Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 4 )

Но требуется наличие сразу двух видов федералистских отношений: 1) на территориальном уровне, где будет происходить разделение власти по вертикали, а также эффективное представительство сегментов и их участие в совместным управлении государством; 2) на «нетерриториальном», где будет действовать значительное количество самостоятельных и автономных политических акторов, а также автономия самих социальных групп в принятии важных для них решений[67]. Таким образом, в рамках концепции «федеративного общества» был предпринят анализ разделения политических функций и отношений между общественными группами, а также их исследование вне формальной конструкции общегосударственной, региональной и местной власти. Это позволило расширить спектр разбора межсубъектных отношений в политической среде и предложить ряд новых моделей «демократически-ориентированного» федерализма.

В конце 60-х – начале 80-х гг. ХХ века в политологическом лексиконе появляется множество новообразований: "централизованный федерализм", "picket fence federalism", "bamboo fence federalism", "технократический федерализм", "регулятивный федерализм", не говоря уже о целом семействе "новых федерализмов". Авторов данных концепций объединяло то, что, сохраняя важнейшие идеи теории кооперативного федерализма, они усиливали звучание её отдельных составляющих, обозначая вполне определенно собственное видение наследия федерализма, его принципов и институтов, перспектив развития федеративной системы.

Наиболее прочно из перечисленных новообразований укоренился в языке американских политологов термин «picket fence federalism»[68] – запоминающееся, образное выражение, перешедшее на страницы академических исследований из профессионального сленга, создававшегося теми, кто непосредственно составляет сообщество «практиков федерализма» – высокопоставленных политиков федерального и регионального уровня. Термин «picket fence federalism» изобрел Т. Санфорд, бывший губернатор Северной Каролины. Самую существенную черту в развитии федеративных отношений за годы кооперативного федерализма Т. Санфорд определил как утрату штатами, политиками, занимающими выборные посты в органах власти штатов, контроля над своими департаментами, вовлеченными в осуществление федеральных программ[69].

Идея фактически состоявшейся подмены традиционных федеративных связей, политических по своему характеру, между центром и участниками федеративного договора – по вертикали, и между региональными политическими сообществами – по горизонтали вертикальными функциональными связями преимущественно бюрократического типа и стала стержнем концепции «picket fence federalism». Ее сторонники разделяли опасения неоконсерваторов, предупреждавших, что инициатива в сфере социального реформирования, увеличения количества федеральных программ переходит от гражданского общества и политических партий к структурам, объединяющимся, по подобию военно-промышленного, в профессионально-бюрократические комплексы.

Такой комплекс обычно включает четырех основных участников[70]. Во-первых, это высококвалифицированные исследователи, которые заняты в университетских лабораториях, научных организациях, фондах, других аналитических центрах, и имеют тесные связи с правительственными структурами, привлекаясь к их работе в качестве советников, консультантов, участников экспертных групп. Во-вторых, это федеральные, региональные и муниципальные ведомства, объединяющиеся по линиям функциональных связей. Именно вертикальные внутриведомственные связи соединяют федеральную бюрократию с региональными и муниципальными органами управления. В-третьих, это представители законодательной власти – сенаторы и конгрессмены, входящие в специализированные комитеты парламента.

В принципе, законодатели должны перераспределять средства, выделяемые из федерального бюджета, ориентируясь на результаты осуществления уже принятых проектов, эффективность наиболее крупных программ, на экономические и социальные приоритеты общества. На деле же, как отмечали политологи, парламентарии редко соглашаются с предложениями о сокращении расходов по федеральным социальным программам, опасаясь негативной реакции избирателей и не желая допускать снижения статуса своего комитета (определяемого, не в последнюю очередь, объемом контролируемых им бюджетных средств). Наконец, в-четвертых, это клиентела – те частные компании, фирмы, отдельные группы избирателей, представляющие их интересы ассоциации и объединения, которые вовлекаются в сферу действия федеральных ведомств. В результате, принятие федеральной программы осуществляется отнюдь не как реакция институтов управления на потребности общества – инициированные ведомствами меры создают круг лиц и организаций, воспроизводящих потребность в сохранении однажды принятой программы.

Модель профессионально-бюрократического комплекса, примененная к федералистской проблематике, дала концепцию "технократического федерализма", авторство которой принадлежит С. Биру. Близкая по смыслу идее «picket fence federalism», концепция С. Бира основывалась на той же теории кооперативного федерализма, увиденной в свете образов и представлений, свойственных неоконсервативному мышлению. Для Бира «технократический федерализм» – это одновременно и акцентированная, но соотнесенная с реальностью констатация изменений в системе кооперативного федерализма, и своего рода антиутопия, критическое предостережение. Смысл сохранения институтов федерализма сводится, по преимуществу, к существованию в структуре органов управления дополнительного звена политического представительства, а единственным значимым атрибутом федеративного государства становится конституционно признанное участие регионов как самостоятельных политических общностей в формировании высших органов исполнительной и законодательной власти[71].

Концепция «технократического федерализма», в рамках которой было осуществлено абстрактно-теоретическое сращивание федеральной элиты с высшими представителями региональных (территориальных) властей в рамках одного органа власти или одной управленческой структуры, хорошо применима для выработки практических рекомендаций. В частности, для борьбы с элитизмом и кадровой закрытостью руководства политической системы технократы предлагают усиление взаимного административного контроля – и контроля за государственными органами со стороны гражданского общества, а также принципиальное упрощение взаимоотношений между двумя уровнями власти[72].

В русле стимулированного неоконсервативной волной интеллектуального движения за новое прочтение идей федерализма были предложены и более радикальные проекты обновления федералистского идеала, объединенные целью, как её сформулировал В. Остром, "установить такой... строй, при котором вся система человеческих отношений будет построена на принципах полицентризма". История американского федерализма в новой интерпретации предстает как последовательное развертывание в условиях демократии способности общества к самоуправлению. А следующий необходимый шаг в развитии федеративной системы – как переход к социальному федерализму, к созданию многообразных самоуправляемых ассоциаций внетерриториального характера, которые при минимальной роли государственных властных структур смогут «дать каждому отдельному гражданину именно то, чего тот хочет»[73].

В определенном смысле концепция «социального федерализма» есть логическое развитие теории национально-культурной автономии, перенос модели, предложенной К. Реннером и О. Бауэром[74], на сферы образования, церковной организации, деятельности политических партий, научных сообществ, на всю систему управления. Она, по замыслу В. Острома и Г. Таллока, должна постепенно утрачивать политическую природу и максимально сближаться по своему характеру с институтами гражданского общества.

С другой стороны, в теории «социального федерализма» можно увидеть ещё одно подтверждение той закономерности, что чем решительнее делаются шаги в направлении «демократической реформации», чем отчетливее проявляется стремление вернуть понятию демократии его изначальный смысл, приданный ему теоретиками классического либерализма, тем полнее проявляется родство либерализма с радикально-индивидуалистическим направлением политической мысли, анархизмом. На концепцию социального федерализма позволительно взглянуть как на квинтэссенцию федералистской идеи, восстанавливающей во всей целостности идеал федерации договорного сообщества.

Современные исследователи отмечают новые тенденции и законо­мерности развития федерализма: расширение применения федеративной формы государствен­ного устройства; формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным це­лям (пример новой бельгийской федерации); параллельное развитие процессов децентрализации и централизации; отход от оценки асимметричности федерации как некоей па­тологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов; рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаимоотношений федерации и ее субъектов[75].

Современные концепции федерализма стали более реалистичными в понимании этого феномена – все больше исследователей склоняется к тому, чтобы отделять понятие «федерализм» от «федерации» как формы государственного устройства. При этом эволюция понятия «федерализм» еще не закончена – его концепции еще не раз будут дополняться и, возможно, изменяться в ответ на очередные вызовы эпохи.

Федеративный принцип приобретает особое значение с разви­тием процессов глобализации и региональной интеграции. Государство, имеющее федератив­ный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели «жест­ко» иерархически организованное унитарное государство[76].

В то же время глобализация, будучи общим вектором развития мира, может создать высокую вероятность эволюционных сдвигов (как прогрессивных, так и регрессивных) применительно к конкретной федерации как особой равнодействующей политических сил и территориально-демократических тенденций. Поэтому знакомство со спектром воззрений на корни, связи и концептуальные основы федерализма, знание его моделей в зарубежных странах, их положительных и негативных черт может оказать существенную помощь при модернизации политической системы РФ.

Используя данное понятие, мы имеем в виду, что существующая на практике федерация как политическая структура, есть ничто иное, как поступательное развитие имеющейся идеологии федерализма и демократии.

1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ ФЕДЕРАЦИЙ КАК УСЛОВИЕ ОПТИМИЗАЦИИ ТИПОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

В области сравнительного изучения федераций просматривается жесткая закономерность: чем строже придерживается политолог канонической идеи договора как основы, на которой зиждется вся система норм современного федерализма, тем стремительнее сужается круг «подлинных» федераций. Пока в нем не остается только три страны, объединенные общностью исторических судеб – бывшие поселенческие колонии Великобритании, нормами политической культуры близкими к образцам «культуры участия»[77], способностью гражданского общества к самоорганизации, устойчивостью норм местного самоуправления: США, Австралия и Канада.

Важным понятием, которым нам также предстоит оперировать – является «политический институт». В данном случае он определяется так. Это идеальная модель системы отношений и взаимодействия людей по поводу власти и управления, опирающаяся на совместные ценности, организационные принципы и рациональные нормы, оказывающая влияние на политический процесс. Соответственно, политический процесс представляет собой совокупность всех динамических изменений в поведении и отношениях субъектов, в исполнении ими и функционировании институтов, а также во всех иных элементах политического пространства, осуществляющихся под влиянием внешних и внутренних факторов[78].

Иными словами, «политический процесс» как категория отражает усложняющуюся во времени комбинацию признаков изменчивости и устойчивости в политической сфере жизнедеятельности общества, обозначает возможности ее макро - и микро - измерения. Фиксирует и раскрывает реальную смену состояний политических объектов/субъектов, воспроизводство институтов и их функций, механизмы движения, функционирования, адаптации, преемственности политической системы.

В отечественной политической науке политические процессы, как правило, рассматриваются на макро-, мезо - и микроуровнях. Это сложилось исторически, вызвано потребностью «больших» и сложно организованных систем в сбалансированном развитии, соответствует нынешним территориальным уровням организации государственной власти РФ, равно как и структуре политических институтов и субъектов политики.

Макроуровень связан с воспроизводством политической системы в целом, ее основных институтов, таких как законодательная, исполнительная, судебная ветви власти федерального или национального уровня. Мезоуровень политического процесса включает мезосубпроцессы регионального уровня: политические события в субъектах федерации, взаимодействие центральных и местных властей с региональными структурами по выработке политики определенного региона, воспроизводство региональных элит и политических систем. Микроуровень политического процесса включает совокупность микросубпроцессов, составляющих локальный политических субпроцесс. Его также можно представить как равнодействующую акций (действий) различных местных политических субъектов[79].

Эту несколько упрощенную схему в нашем случае следует дополнить, что каждый уровень измерения интересен не только «сам по себе», сколько вниманием к взаимодействию двух основных подсистем политического процесса – власти и общества, которым присуща своя функциональная нагрузка. С одной стороны, власть как система государственного управления это сила, интегрирующая общества, формирующая коллективные цели и принимающая решения, с другой – давление граждан и их групп снизу связано с представительством их интересов на каждой из фаз политической динамики, какие бы институты функционально не доминировали в них.

Понятие политического процесса, объемля динамические и статические характеристики, за каждой из которой стоит своя исследовательская традиция[80], одновременно объясняет как воспроизводство структуры политического, так и разное функционирование политической системы во взаимодействии с социальной и внесоциальной средой. Именно это взаимодействие является главной проблемой политического процесса, так как включает влияние на него социокультурных, экономических, экологических и прочих (в том числе стихийных) факторов. Процессы функционирования конкретных государственных, партийных, представительных, законодательных и других институтов рассматриваются в русле этого взаимодействия как элементы политического процесса на уровне микросистемы.

В этом плане, несколько забегая вперед, федерализм (а позднее и регионализм), играли важную цивилизационную роль, помогая налаживать диалог с другими народами, не допуская маргинализации и изоляции России, формируя ее национальную идентичность. Внешние (международные) факторы и в настоящем, и в обозримом будущем останутся заметной величиной, влияющей на формирование региональной структуры страны[81].

Системный подход в исследовании политического процесса в западной политологии основывается на идеях Т. Парсонса, изложенных в работе «Социальная система» (1951), а также Д. Истона – «Политическая система» (1953). Именно он в сочетании с некоторой либерализацией советского и ослаблением восточноевропейских тоталитарных режимов в е годы, стал популярен в этих странах. Использование представлений системной и функциональной концепций процесса (модели «круговорота» вне Парето), давало основание оптимистически считать развитие социалистической политической системы чем-то вроде «вечного двигателя».

В то время, как на Западе данные концепции с начала 1970-х годов стали уточняться в связи с событиями процессов бурного политического развития «третьего мира». В СССР в официальных научных кругах они обрели определенную нормативность, так как реальный политический процесс «шел под ковром» и стал действительностью лишь с середины 1980-х гг. Таким образом, не только теория, но и практика подтвердила, что понятие политический процесс содержит и объясняет статистические и динамические характеристики. Среди последних – центральной характеристикой выступают изменения.

В свою очередь, категория политического развития, наращивая и дифференцируя их содержание, главным образом используется для рассмотрения тех сторон общественной динамики, которые связаны или представлены реформами, другими аспектами эволюции либо революциями, соответствующими ломками и переменами.

Поскольку нас интересуют изменения эволюционного типа, нельзя не отметить еще несколько моментов. Во-первых, вклад таких ученых, как Г. Алмонд и Д. Аптер. Здесь уместно отметить, что Д. Аптер использовал эти идеи специально для описания политических процессов последней трети ХХ столетия в странах Азии, Африки и Латинской Америки. Что помогло не только углублению теории процесса и развития, но и разработке так называемой политики модернизации.

В свою очередь, уточненный Алмондом блок воздействия системы посредством совокупности акций по регулированию социальной жизни, оказал влияние на развитие интеракционистского подхода к политическому процессу как совокупности взаимодействий (интеракций), представляющих «горизонтальные связи» между его участниками. Интеракционистский вариант трактовки процесса вписывается в рамки конфликтологической схемы работ, к примеру, Р. Дарендорфа и Л. Козера, хорошо известные в России. И т. д. Одним словом, различные концептуальные подходы к политическому процессу это взаимосвязанный и развивающийся комплекс, выделяющий не только его разновидности, отличающиеся в разных странах своеобразным характером, степенью динамики и направленностью, но и структурой субпроцессов, идущих сверху и снизу.

Соответственно, в каждый «национальный» политический процесс входят функционирование государственных институтов, таких как правительство, парламент, суды, деятельность силовых, партийных и иных структур, групп интересов и давления, индивидуальная активность граждан. Характеристика политики как эволюционного процесса позволяет увидеть особые грани взаимодействия этих групповых субъектов по поводу государственной власти.

Взаимодействие между группой, осуществляющей функции управления, и другими авторитетными группами общества, нажимающими на властвующую элиту, сотрудничающими либо конкурирующую друг с другом, в принципе образует общее содержание политического процесса, понимаемого как переход от одной структуры баланса сил к другой. Особая роль в этом процессе свойственна почти каждому из имеющихся в данной стране социально-политических институтов[82]. Подобную модель, описывающую функции институтов в политическом процессе, рассчитали Г. Алмонд и Дж. Б. Пауэлл в работе «Сравнительная политика сегодня» (1996).

Годом раньше, отталкиваясь от модели циркуляции элит В. Парето, и применительно к переходным условиям РФ, имеющим в основании противоречивые начала развертывания, писал: «будет правильным полагать, что в политическом процессе выражены реалии, которые структурно выглядят так:

- политические акции институтов регионального, межрегионального и национального (в рамках России) характера, а также соответствующих группировок, объединений и союзов;

- политически значимая деятельность Президента РФ и других легитимных органов, организаций и учреждений власти;

- преимущественно внутриполитическая активность различных субъектов (акторов), составляющая живую ткань российской политики;

- политическая культура как особое сочетание различных установок (взглядов), имеющих непосредственное отношение к жизнеспособности политических институтов и регуляции политического поведения масс и субъектов». …в этом фундаментальном для нашей страны процессе происходит трансформация множества индивидуумов, групп и сил в одно общественное целое – новую Россию»[83].

Объективно, наиболее широкое распространение в научных кругах страны тех лет получило понимание политического процесса, выраженное определением и . Политический процесс в их интерпретации представляет собой «совокупность действий институализированных и неинституализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций в сфере власти; и, в конечном счете, ведущих к развитию или упадку политической системы общества»[84].

Этим определением политический процесс трактуется как явление, имеющее специфический характер протекания со всевозможными вариантами поворота событий. По мнению и , политический процесс не только связан, но и раскрывает как поверхностные, так и глубинные изменения политической системы, характеризует ее переход от одного состояния к другому, сопровождающийся определенными способами существования вовлеченных в него политических явлений. Это весьма продуктивно отличало данное понимание от констатаций и выводов других исследователей, так как в нем была обозначена сложность процесса и предлагалась модель его многомерного анализа.

Вскоре последовала интерпретация политического процесса , рассматривающая его как «социальный макропроцесс» и форму функционирования политической системы общества, эволюционирующей во времени и пространстве. Политический процесс в общественном измерении предстает в таком виде. Как, «во-первых, характеризующий временную последовательность целостных состояний общения людей по поводу власти в пространстве ее легитимного поддержания; во-вторых, выражающий равнодействующий результат индивидуальных и групповых микроакций, то есть совокупной политической активностью данного сообщества; в-третьих, включающий способы взаимодействия государства и общества, институтов и групп, политической системы и социальной среды, правительства и гражданина; в-четвертых, одновременно воспроизводящий и изменяющий структурно-функциональную матрицу (иерархию правил и форм) политического порядка (системы)»[85].

Из чего, политический процесс в целом выступает как результат – наложения и взаимодействия субпроцессов макро-, мезо и микроуровня, воздействия групп интересов этих уровней на органы власти, что приводит к принятию решений, учитывающих локальные, региональные и центральные интересы, что для нас представляет особый интерес в рамках исследования.

Конструкции этих и других ученых[86] показывают, что, во-первых, в политическом процессе на разных его фазах специфическая роль принадлежит разным институтам; во-вторых, что политический процесс это еще и перманентная смена различных состояний, «которая складывается как в соответствии с сознательными намерениями субъектов, так и в результате многообразных спонтанных воздействий. В этом смысле политический процесс исключает какую-либо заданность или предопределенность в развитии событий и делает акцент на практических видоизменениях явлений»[87]. Все это существенные параметры его развертывания и одновременно опорные точки анализа и моделирования.

С точки зрения предмета исследования политический процесс нами структурируется с позиции более дробных компонентов, в частности, государственных институтов, деятельность которых составляет содержание макропроцесса, в аспектах основных временных фаз и состояний его развития, формируемых и микропроцессами. В число обязательных компонентов важных для трактовки изменений в этих процессах включаются: факторы и среда вызревания, политические институты и формы их взаимодействия, нормы, регулирующие отношения между ними, континиум (пространство и время) развития макропроцесса.

Изменения означают как трансформацию свойств, которые не затрагивают основных структур и механизмов власти (к примеру, могут меняться правительства, отдельные институты, но ведущие ценности, нормы, способы отправления власти сохраняются в относительно прежнем качестве). Так и модификацию несущих, базовых элементов, в частности, политических традиций, которые в совокупности способствуют достижению системой нового качественного состояния.

Отражая реально сложившиеся, а не только планируемые изменения, политический процесс может представлять собой и совокупность относительно автономных, локальных трансформаций политической деятельности субъектов (институтов, отношений), которые возникают на пересечении самых разнообразных факторов и параметры которых не могут быть точно определены, с точки зрения, к примеру, оптимизации макропроцесса.

Сложность анализа и прогнозирования этих процессов заключается в поиске адекватного инструмента анализа, позволяющего учитывать максимальное число необходимых для исследования факторов в их взаимосвязи и взаимодействии, при этом отслеживать их состояние в различные моменты времени, тем самым, подвергая анализу динамический аспект данных явлений. Это приводит к потребности использования моделирования, в том числе и математического.

Модель понимается как способ представить объект в ином (обычно более мелком) масштабе, чем он есть в действительности. Ее цель – воспроизвести объект максимально точно, хотя это не всегда получается. Чаще модели выступают в качестве аналитических рабочих схем, ценность которых состоит в том, что они служат размышлениям, с которыми соотносятся наши представления, в ином случае рискующие превратиться в хаотичный набор фактов. Модели и теории часто переплетаются, они шире концепций. В любом случае они могут быть опосредованы серией моделей.

Собственно эффективность в нашей работе понимается как свойство системы «государство-общество», предполагающее способность власти обеспечить такие условия, при которых в обществе будет наблюдаться устойчивое положительное развитие. Соответственно, важными характеристиками выступают, с одной стороны, действия регулирующего механизма государства (институтов, издающих законы, распределяющих ресурсы и т. д.), с другой – ответная реакция общества на изменения как индикатор того, насколько успешными оказались запущенные нормы/программы, и насколько полезным оказалось распределение ресурсов.

Отражая реальные, фактически сложившиеся изменения в политических явлениях, политический процесс непременно включает в свое содержание и соответствующие технологии, как определенные технологии решения задач, так и конкретных способов их воплощения на практике. Другими словами, «политический процесс демонстрирует тот характер изменений, который связан с деятельностью конкретного субъекта, применяющего в то или иное время и в том или ином месте привычные для него способы и приемы действия»[88].

Важной в данном контексте является и роль представительных институтов государства, которые для достижения эффективности системы нацелены на минимизацию транзакционных издержек и к поддержанию механизма координации социальных взаимодействий. Или как выделяют Алмонд и Пауэлл: в фазе выработки политического курса интегрирующую роль выполняют представительные и законодательные институты, которые формируют коллективные решения.

Эта функция напрямую связана с характеристикой используемых ими средств, форм и методов политической борьбы. Прежде всего, это парламентские формы, представленные работой органов законодательной (представительной) власти. Они опираются на авторитет и убеждение (например, манипулирование общественным мнением) и разнообразные приемы официального/неофициального влияния акторов, зависящие от доступа к ресурсам и рычагам власти.

Соответственно, организация власти в федеративном государстве представляет для нас внятно осознанную природу и особенности, из которых в данном случае мы выделяем лишь одну. Это наличие двух высших уровней органов государственной власти – Федерации и ее субъектов. Оно изначально предполагает формирование легитимных субъектов и институциональной структуры. В рамках элементарной логики государственного управления эти действия (в контексте разработки стратегического курса и принятия государственных решений) связаны с законодательным процессом и оперативным управлением. Так что в них на равных участвуют законодательные (представительные) и исполнительные институты.

Существенной чертой современного российского политического процесса является стабилизация роли региональных элит, формирующих соответствующие центры политического руководства. Региональные политические элиты в федеративном государстве обладают некоторыми преимуществами в области защиты собственных интересов. Во-первых, это конституционно закрепленная компетенция региональных органов власти (органов власти субъектов Федерации); во-вторых, наличие органа регионального представительства, в РФ – Совета Федерации в составе двухпалатного Федерального Собрания (парламента).