Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 9 )

Собственный законодательный орган регион-несубъект может и не иметь. Даже если он создается, то местные законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и обычно требуют одобрения федеральных властей и представителя администрации, который фактически управляет регионом. Представительный орган (иногда называемый законодательным) часто является совещательным (местным законно-совещательным) органом при этом чиновнике (например, в некоторых союзных территориях Индии). Но в целом единообразия в данном отношении не существует[155].

Это лишний раз подтверждает «расхожую истину»: да, парламент возник в Англии в ХIII в., но воспроизведение его структуры, функций, порядка выборов и взаимодействия с иными государственными и общественными институтами в отдельных странах до сих пор находится в стадии становления и развития. Однако эти процессы, как тот «караван», идут. В результате институты парламентской демократии приобретают гибкость и адаптивность, которые необходимы для того, чтобы выжить в условиях роста требований, идущих от общества к политической системе, преимущественно за счет вдумчивого отношения к политическим традициям.

Парламентарии, считают американские исследователя, «служат каналами, по которым передаются требования и недовольство населения, и тем самым они способствуют повышению способности режима реагировать на эти требования. Парламентарии способны уменьшить недовольство, решая проблемы, которые могут возникнуть с центральным правительством у отдельных людей и групп лиц в их избирательных округах. А региональным, этническим и партийным меньшинствам представительство в парламенте дает возможность для выражения их интересов. Даже если центральная власть немедленно не реагирует на их требования, такое представительство может побудить политические меньшинства считать режим легитимным и тем самым создать широкую, «диффузную» поддержку режиму даже без проведения такого курса, который поднял бы уровень «специфической конкретной поддержки». В конечном счете, законодательные органы могут служить инструментом подотчетности элит народу, что в свою очередь может уменьшить вероятность того, что элиты прибегнут к репрессивным методам для того, чтобы справиться с массовым недовольством»[156].

Всякая попытка радикального разрыва с политической традицией ведет, как правило, к спонтанному и субъективно нежелательному ее воспроизводству; изменение политической традиции возможно только в результате ее осторожного и сознательного воспроизведения, однако в отличном от прежнего, модифицированном виде, приспособленном к новым жизненным реалиям[157]. Эволюция институтов парламентской демократии, как и теоретических представлений о них самым непосредственным образом определяется условиями и отношениями, в которых идет накопление и научных знаний, и практического опыта. Возможности адаптации такого уникального синтеза формируются прежде всего как способ саморефлексии конкретного общества, переживающего и описывающего свое состояние.

Такая палитра суждений и фактов находит объяснение в общем признании, что любые попытки навязать какую-то одну, идеальную модель демократических институтов, игнорируя жизненные реалии той или иной страны, обречены (даже при разнице вариантов следования) на провал. Отчасти и поэтому в современной науке, исследующей проблемы политических трансформаций, предпочтительным считается эволюционный срез институционального развития и изменений, который «предполагает, что институты возникают не на пустом месте, а в процессе трансформации уже существующих неформальных»[158]. Следуя, к примеру, такой логике, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ заимствованы из схемы, предложенной английским ученым У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия.

Федеративный принцип организации государства не панацея, но приобретает особое значение в связи с разви­тием процессов глобализации и региональной интеграции. Возрастающий интерес к федеративной форме государственного устройства обусловлен во многом его сущностью, обеспечивающей единство и целостность государства, устойчивое функционирование через разнообразие экономического, социального, политического и культурно-этнического развития территориальных образований его составляющих.

Выводы:

Сегодня накоплен значительный международный опыт федерализма. Специфика российского государства вместе с тем допускает его использование с осторожностью, особенно в части как «демократии снизу». В то же время, условия и задачи, стоящие на пути модернизации нашей страны, заставляют отечественных ученых уделять особое внимание «стыковым» проблемам организации государственной власти (типа синтетических систем федерализма и парламентаризма) как поисковым механизмам обеспечения российской демократии.

Таким образом, актуализация заявленной проблематики обусловлена и особенностями самой России, где именно федеративная форма государственного устройства создает для народов страны оптимальные условия для сохранения национальных традиций и культуры, а парламентская демократия – определенную децентрализацию власти, ее полицентризм. Опыта развития парламентской демократии с учетом специфики исследовательского фокуса свидетельствует. Парламент в федеративном государстве более предопределен к тому, чтобы политические институты этих начал «мирно сосуществовали» и в силу надлежащего исполнения своей миссии (ведущего в балансе властей и связующего звена центра-периферии), гибче реагировали на требования граждан в обеспечении равновесия властных отношений в стране.

Стабилизирующие и интегрирующие функции (механизмы) органов представительной власти особенно востребованы в ходе демократических трансформаций политических систем, так как само осуществление радикальных экономических, политических и социальных реформ невозможно без соответствующего обеспечения. «Формирование такого, как правило, качественно нового законодательства, отражающего цели и задачи, закрепляющего методы и механизмы проведения реформ и одновременно используемого как властно-принудительный инструментарий для их реализации, происходит непосредственно в самом процессе преобразований, являясь одним из ключевых факторов»[159].

В кризисных, переломных условиях именно поэтому парламенты становятся ареной жесткого противостояния новых и старых элит, лидеров реформаторских и антиреформаторских сил, стремящихся закрепить в законодательных актах свои стратегические интересы. Путь же к политическому влиянию парламента пролегает через выражение общегруппового интереса, договорной характер которого и диктует преобладание соглашения, консенсуса как главного метода достижения политических целей и результатов.

ГЛАВА 2. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ОСНОВЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

2.1 ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В СССР И РФ

С 1917 г. государственное развитие России представляло собой постоянную революционную реконструкцию. Только за гг. страна трижды претерпевала фундаментальные преобразования институциональной структуры: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация. В теории это объясняет, как правило, массовую трансформацию или «импорт институтов», что означает перенос в одну институциональную среду формальных правил и норм из другой, где они уже доказали свою эффективность в обеспечении целевого взаимодействия властей. И процесс внедрения определенных конструкций той или иной системы в практику.

Это один из возможных вариантов «импорта институтов», предложенный [160], который (с учетом других) мы попытаемся использовать при рассмотрении практики построения федеративных отношений в СССР и РФ в русле предмета исследования. Уточним: федеративные отношения – это связи и отношения между носителями разделенной власти в федеративном государстве – федерального центра и субъектов федерации в узком смысле, а также отношения и связи между субъектами федерации.

Первые же программные документы советской власти, написанные Лениным, и его выступления в начале 1918 г. выдвинули идею федерацию советских национальных республик как тип государственного устройства народов России. В «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятой в январе 1918 г., провозглашался федеративный принцип устройства Советского государства как свободного союза. Это подразумевало право народов России самостоятельно решать вопрос о вхождении в Советскую Федерацию, а также право их самоопределения вплоть до отделения. В п. 2 Декларации говорилось: «Советская республика учреждается на основе свободного союза наций как федерация Советских национальных республик»[161]. Однако. На следующий день в кратком изложении газетного текста данной редакции в названии «Российская республика» слово «федерализм» отсутствовало[162].

Россия, объявленная как Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), в такой форме утверждалась «Декларацией прав трудящихся и эксплуатируемого народа». В этой же редакции норма о государственном устройстве РСФСР вошла в первую советскую Конституцию, принятой на V съезде Советов в июле 1918 г. Она между тем не закрепляла перечня национальных республик, входивших в состав России. Более того, Декларация, став частью Конституции, ограничивалась установлением общих начал федерации Советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации право принять самостоятельное решения о формах их участия в федеральных органах государственной власти России[163]. Институты представительства, соответственно, становились неким результатом национального конструирования.

10 августа 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) предложило Оргбюро образовать комиссию и поручить ей к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик. В состав комиссии вошли , , . Политбюро ЦК РКП(б), возглавляемое наркомом по делам национальностей , подготовило проект объединения, получивший название «плана автономизации».

«1. Признать целесообразным заключение договора между советскими республиками Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии, Армении и РСФСР о формальном вступлении первых в состав РСФСР.

2. В соответствии с этим постановления ВЦИК РСФСР считать обязательным для центральных учреждений республик, упомянутых в п.1, постановления же СНК и СТО РСФСР – для объединённых комиссариатов этих республик…»[164].

Этот план предусматривал вхождение советских республик в состав РСФСР на правах автономных государственных образований и признание государственных органов Российской республики высшими органами образованного союза. Фактически это был курс на автономизацию, который встретил серьёзные возражения со стороны и его последователей.

усмотрел в этом плане ущемление национального суверенитета народов самостоятельных советских республик.

«1. Признать необходимым заключения договора между Украиной, Белоруссией и Федерацией Закавказских республик и РСФСР об объединении их в «СССР» с оставлением за каждой из них права свободного выхода из «Союза».

2. Высшим органом «Союза» считать «Союзный ЦИК», составляющийся из представителей ЦИКов РСФСР, Закавказской Федерации, Украины, Белоруссии пропорционально представляемого ими населения»[165].

По замыслу предусматривалось создание общесоюзных органов, стоявших над РСФСР в такой же мере, как и над другими союзными республиками. В обстановке острой политической борьбы ЦК партии поддержал план и отверг «план автономизации». В результате 30 декабря 1922 г. Первый Съезд СССР принял Декларацию и Договор об образовании Союза ССР и избрал Центральный исполнительный комитет СССР[166].

В январе 1924 г. II Всероссийский съезд Советов одобрил Конституцию СССР. Высшим органом власти она объявила Всесоюзный съезд Советов, а между съездами – ЦИК, состоящий из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства и, учитывая политический опыт гг., опиралась на формальное равенство России с другими республиками.

Следующим проектом, усилившим централизм в основных принципах государственного строительства, стала Конституция 1936 г. (в разработке которой лично участвовал ), принятая Чрезвычайным VIII съездом Советов 5 декабря 1936 года. Главный смысл Конституции 1936 г. заключался не только в закреплении образования СССР и разделении прав Союза ССР и союзных республик (как это делала Конституция 1924 г.), а в уточнении компетенции СССР и его составных частей. В ст.16 значилось: «Каждая республика имеет право свободного выхода из СССР..., территория союзной республики не может быть изменена без их согласия. Конституция закрепляет приоритет союзных законов над законами союзных республик»[167].

Возникающие при этом проблемы решались тогда известными административно-репрессивными способами. Все это со временем дало основание специалистам говорить о целом ряде недостатков общего плана, характерных для того политико-территориального деления, которое было окончательно закреплено Конституцией 1977 г.

К их числу относятся: многозвенность иерархической структуры, ее разноуровневость, разномасштабность ячеек одного ранга, несоответствие административно-территориального деления природным и социально-экономическим рубежам, декларируемый национальный характер ряда границ административно-территориального деления и принципиальная невозможность разрешения противоречий между ними и реальной этнографией и другие[168].

Эти недостатки стали особенно заметны по ходу реализации курса, взятого Конституцией 1977 года на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями народного хозяйства, общественно-политической и культурной жизни. В вызванных этим обстоятельствах с учетом показателей социально-экономического и политического развития, включая рост национального самосознания в союзных и автономных республиках, стремящихся к реальной национальной государственности и суверенитету, стал превалировать такой способ трансформации базовых форм и отношений, что задавал негативную перспективу эволюции политических явлений и процессов.

В состоянии упадка политические изменения характеризуются нарастанием энтропии и преобладанием центробежных тенденций над интеграционными. Поэтому упадок по существу означает распад сложившейся политической целостности[169]. Катализатором борьбы за действительную, «подлинную» (А. Аринин) федерацию России стал национальный аспект или точнее, борьба за пересмотр основ территориального устройства страны, за коренное преобразование общественного договора, строящегося на партнерских отношениях.

По мере приближающегося распада СССР автономные республики в конце 80-х стали «разменной монетой» в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, чтобы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора. Произошло фактическое возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик, (последние, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев.

Парадоксально, но «выделившиеся из краев слабые автономные области приобретали более высокий статус (республики), чем мощные края»[170], что, естественно, обостряло проблему равноправия субъектов и вызывало протесты российских областей. Поскольку все это реально угрожало дезинтеграции РФ, возникла идея Федеративного договора для закрепления автономий (и других изменений) в составе России.

«В 1918 – 1991 гг. в нашей стране был номинальный, или квазифедерализм»[171]. Имелись и некоторые другие основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР, так как он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел ряд федералистских атрибутов. Правда, понятие «суверенитета» и его основных элементов никогда широко не использовалось в советских официальных документах[172]. Посему с определенными полутонами в специальной литературе и закрепилось понятие «советский федерализм». С распадом СССР в августе-декабре 1991 г. надобность в Федеративном договоре, казалось бы, миновала, однако нарастание центробежных тенденций и ненормативных политических процессов ускорило его подписание.

Заметим что, на Первом съезде народных депутатов РСФСР выдвинул в противовес Союзному договору идею федеративного договора для России. С этого момента в процессе «парада суверенитетов» определились два направления: одновременное движение бывших автономий к Союзному и Федеративному договорам. Но вопрос о двойной субъектности на практике вёл к распаду Российской Федерации при заключении Союзного договора или к крушению Советского Союза. Августовский путч, а затем и распад СССР сняли проблему Союзного договора с пути становления российской государственности[173].

Советская система оказалась не реформируемой, она могла существовать только как централизованная пирамида, использовавшая в качестве платформы и источника своего бытия неразделенную власть, квазифедерацию, псевдодемократию, государственную собственность, монопольное владение природными и людскими ресурсами, возможности мобилизационной экономики и политики. «Эпоха Горбачёва» подтверждает справедливость слов А. Токвиля: «наиболее опасный момент для плохого режима есть именно тот, когда он делает попытки стать лучше»[174].

Федеративный договор в череде реформаторских практик выступает, таким образом, как логическое завершение политических процессов, происходящих в стране с середины 80-х по начало 90-х гг. А в связи с этим – и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г. При этом, если сторонники Договора настаивают на том, что он был необходимым ответом на дезинтеграционные процессы, то нужно отметить, что его подписание вовсе не остановило центробежные тенденции, а во многом даже спровоцировало новый виток требований республик к федеральному руководству. После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как «объединение республик – суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх»[175].

Во-вторых, Федеративный договор закрепил и узаконил особое положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с РФ (как это особенно ярко проявилось в случае с Татарстаном). Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с ними, который подчеркивал, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов»[176].

Федеративный договор, по сути, представлял собой договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя самого понятие «субъекта федерации» в нем нет). Поскольку же договор по своему строению был трехчленным, (являя собой, договоры для национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований), то каждый из элементов его структуры по-разному трактовал проблемы территориального управления.

Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав РФ: количество субъектов и их границ остались неизменными. Но именно Федеративный договор создал коллизию т. н. «матрешечной» структуры». В ней автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе – ситуацию, которая затем перетекла и в действующую Конституцию, продолжая рождать различные конфликты.

Неравноправие субъектов было подчеркнуто, к примеру, фактом создания Совета глав республик, куда как явствует из названия, вошли лишь представители национально-государственных образований, но ни как не административно-территориальных либо национально-территориальных. Пользуясь преференциями, предложенными в Федеральном договоре, республики начали регулировать свое законодательство еще более расширительно, трактуя в нем по-особому собственное значение.

Эти и другие факты говорят о том, что Федеративный договор не решил поставленных перед ним задач. С одной стороны, он не устранил центробежные тенденции, с другой, – усилил противоречия между разными уровнями субъектов федерации. Реагируя на злободневные вопросы, он не решал проблемы стратегии развития государства. Но, имея сугубо политическое значение, этот документ указал современный вектор структуризации федерализма. Обозначил необходимость создания новой Конституции, которая на отличных от советских основаниях выстраивала бы взаимоотношения всех элементов федерации.

Возникновение «нового» федерализма датируется началом 1990-х гг., связано с крахом СССР и принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Россия как правопреемница Союза столкнулась с проблемой соответствия собственных государственных и правовых институтов общемировым, что стало одной из причин перевода отечественного федерализма на цивилизованные рельсы. Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, двухпалатный парламент, самостоятельное установление субъектами федерации системы органов государственной власти, разграничение предметов ведения между центром и субъектами федерации – таковы формальные институты современного российского федерализма[177]. Они не наполнились к началу ХХI века подлинно федеративным содержанием по целому ряду причин и обстоятельств, но процесс продолжается.

Одна из таких краеугольных причин, объясняющая темп и качество институционализации отечественного федерализма это недооценка роли Человека как творца и субъекта общественных отношений, гражданина. Вкупе эти процессы осложняются отсутствием развитого гражданского общества и демократической культуры. Они в свою очередь обусловлены тем, что движение в сторону федеративной формы государственного устройства, рыночной и парламентской демократии в России началось одновременно и преимущественно сверху. Таким образом, становление и эволюция отечественного федерализма происходит в весьма сложных, накладывающихся друг на друга, следствиях и условиях. К настоящему моменту Россия прожила в соответствии с устоями, заложенными Конституцией 1993 г.[178], два десятилетия. За это время произошла глубокая трансформация всего общественного уклада, сменилось государственно-правовое и социально-экономическое обустройство страны.

На протяжении 90-х гг. ХХ в. российский федерализм развивался в неизменно-интуитивном направлении во многом и потому, что президент , с одной стороны, чувствовал свою психологическую зависимость от региональных элит, откуда вышел сам, с другой стороны, считал сообщество лидеров территорий одним из важнейших коллективных гарантов предотвращения тоталитарной (коммунистической) реставрации.

В то же время, отсутствие в 90-е годы стратегии строительства настоящего федеративного государства во многом было обусловлено не глубоким, а подчас и ложным пониманием сущности федерализма, унаследованным политической элитой от советской эпохи. Пришлось осознать: федеративные отношения не сводятся к отношениям властей различного уровня. Как свидетельствует мировой и отечественный опыт, без согласия граждан подлинный федерализм не может быть осуществлен. Федерализм есть результат народного волеизъявления, а не компромисс, достигнутый в торге между федеральной и региональными властями[179].

Взаимодействие и конкуренция между различными властными институтами, которые обладают поддержкой или избранны гражданами, т. е. демократически легитимированы, один из ключевых признаков федерализма. Поэтому решение задач государственного строительства, связанных с совершенствованием структуры и взаимодействия органов власти, будучи, исключительно, важным для развития федеративных отношений, является и целью, и средством для построения демократического правового федеративного государства. Но целью инструментальной, так как истинные цели федерализма лежат в сфере общеразделяемых ценностей и норм, в результате которых формальные институты обретают доверие граждан.

Именно из доверия к институтам власти (традиции) складываются партнерские отношения, «выгода» людей следовать законам. На это указывал и Д. Элазар: «Партнерство является ключевым аспектом ключевым аспектом федерализма. Оно подразумевает распределение реальной власти между несколькими центрами, которые должны путем переговоров вырабатывать соглашения друг с другом для достижения общих целей»[180]. Тем самым, федеральная демократия непосредственно связана с парламентской демократией в том смысле, что они взаимодополняют друг друга в стремлении укрепить формальные демократические институты, и повысит их адаптивность к переменам.

В большинстве же посткоммунистических демократий, по мнению западных политологов, напротив, «неформальные образцы и правила подрывают и ограничивают порядок функционирования формальных, демократически легитимированных институтов. Первыми дают трещину функциональные коды формальных институтов, если они деформируются или вытесняются как значимые способы из сферы принятия решений. Неформальные институты внедряются в оболочку формальных институтов и заполняют ее согласно своей функциональной логике. На уровне принятия решений демократия функционирует в соответствии с нелигитимированными неформальными институтами и правилами, которые находятся в противоречии с принципами демократического правового государства»[181].