только борьбы в них, но и системы контроля за действиями органов управления. В то время как в странах парламентской демократии преобладающей формой борьбы является легальная политическая конкуренция в процессе свободных выборов, соперничество партий, противоборство между правительством и оппозицией[110].

В Аргентине и Бразилии централизация в значительной степени укрепилась в силу частого применения в прошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В России с начала 2000-х гг. институт федерального вмешательства способствует сохранению единства и целостности ее правового и экономического пространства, возвращению субъектов федерации в единое правовое и экономическое поле РФ.

В последние десятилетия феномен централизации по основным вопросам государственной политики все чаще сочетается с децентрализацией. Это, в частности, проявляется в целом ряде федераций (США, Австрии, Германии, России) при передаче на уровень субъектов решений экономических и особенно социальные вопросов (пенсии, льготы и т. д.). Иногда децентрализация осуществляется и «снизу». (Уместно вспомнить о развивающемся в РФ 90-х гг. процессе регионализации). Так, субъекты в соответствии с некоторыми конституциями не в праве вступать между собой и с другими государствами в соглашения политического характера, но могут создавать экономические региональные объединения, чем они и пользуются.

В целом, влияние таких союзов на федеральные органы гораздо результативнее, чем отдельно взятых субъектов. В конечном счете, оно способно привести к децентрализации в определенных областях. Поэтому деление федераций на централизованные и децентрализованные тоже обладает определенной долей условности. С одной стороны, все современные федерации в той или иной степени централизованы, хотя ее степень может быть различной, с другой, – особенности ситуации, давление субъектов, другие обстоятельства заставляют любую власть осуществлять приемлемые меры по децентрализации федерации.

Так, на рубеже веков свою роль в системе таких коммуникаций между федеральными и региональными элитами играл и российский парламент, особенно верхняя палата. Само ее устройство давало возможность региональным руководителям напрямую участвовать в процессе принятия политических решений государственного уровня. Ряд экспертов того времени высказывали прогноз об усилении в будущем самостоятельной роли Совета Федерации. Однако несколько обстоятельств мешали этому. Во-первых, сильная зависимость многих региональных лидеров от государственного бюджета подогревала их лояльность президенту. Во-вторых, сенаторы благодаря своему двойственному статусу «вибрировали» между своими обязательствами перед электоральным электоратом и статусом государственного общероссийского масштаба.

Однако, если в 1995-96 гг. доминировал идеологический канал влияния на подбор кадров, требовавший от губернаторов пропрезидентской идейной ориентации, то теперь доминирующим становится бюджетный канал – финансовые отношения центра и региона. В известном смысле можно сказать, что Совет Федерации превратился в институт для лоббирования интересов наиболее крупных российских регионов и в форум для реализации их лидеров своих долгосрочных политических задач[111].

В последние годы все чаще на первый план выдвигается следующая классификация: симметричные и асимметричные федерации. Симметричными, к примеру, являются федерации в Австрии, ФРГ, хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента, симметричны и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в Национальном собрании. Симметричной является эфиопская федерация по Конституции 1994 г. Здесь есть только равноправные штаты, и даже нет федерального округа (правда, столица Аддис-Абеба занимает особое положение). Споры о границах штатов решаются в Эфиопии по соглашению между ними, а при отсутствии консенсуса — федеральным парламентом[112]. В этом перечне уместно признание В. Рыжкова, что Совет Федерации не смог использовать свои юридические возможности для контроля за региональными элитами, первенство ушло – федеральному центру. Что, в целом, не меняет ситуации, что парламентский фактор в асимметричной федерации учитывать все же необходимо.

Типичная асимметричная федерация включает разные части с неодинаковым правовым положением. В ней есть субъекты и (не)субъекты, а различия в названиях, как например в США, свидетельствуют одновременно о неодинаковом юридическом положении штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств. Однако разделение федераций на симметричные и асимметричные не имеет универсального характера, ибо абсолютно симметричных федераций не существует.

Даже там, где в федерации есть только одна категория составных частей (например, земли в Австрии и Германии, эмираты в ОАЭ), присутствуют некоторые элементы асимметрии. Земли в ФРГ неодинаково представлены в верхней палате парламента (от трех до шести представителей, хотя представители от каждой земли должны голосовать по инструкциям правительства земли как единое целое). Семь эмиратов в ОАЭ тоже неодинаково представлены в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами (от четырех до восьми представителей).

СССР, Югославия и Чехо-Словацкая Федеративная Республика также являлись юридически симметричными федерациями, хотя практика их функционирования была обратной. В новой России не все субъекты занимают одинаковое положение: республики могут иметь свой государственный язык, имеют собственные конституции, гражданство, тогда как остальные субъекты (с учетом разницы статуса) принимают лишь уставы и гражданства не имеют. Следует иметь в виду, что 32 субъекта образованы по этническому принципу и самое неоднозначное положение в структуре федеративных отношений занимают автономные национальные образования.

Обычно симметричные федерации возникают «снизу», на основе союза государств или государственных образований, но это вовсе не обязательно. Относительно симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г., была создана путем изменения конституции в 1968 г. [113]. Танзания, созданная на основе союза, является крайне асимметричной федерацией. А Швейцария, возникшая в 1291 г. на основе союза трех горных кантонов, сначала была симметричной, но затем в ней появились полукантоны, преобразовавшиеся в кантоны. В Аргентине Огненная Земля теперь тоже провинция (была – территорией).

Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первый тип характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее состав входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (это — столичный округ, в каждой федерации он всегда один), федеральные владения, в некоторых странах — ассоциированные государства.

В данной модели неравенство заложено в структуре государства в связи с существованием субъектов, которые на равных началах участвуют в федеральных делах, и несубъектов, чьи права ограничены (они тоже являются составными частями государства, но имеют иные отношения с федеральными структурами и отличавшуюся систему своих органов управления). Такого рода асимметричной федерацией являются, например, США, в составе которых наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия. В отличие от штатов он не имеет своих представителей в верхней палате парламента — сенате, а в нижней представлен только делегатом с правом совещательного голоса. Также имеются три федерально управляемые территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа), ассоциированные государства (Пуэрто-Рико). В прошлом ассоциированными государствами были также Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау в Океании, которые в 90-х годах ХХ века были провозглашены независимыми и даже приняты в ООН.

Второй тип включает только субъекты (в данном случае других территориальных образований нет), но они различны. К такой модели близка Швейцария, включающая 23 кантона, однако три из них делятся еще на полукантоны. Типичной формой такой модели является и Россия. Российская Федерация – соединение ряда национальных государств, национальных государственных объединений, а также административно-территориальных единиц, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти[114].

Третий тип — «скрытая асимметрия». Подобная федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях. Мы уже говорили о неравном представительстве субъектов федерации в парламентах Германии и ОАЭ[115].

Отметим, что асимметричные модели зачастую не имеют «чистых форм». Так, в Индии переплетаются элементы всех трех вариантов: наряду с 25 штатами есть союзные территории (их — 7), одна из которых – Дели, выполняет роль столичного (федерального) округа, остальные — преимущественно мелкие прибрежные острова. При этом сами штаты имеют неодинаковый статус: Джамму и Кашмир, Сикким пользуются преимуществами. Напротив, некоторые «малые» штаты ограничены в правах (Мегхалая, Нагаленд и др.). Штаты неравно представлены и в верхней палате парламента: от 1 до 34 представителей.

Практически во всех странах с асимметричными федерациями есть движения за реформирование федерации, за равные права регионов, за повышение статуса до уровня субъектов федерации. В Российской Федерации это, например, требование последовательного равноправия субъектов федерации (отсюда, в частности, проистекало «самопровозглашение республик»). В США – повышение статуса несубъектов до уровня субъектов (население Гавайских островов довольно долго боролось за это). В Канаде – это, прежде всего, язык (признание равноправия французского языка в Квебеке, а затем и в федерации), экономические проблемы (их выдвигают два канадских региона – Юкон и Северо-Западная территория), в Бельгии – проблемы языка, культуры, образования (особенно до создания федерации в 1993 г., но они возникают и в настоящее время).

Проблемы, связанные с симметрией и асимметрией федерации, решаются по-разному, есть и позитивный, и негативный опыт. В частности, речь идет о повышении статуса несубъектов, но не всех сразу, а только тех, которые по сложившимся в стране представлениям отвечают стандартам субъекта федерации (штата, провинции и т. д.).

Структура асимметричной федерации имеет как бы два этажа: объединение субъектов федерации и связи федерации с несубъектами. Отсюда возникает, казалось бы, теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация «соединенным государством» («соединенными штагами») только субъектов федерации или она представляет собой союз, объединение всех ее частей, субъектов и несубъектов? Корректный ответ на этот вопрос может снять значительную напряженность в отношениях между частями федерации, как это иногда бывало, хотя во многих федерациях эта по своему характеру политико-юридическая проблема не является существенной.

Так, в Канаде напряженность в отношениях между федеральными органами (федерацией) и двумя существующими в стране федеральными территориями (Юконом и Северо-Западной территорией) возникает не столько потому, что они претендуют на права провинций (субъектов федерации), сколько по причинам экономического порядка[116].

Изначально во всех федерациях ее субъектами, образовавшими новое, соединенное государство, считались только штаты, провинции, кантоны и т. д. Именно между ними складывались отношения, образующие федеральное единство. После создания такого единства на горизонтальной основе (между штатами) возникали вертикальные отношения соподчинения между федерацией и штатами. Однако остальные части федеративного государства (территории, владения и т. д.) имели только вертикальные отношения соподчинения с федерацией, которая являлась по отношению к ним управляющей инстанцией.

Новый подход заключается в том, что несубъекты федерации получают некоторые элементы «субъектности». Если в США они традиционно имеют право совещательного голоса, то в Нигерии федеральный округ уже представлен в сенате (правда, втрое меньшим числом сенаторов, чем штаты, но все-таки с правом решающего голоса). В Бразилии он уже представлен равным числом сенаторов со штатами, а территории по конституции имеют представительство в нижней палате (после принятия Конституции 1988 г. территории в Бразилии преобразованы в штаты).

Важный шаг, который сделан в бразильской Конституции, заключается в новом подходе к понятию федерации, она не ограничивается только формулировкой о союзе штатов или о «соединенных штатах»[117]. В ст. 1 Конституция Бразилии устанавливает, что Федеративная Республика Бразилия представляет собой нерасторжимый союз штатов, муниципий (административно-территориальных единиц, представляющих территориальные коллективы) и федерального округа. В этом определении не упоминаются территории, хотя Конституция содержит положения, относящиеся к территориям и управлению ими. Это связано с тем, что Конституция в своих переходных постановлениях предусматривает: через определенный промежуток времени преобразование территорий в штаты, что и было осуществлено.

Правда, в отличие от старых штатов, представительство новых (бывших территорий) в нижней палате не зависит от численности населения, оно фиксировано (по четыре представителя, но все они имеют равные права с другими депутатами). Некоторый интерес в упомянутом выше определении вызывает положение, относящееся к муниципиям, которые являются составными частями штатов и как таковые не могут быть субъектами федерации на равных правах с ними. Таким образом, бразильская Конституция 1988 г. создала прецедент более широкого и по существу нового подхода к структуре и понятию федерации, включив в понятие союза разнородные и соподчиненные части федеративного государства.

Вопрос о целесообразности достижения полной симметрии в государстве является дискуссионным по сей день. Полная симметрия может не учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Нивелировка принижает богатство форм, ведет к однообразию, поэтому требование о непременном создании «всегда и везде» симметричной федерации нуждается в тщательном анализе конкретной ситуации в той или иной стране. К тому же распад некоторых симметричных федераций (СССР в 1991 г., Югославии в гг., Чехословакии в 1993 г.) показал, что одной симметрии явно недостаточно для обеспечения прочности федераций, она не является панацеей от пороков управления. Требование симметрии, в принципе, справедливо, но оно может быть осуществлено только в том случае, если для этого имеются необходимые условия.

С другой стороны, огромный минус асимметричных федераций часто видят в том, что фиксируется неравноправие ее составных частей, даются привилегии одним регионам и ставятся в приниженное положение другие. Однако такая федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства, и в этом уже ее сильная сторона. В определенных условиях стремление игнорировать объективные факторы путем искусственного выравнивания статуса всех частей федерации может принести только вред.

Так, практика показывает, что положение федеральной территории иногда предпочтительнее для населения, чем статус штата. Это показал отрицательный результат референдума, проводившегося по вопросу о преобразовании в штат на острове Пуэрто-Рико. И жизненный уровень населения Аляски, когда она была территорией США, был выше, чем в любом американском штате (правда, эта ситуация сохранилась и после преобразования Аляски в штат)[118].

Таким образом, при определенных условиях создание асимметричной федерации может оказаться даже полезным для укрепления государства. Асимметричная федерация (в том числе создание в составе государства особых этно-территориальных единиц под федеральным контролем) позволяет установить особую защиту среды обитания малых этнических групп, уникальных природных богатств, призванных служить многим поколениям людей, взять под охрану культуру и язык этнических меньшинств, их деловую активность.

В частности, учет интересов немецкого населения на востоке страны при создании федерации в Бельгии в 1993 г. позволил избежать лишних национальных трений. В США федеральные резервации для аборигенов, несомненно, имеют много отрицательных черт, но в то же время в какой-то мере они выполняют и охранительную функцию: отдать эти территории целиком в распоряжение штатов означало бы создать более благоприятные условия для разграбления этих земель крупным агрессивным капиталом.

Относительно федеративного устройства России, считает , «то здесь, как представляется, главная проблема заключается не в устранении этнической составляющей, которая никому не причиняет вреда, а в сохранении самих федеративных начал, которые постепенно разрушаются, открывая путь к унитаризации российского государства и, соответственно, к усилению авторитаризма в политической жизни общества. Магистральным направлением политики в области государственного строительства является развертывание демократии, без чего будет невозможно решение многих задач, в том числе задача дальнейшей федерализации России»[119].

Следовательно, альтернативы развитию федеративных отношений в мировой практике существуют. Поэтому, в каком отношении будет развиваться российский федерализм, покажет будущее. Первые шаги в направлении взаимоприемлемого укрепления позиций центра были сделаны с созданием федеративных округов и реформированием порядка образования органа регионального представительства – Совета Федерации.

Современное федеративное государство обладает не только системой специализированных органов власти, но и дифференцированной структурой других политических институтов. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, разветвленная структура представительства, а также федеральное вмешательство представляют собой наиболее значимые политические институты современного российского федерализма. От того, насколько чутко в их изменениях будет учитываться баланс традиций и перемен в сочетании с последовательным развитием институтов демократии и парламентаризма, обновления их человеческого потенциала, отвечающего требованиям общества, зависит политическая стабильность и прогресс РФ.

Причем то, какой «сценарий» изменения правил игры будет доминировать в таком развитии, зависит от структурных предпосылок и факторов, исторического и социокультурного контекста, от характеристик основных политических акторов, от распределения между ними ресурсов, выбираемых ими стратегий и механизмов взаимодействия и т. д.

1.3. МЕХАНИЗМЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА НА ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную иерархию. Напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной (по сравнению с унитарным порядком) формы государственного устройства заключается в ее адаптив­ности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы: со стороны национализма, глобализации, региональной интеграции, новых форм самоорганизации общества, его публичной политики. Таким образом, федерация на­ходится в постоянных поисках баланса как между центробежными и центростремительными тенденциями[120], так и между законодательными (парламент) и исполнительными (правительство) институтами, действия и отношения между которыми (включая суды) олицетворяют ее государственную политику.

В рамках теории и методологии государственного управления, которое занимает ключевое место в структуре целостного политического процесса, эта важная категория сопряжена с выработкой стратегического курса страны. А сочетание субъектов государственного управления, распределение их полномочий и функций значительно усложняется в федеративных странах, где существуют три и больше «вертикальных» уровней власти и их носителей.

В предыдущем параграфе мы их уже выделяли, не детализируя, что в выработке целей и «правил игры», принятии стратегических решений (законодательная функция) основные субъекты политики обладают следующей иерархией: парламент страны, региональные законодательные собрания, муниципальные советы (думы). Однако, как выясняется, она не является статичной, особенно и именно в федерациях. В них (и мы это проследим в последующих главах) происходит формирование новых координационных единиц законодательно-управленческого профиля, в которых не только депутаты, но и государственные чиновники, по-разному взаимодействуя, принимают решения.

Публичное управление, таким образом, оказывается неразрывно связанным с государственной политикой и можно согласиться с . Она отмечает, что в центре политологических трудов, посвященных государственной службе находится «вопрос: кто нами правит? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?»[121]. Тем не менее, со времени написания классических работ А. Бентли и Д. Трумэна («Управленческий процесс», 1951) государственное управление и публичная политика ассоциируется с рациональным регулированием общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти. Причем делают они это с помощью официальных институтов, прежде всего – порядка их формирования и соучастия в процессе принятия стратегических решений.

Механизм воздействия институтов парламентаризма на политические отношения внутри федерации тем самым является составной частью государственной политики, включен в административные средства реализации управленческих решений. Сам же характер его функционирования (как и самой фазы управленческого цикла г. п.) определен свойствами и особенностями политического режима, общества как объекта государственного управления, федерализма как структурно-организационного принципа, в соответствии с которым строится конкретная модель федерации. «Плюс» – разнообразие конкретных условий и обстоятельств, в контексте чего происходит осуществление каждого из блоков (добавим сюда еще госконтроль и арбитраж) государственной политики в странах, избравших или имеющих федеративное устройство.

В переходных обществах в условиях незавершенности ряда политических процессов действие данного механизма может иметь разную эффективность уже в силу неоднозначности самих форм и методов взаимоотношений центра и регионов. Они также зависят от совокупности различных факторов, наибольшее влияние среди которых оказывают основания и стадии развития федерализма, этапы его институционализации.