Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 1 )

ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. »

На правах рукописи

ОРЛИНСКАЯ Ольга Михайловна

МЕХАНИЗМЫ И ТЕХНОЛОГИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТОВ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

Специальность 23.00.02 –

политические институты, процессы и технологии

Д и с с е р т а ц и я

на соискание ученой степени

доктора политических наук

Научный консультант:

доктор исторических наук,

заслуженный деятель науки РФ

профессор

НИЖНИЙ НОВГОРОД - 2014

Содержание

ВВЕДЕНИЕ ......................................................................................................... 4

ГЛАВА 1. ОПЫТ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕМОКРАТИИ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО АДАПТАЦИИ К ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ……………………....…………………………………………………………. 23

1.1. Концепции государственного строительства на основе принципов федерализма………………………………………………………………..…. 23

1.2. Классификация федераций как условие оптимизации типологии государственных институтов в федеративных государствах………………………...………………………………………… 60

1.3. Механизмы воздействия институтов парламентаризма на взаимоотношения центра и регионов в федеративных государствах ………………………………………………………………………………….. 104

ГЛАВА 2. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА МОДЕРНИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ОСНОВЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА……………………………………………………...146

2.1. Теория и практика государственного строительства в СССР и РФ ………………………………………………………………………………… 146

2.2. Российский парламентаризм на рубеже веков и формирование

нового механизма согласования интересов…………………………..170

ГЛАВА 3. НОВЕЙШИЕ МЕТОДЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОЦЕССА ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ………………………….…………………………………………….185

3.1. Верхняя палата российского парламента как важнейший механизм гармонизации взаимоотношения центра и регионов в условиях модернизации политической системы………………………..………………………………………………..Функциональный анализ принятия решений в Совете Федерации……………………. ………………………………………..…… 197

3.3. Механизм практического взаимодействия двух палат Федерального Собрания …………………………………………………………………….. 207

3.4. Совершенствование принципов формирования Совета Федерации и Совета законодателей…………………………………………… ………… 234

3.5. Эффективность применения новых технологий решения задач СФ в условиях качественного переустройства политической системы Российской Федерации …….……………………………………………………………………………. 259

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...........................................................................................

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ ………………………………………………………..… 284

ПРИЛОЖЕНИЯ ...........................................................................................

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования детерминируется спецификой дискурса и выбора власти, в какой модернизации нуждается кризисная модель политической системы и государственного управления в России. Специфика нынешней ситуации в этом ракурсе сложна и парадоксальна. Параллельно процессам усиливающейся конкуренции и, вместе с тем, возрастающей гуманизации социума, идет по-разному пересекающаяся эволюция рыночных и представительных структур в рамках одновременного и интенсивного развития индустриального и постиндустриального типов общества. Они задают динамику политических отношений, которая, порождая множественные формы власти, в каждый конкретный период отличается влиянием на нее качества экономических, межнациональных федеративных и иных отношений, выраженных в функционировании целой структуры взаимосвязанных и дополняющих политических институтов.

Среди них своя и особая роль в политическом процессе РФ принадлежит институтам парламентаризма. Будучи неотъемлемой структурой демократического режима государственного управления и полиресурсным источником разных политических процессов страны, они исполняют стабилизирующую и интегрирующую миссию в общественно-политической жизни России, подвергаясь давлению исполнительной вертикали и разным формам неопределенности общества. Сама логика жестких парламентских процедур принятия совместного решения в условиях сложного формирования баланса этих двух начал принуждает как партийные фракции ГД, так и членов палат Федерального Собрания идти на компромисс и сотрудничать, одновременно в контексте правил политической и демократической игры в ходе собственной эволюции.

У ее истоков не был создан механизм разделения властей и в каждую новую историческую эпоху отечественный парламентаризм вынужден каждый раз по-новому выбирать основания органического роста своих институтов, избирательно используя зарубежный опыт и плоды революционного варианта институциональных изменений для поступательного развития на базе трансформации существующих форм и связей. Российский федерализм как уникальным образом структурируемый политико-правовой феномен является одним из таких факторов, самой сутью, обеспечивающей единство и целостность общества, влияющим на организацию парламентаризма. От него как системы правления и процесса его осуществления в непосредственной зависимости находится уровень развития Российской Федерации – демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

В рамках советского строя ни парламентаризм, ни федерализм не рассматривались в качестве принципиальных концептов и практик для политического развития страны, взаимодействие их институтов носило формально-декларативный характер. В новой России структуры и механизмы парламентаризма относительно дифференцированы с прицелом на удовлетворение новых требований, обращенных к ним «извне и изнутри». Это делает злободневным в настоящих условиях вопрос об их способностях и инновациям к формированию устойчивой политической системы РФ.

Таким образом, актуализация исследования эволюции институтов парламентаризма обусловлена особенностями самой России и является взаимовыгодной для поднятия престижа/влияния политических институтов РФ. Особая роль в этом ключе принадлежит Федеральному Собранию (ГД и СФ РФ) в целом. Но предметно, в нашем случае – Совету Федерации, политическому институту, который, с одной стороны, обеспечивает (в отличие от Государственной Думы внепартийное) представительство интересов регионов, большинства их граждан в федеральных органах власти, с другой, – защиту интересов (с переменным успехом) политических элит территорий, что также является недостаточно изученным аспектом (и механизмом) системы отечественного парламентаризма.

Конституция РФ наделяет Совет Федерации специальными функциями и полномочиями в системе высших органов власти государства. Наряду с Государственной Думой этот орган один из основных субъектов осуществления государственной власти в стране, конечная инстанция на пути прохождения законов через Федеральное Собрание, своеобразный «фильтр», выявляющий и задерживающий недостаточно проработанные документы, обязательные для исполнения всеми людьми, проживающими на российской территории. Будучи палатой регионов, Совет Федерации представляет и отстаивает их интересы в законодательной деятельности на федеральном уровне, на всех срезах территориального устройства страны.

Наличие парламента еще не означает существование парламентаризма, как и акцент на Совете Федерации – сужение темы. Он олицетворение деятельности представительных структур территорий, в равной мере, как и предназначением верхней палаты, является ее новая роль в социальной идентификации и укрепление демократичности режима государственного управления, сталкивающегося ныне с серьезными трудностями. Это остро ставит проблему институционализации механизмов согласования интересов, степени их влияния на систему власти, определения силы и пределов.

Одним из первых таких механизмов считается Совет законодателей, объединяющий усилия Совета Федерации и региональных парламентов. В 2010 г. сформировался еще один, вспомогательный по существу, механизм – Ассоциация российских законодателей. Вопрос о степени влияния данных структур на процесс принятия политических решений на федеральном (да, и региональном) уровне остается дискуссионным. Однако сама проблема построения адекватной концептуальной, теоретической модели системы структурно-технологических звеньев парламентского правления с учётом зарубежного и опорой на отечественный опыт трансформации политической системы РФ является, по нашему мнению, весьма актуальной.

Эффективным направлением совершенствования политико-государственного устройства нашей страны представляется: а) определение ключевых форм и факторов политико-административной и социально-экономической активности в российских регионах, что определяют специализацию, своеобразие сложившихся субъектов РФ; б) выявление обстоятельств «снизу», которые могут способствовать формированию взвешенных вариантов реформирования таких политических институтов, как Совет Федерации, Совет законодателей и т. д. Такая нацеленность обусловлена тем, что сегодня российский федерализм проявляется через всплески запросов Центра на более активное участие регионов в государственных проектах.

Дальнейшее углубление нового видения перспектив отечественного парламентаризма актуально, прежде всего, в формате тех основных задач, которые сформулировал в своей избирательной программе Президент РФ плоть до середины ХХI века. Речь идёт о реализации уже принятых решений, принципиально важных для эффективного функционирования, продуктивной работы не только Федерального собрания, но и всей общественно-политической системы России.

Степень научной разработанности проблемы фиксирует наличие весьма обширной научной литературы, посвященной как федерализму, так и парламентаризму[1]. Поскольку содержание исследования строится на сущностных «пересечениях» этих и смежных с ними явлений, обозначим схему анализа приоритетов избранной темы, направленного на использование социального знания для оптимизации политического процесса. В первую очередь изучались отечественные авторы, в трудах которых сделаны разные акценты на истоки и связи теорий федерализма и парламентаризма, социальную природу последнего[2].

Вторую группу источников представляют публикации по сравнительному анализу парламентских начал России с их аналогами зарубежных стран. Примечателен, к примеру, фундаментальный труд «Парламенты мира» (М., 1998). В нем раскрывается опыт жизнедеятельности парламентов Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии, а также других стран, в том числе – Европарламента. Здесь же представляется уместным отметить работы нижегородских авторов: , , и других по проблематике регионализма и парламентаризма[3].

В следующую группу, близкой к предыдущей, входят работы по интерпретации тех или иных аспектов организации федеративного устройства и системы парламентского правления в условиях отдельных государств и внутри них. Кроме вышеотмеченных авторов, данное направление представлено работами , , , и другими исследователями[4].

И, наконец, критический анализ собственно российского парламентаризма и его механизмов в трудах современных ученых. Он включает в себя достаточно разноплановые работы. Среди них хотелось бы выделить труды-ориентиры , , , и других.

Следует констатировать, что проблемы институционализации и эволюции отечественного парламентаризма до конца не изучены. В частности, влияние федеративных отношений на правовые характеристики Совета Федерации ФС РФ (, , ), на организацию представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Федерации (, , ) – исследовано фрагментарно. В целом заметен значительный разрыв между теорией и практикой, где российский парламентаризм существенно ограничен. Поскольку его конституционно-правовой статус реально урезан и не дает ему возможности занять подобающее место в системе разделения властей, в осуществлении должных и конкретных функций по отношению к исполнительной власти[5].

Под «парламентаризмом» учеными обычно понимается система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении институтов парламентаризма. Российские реалии, в контексте которых шел поиск оптимальной его модели, позволяют говорить об обратном. Они необходимы, т. к. сама реализация радикальных реформ невозможна без законодательного (представительного) обеспечения. Но их деятельность во многом определяется характером политического режима, происходит в «гуще» борьбы элит за тип преобразований, где ресурсы партийно-гражданской структуры значительно уступают характеристикам основных политических акторов, задающих и стиль поведению, работе выборных депутатов и назначенных сенаторов.

С момента становления нового российского государства начался очередной этап эволюции парламентаризма, изучение которого в условиях особенного состояния отечественного федерализма и ложится в основу исследования. Будучи явлением объективным и сравнительно новым в политическом процессе РФ, заявленная тема представляет собой закономерный интерес для исследовательской деятельности.

Объектом исследования являются институты парламентаризма в политическом процессе федеративного государства.

Предметом исследования выступают эволюционные изменения в структуре, механизмах и технологиях деятельности институтов парламентаризма в современной России. При этом под политическим институтом понимаются установленные и документально закрепленные нормы организации политической (парламентской) жизни и функционирующие на этой основе разнообразные учреждения и структуры. Под механизмом парламента – система его органов, посредством которых осуществляется политическая власть, и реализуются функции парламента.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 г. по 2012 г., когда произошла смена руководства Совета Федерации и было принято решение об изменении порядка его формирования. В целях углубления сравнительного анализа в работе предпринимается экскурс в историю отечественного федерализма и парламентаризма.

Целью исследования является изучение эволюции институтов парламентаризма, системное видение перспектив их развития как комплекса концептуальных основ и воплощающих механизмов и технологий, связанных с деятельностью федеральных представительных органов власти по регулированию отношений граждан и государства в современном политическом процессе РФ.

Данная цель обусловила постановку и выполнение следующих исследовательских задач: 1) изучить опыт эволюции институтов парламентаризма в федеративных государствах; 2) исследовать историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма; 3) выявить специфику российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма; 4) проанализировать влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику институтов парламентаризма; 5) рассмотреть механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма; 6) определить специфику форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в новой России; 7) на основе исследования разработать конкретные рекомендации по оптимизации деятельности институтов парламентаризма применительно к особенностям модернизации как межстадиального движения современности.

Гипотезой целенаправленной работы является предположение о возможности достижения более высокой степени эффективности функционирования институтов парламентаризма в политическом процессе РФ посредством оптимизации структурных звеньев в организации и взаимодействии публичной власти в условиях выбранного государством типа политических изменений. Соответственно, рекомендации по оптимизации данного взаимодействия носят прежде всего институциональный характер.

Теоретико-методологическую основу исследования составили методы системного, структурно-функционального, институционального и (нео)институционального, концептуально-нормативного и эмпирически-описательного подходов[6], применяющиеся в соответствии с особенностями объекта и предмета исследования. Их принципы и интерпретации (в частности, причинной взаимообусловленности явлений федерализма и парламентаризма), позволяют обеспечить достоверность полученных результатов. Сравнительный метод дал возможность для сопоставления конституционно-правовых и иных законодательных актов, а также анализа российского и зарубежного опыта. Применение нормативного метода было необходимо для изучения большого количества нормативного материала, без анализа которого сложно обосновать суть проблем эволюции отечественного парламентаризма в политическом процессе РФ.

Общефилософской методологической базой диссертации являются законы и категории диалектики. Их использование в комплексе с историческим и системным подходами предоставили автору возможность всесторонне проанализировать особенности изучаемого предмета, проследить и рассмотреть его эволюцию. Поскольку в данной работе мы изучаем процессуальную динамику институтов парламентаризма в России, значимой методологической предпосылкой авторских положений выступает новый институционализм, концепты модернизации (Д. Аптер, С. Балмер, Ш. Эйзенштадт и другие). Следует отметить продуктивность концепций «делиберативной», «восприимчивой» и «рефлексирующей» демократии Ю. Хабермаса, А. Этциони[7], разработок отечественных методологов и концептуалистов (, и многих других)[8].

К общенаучным принципам, применяемым соискателем в работе, относятся такие логические процедуры, как анализ и синтез, индукция. Так, в ходе исследования отдельных процессов использовался метод индукции, когда на основании анализа типичных фактов были сделаны полезные обобщения. Анализ и синтез были применены в целях рассмотрения каждого структурного элемента исследуемых политических институтов, чтобы впоследствии воссоздать целостное представление о характере и особенностях их функционирования в рамках современной российской политической системы. Адекватно применялись методы исторического и политологического познания: синхронный, при котором явления рас­сматриваются в контексте обстоятельств, хронологический, сравнительно-сопоставительный (компаративистика), децизионный метод.

Для получения более полной информации использовались методы анализа источников (выявление, отбор, критика содержания), ивент-анализ и методы анализа языка политики, методика «кейс стадиз» и т. д. Таким образом, теоретико-методологическую основу исследования составил комплекс подходов и методов, позволивший выстроить многоуровневую систему анализа предмета с опорой на современные приемы сбора и обработки информации[9].

Эмпирическая база исследования сравнительно широка по охвату источников. Их можно разделить на пять основных групп. В первой группе представлены нормативно-правовые акты и документы законодательной базы Российской Федерации, в формировании которой приняло активное участие правительство и Федеральное собрание РФ; ко второй – указы и послания Президентов РФ, относящиеся к реформированию политической системы страны. К третьей группе – нормативно-правовые документы СФ и Совета законодателей, регулирующие их деятельность, к четвертой – выступления, статьи и другие сочинения видных российских государственных деятелей и ученых, к пятой – труды классиков общественно-политической мысли, документы по новейшей истории парламентаризма в России.

В качестве особых (вторичных) источников эмпирических данных автором были использованы стенографические отчеты заседания Госсовета РФ по вопросам развития политической системы, материалы социологических исследований, международных и отечественных экспертных объединений, оригинальные источники сети Интернет, документальные свидетельства прессы. Мониторинг и анализ вышеперечисленных документов и материалов, сведения, содержащиеся в них, позволили выявить основные тенденции развития современного российского политического процесса с учетом фактора парламентаризма в условиях отечественных реформ.

Научная новизна работы определяется связью со складывающейся парадигмой развития общественного бытия, вносящей в политический процесс реформируемой России возрастающую множественность интересов и требований к государственному управлению и одновременно демонстрирующей новые возможности эволюции парламентской системы как доверительной площадки для реализации человеческого капитала. Автором сформулировано свое понимание сложной структуры взаимоотношений федеративного государства и институтов парламентаризма на современном этапе.

В связи с чем, выявлены базовые характеристики и традиционные основания, определяющие функционирование институтов парламентаризма и установлены особенности их изменения в условиях трансформации внутренней политической среды. Осуществлен комплексный анализ роли и места институтов парламентаризма РФ в процессе принятия политических решений;

- исследовано историческое развитие отечественного парламентаризма с позиций нового институционализма;

- выявлена специфика институционализации российского парламентаризма в русле особенностей отечественного федерализма;

- проанализировано влияние процесса трансформации политической системы РФ на динамику развития институтов парламентаризма;

- рассмотрен механизм взаимодействия Совета Федерации с Советом законодателей и другими элементами российской системы парламентаризма;

- определена специфика форм законодательного обеспечения процесса государственного строительства в России на этапе текущих преобразований.

К элементам научной новизны также относится выдвинутая автором концептуальная модель принципов формирования и модификации структурно-функционального механизма взаимодействия законодательных органов РФ. На основе проведенного исследования сформулированы направления коррекции Совета Федерации, разработаны конкретные рекомендации для оптимизации деятельности институтов парламентаризма в стране в условиях избранного государством типа политических изменений.

В качестве основных положений на защиту выносятся выявленные автором:

1. Исторические закономерности российской политической динамики, непосредственно связанные с институтами парламентаризма, играющими свою легитимирующую роль в процессе принятия/реализации важных политических решений и вспомогательно-мобилизационную роль в процессе государственного управления. Главной причиной такого положения парламентских традиций в прежней России является отсутствие исторической и политической преемственности между этапами развития и смена их революционным путем.

2. Становление парламентских институтов в новой России и их функционирование во многом зависело от объективных условий, сложившихся в обществе и их понимания властью. Отсутствие развитых традиций самоуправления и самоорганизации, политико-культурные установки, свойственные незападному социуму, полиэтничность страны и т. д., определили две важнейшие особенности российского федерализма тех лет, отразившиеся в динамике развития институтов парламентаризма: 1) «внедрение федерализма «сверху» – путем новой территориальной политики Центра, что делалось с ссылкой на западный опыт и из популистских соображений; 2) использование федерализма в качестве средства решения не только национального вопроса, но и проблем государственного управления.

3. В общей механике интеграции федерального центра и регионов Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские функции, выступил главным посредником между федеральными и региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе стал важным посредником не только между Госдумой и Президентом, но и между законодательной ветвью власти в целом и исполнительной вертикалью, связующим звеном с представительными органами МСУ. В силу чего на системной основе создал некое пространство взаимодействия, где формирование нового механизма согласования интересов, представления и отстаивания разных подходов необходимо не столько для оптимизации каждой из отдельных структур, сколько для всей общественно-политической организации, государства в целом, существующих как процесс постоянного подтверждения готовности народа к единению и развитию. Именно в таком формате политические практики динамики эволюции институтов парламентаризма в России имеют особую примечательность.

4. В результате конституционных реформ «нулевых» лет двухпалатный парламент, по критерию отношений представительного собрания с исполнительной властью включает. Нижнюю палату, в которой выстроена чёткая партийная иерархия, определяющая характер принимаемых решений, и при этом конституционально определён внушительный объём полномочий. И верхнюю палату, «слабую», исходя из определённого конституцией перечня полномочий, не имеющую возможность в полной мере выполнить репрезентативную функцию: представлять интересы субъектов федерации. Однако даже в этом случае Совет Федерации не теряет свой важный статус интеграционного звена между центральной и региональной властью.

5. Важная проблема заключается и в низком уровне взаимодействия Совета Федерации с Правительством РФ. Сами полномочия СФ в таком диалоге не велики, при этом пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов.

6. Существующая нормативная база федеративного государственного устройства в определенной мере тормозит политическое и экономическое развитие страны, прежде всего из-за отсутствия четкого распределения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, играя вспомогательную роль, служит еще одним посредником между центром и регионами (в системе российского федерализма) и между парламентами разного уровня – в системе отечественного парламентаризма. Эффективность деятельности Совета законодателей, как и парламентских ассоциаций иного уровня – сравнительно не велика, но в процессе реформ может существенно возрасти, так как соответствует интересам вновь самоорганизующегося общества.