Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 12 )

Большую роль в эффективном функционировании Совета Федерации играет Совет палаты, который состоит из Председателя Совета Федерации, его заместителей, председателей комитетов и постоянных комиссий. К его компетенциям относится утверждение графиков заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; обсуждение степени подготовки вопросов, вносимых на заседание; рассмотрение проекта повестки дня; формирование списка приглашенных лиц; утверждение положения о деятельности полномочных представителей, выступление с заявлениями и обращениями по общеполитическим и социально-экономическим вопросам;[240] принятие решений о проведении парламентских слушаний; рассматривает и утверждение плана межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, состава направляемых за рубеж своих делегаций.

Вопросы конституционного законодательства, правовые и судебные вопросы, дела Федерации и региональная политика, оборона и безопасность, бюджет международные дела, дела Содружества Независимых Государств, социальная политика и здравоохранение курируются соответствующими комитетами, возглавляемыми председателями. Высшими органами руководства Совета Федерации является Президиум Совета Палаты (его члены – Председатель Совета Федерации, заместители и председатели комитетов), образуется для оперативного обсуждения основных вопросов деятельности Совета Федерации. Что касается документооборота, то после обсуждения тех или иных актуальных проблем и вопросов высшее руководство палаты принимает решение рекомендательного характера, представляемое в виде выписок из протокола[241].

Руководство Совета Федерации и его структурных подразделений на постоянной и регулярной основе проводят заседания, совещания и консультации. В ходе совещаний и обсуждений обязательным является присутствие полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ, а также Руководителя Аппарата президента. Основными задачами координационного совещания являются: организация взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой и субъектами права законодательной инициативы по вопросам законодательной деятельности; предварительное обсуждение вопросов, включенных в проект повестки дня; рассмотрение позиций комитетов и комиссий Совета Федерации по законам и законопроектам[242]. У Совета Федерации есть свои специальные представители, ведущие свою работу с другими федеральными органами государственной власти.[243]

Комитеты и комиссии Совета Федерации представлены преимущественно специалистами по государственному управлению, бывшими главами коммерческих структур, специалистами в различных областях права, объединенных в категорию «менеджеров и профессионалов». Политологи в подавляющем большинстве склоняются к тому, что современные общества сложны и многообразны, а политические ресурсы разных групп слишком неравны, чтобы в результате свободных выборов мог формироваться парламент по принципу адекватного отражения. Но «недопредставленность» больших социальных слоев может породить у них чувство недоверия к парламенту, а это опасный дестабилизирующий фактор.

Какие же комитеты действуют в настоящее время в верхней палате Федерального Собрания? Это комитеты: по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по обороне и безопасности; по бюджету; по финансовым рынкам и денежному обращению; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств; по социальной политике и здравоохранению; по образованию и науке; по экономической политике, предпринимательству и собственности; по промышленной политике; по природным ресурсам и охране окружающей среды; по аграрно-продовольственной политике и рыбо-хозяйственному комплексу; по делам Севера и малочисленных народов.

Полномочия комитетов и комиссий во многом схожи. Они проводят помимо разработки законопроектов и соответствующую экспертизу документов в рамках борьбы с коррупцией; вносят свои предложения при проектировании федерального бюджета в зависимости от сферы совей профессиональной деятельности, готовят заключения по проектам законов или самим законам, прошедших все необходимые процедуры в Государственной Думе и направленных в Совет Федерации для итогового решения.

Сегодня в Совете Федерации прослеживается отчетливая тенденция к профессионализации. Достижение эффективной компетенции признается возможным благодаря ставке на индивидуализацию, на баланс прав и обязанностей каждого в командной игре. Определенные законопроекты могут вноситься в Государственную Думу совместно с региональными парламентами в качестве консолидированной законодательной инициативы[244].

Законодательная инициатива, рассмотренная Советом Федерации, и постановление по этому вопросу направляются в Государственную Думу. Существует практика консолидированной законодательной инициативы, когда в нижнюю палату направляется совместное решение или решения Совета Федерации и регионального парламента (парламентов)[245]. Сегодня региональный парламент это не только постоянно действующий, единственно законодательный и высший представительный орган государственной власти субъекта РФ, но и ключевой партнер СФ.

Заседания Совета Федерации, которые являются основной формой (инструментом) работы палаты, проводятся в Москве по мере необходимости в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, не реже двух раз в месяц, причем раздельно от заседаний Государственной Думы[246]. Обычно заседание ведется на русском языке. Сенатор, желающий выступить на ином языке народов России, обязан не менее чем за сутки уведомить об этом Председателя, дабы обеспечить это выступление переводом. Открытые заседания Совета Федерации широко освещаются СМИ. Но по решению Совета Федерации может быть проведено закрытое заседание, а само место проведения заседаний может быть изменено.

Стенограмма открытого заседания Совета Федерации подлежит опубликованию в Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации[247]. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата на правах секретного документа.

Столь серьезное отношение к организации и результатам тех или иных заседаний Совета Федерации это не прихоть, а возрастание способности палаты владеть данным инструментом профессионально, как того требуют критерии современного политического развития. Если заседания плохо организованы, а состав собрания постоянно обновляется, то от такого кворума трудно ожидать эффективных решений и исполнения своих обязанностей всеми участниками.

Сенаторы постоянно ведут работу в своих регионах – для этого им ежемесячно предоставляется до десяти дней[248]. На заседаниях (в центре и на местах) предусматриваются следующие виды выступлений. Это – доклад; содоклад; заключительное слово по обсуждаемому вопросу; выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность; выступление в прениях; выступление по обсуждаемой кандидатуре; выступление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения заседания; предложение; справка; информация; заявление; обращение.

В ходе заседания палата по предложению любого сенатора может принять решение о подготовке для рассмотрения вопроса о поручении Председателю, его заместителям, комитету, комиссии, Руководителю Аппарата предоставить дополнительную информацию или подготовить парламентский запрос[249]. Основной пафос этих акций осуществляется сегодня в той мере, в какой политические структуры и институты способны к оперативному, гибкому реагированию на новые социальные, экономические и иные проблемы, к восприятию общественного мнения.

Среди других процедурных моментов особого внимания заслуживают решения Совета Федерации, которые принимаются открытым или тайным голосованием. При этом открытое голосование может быть поименным. Само голосование на заседании осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями[250]. Решение о способе голосования считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа сенаторов, принявших участие в голосовании, но не менее одной четверти от общего числа сенаторов[251]. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом заседания.

Как показало тщательное эмпирическое исследование, проведенное Г. Левенбургом и С. Паттерсоном, поведением парламентариев может быть описано с помощью трех «моделей голосования» – индивидуалистической, «правительство против оппозиции» и коалиционной[252]. Индивидуалистическая модель имеет место тогда, когда депутат при голосовании принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразных влияниям. Но ни одному из них, не придавая определяющего значения. Эта модель особенно популярна в Конгрессе США и отчасти в современной России.

Вторая модель, напротив подчиняет волю депутата партийной принадлежности – голосуя против «своих», он рискует собственной карьерой. Эта модель, «правительство против оппозиции», считает Голосов, типична для Великобритании и бывших доминионов, но широко распространена и в других странах – во Франции, в ФРГ и т. д. Характерна она и для нижней палаты российского парламента.

Коалиционная модель голосования характерна для государств, практикующих «консенсусную демократию». Партийная дисциплина здесь достаточна сильна, но при этом при решении каждого конкретного вопроса, возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая парламентарию самостоятельно определять, кто «свои», а кто – «чужие». Такая модель имеет место в верхней палате российского парламента, что в свою очередь, предполагает ее способность к инновации, «приспособление к новым проблемам» (Л. Пай), гибкое реагирование на новые ситуации. Тем самым анализ функций внутри парламента тесным образом связан и со способностью политического института решать возникающие проблемы, и с проявлением этой возможности в том или ином режиме голосования.

Отсюда, феномен «единодушного голосования» – вовсе не привилегия авторитарных режимов. Большая часть законопроектов в США, например, принимается консенсусом. То же самое происходит в Великобритании, Франции и других либеральных демократиях. Нет нужды объяснять, что это – законопроекты, не вызывающие возражений исполнительной власти. Однако механизм достижения «единодушия здесь – не грубое давление на парламентариев, а сложный процесс переговоров и согласования интересов, позволяющий выработать приемлемое для всех решение[253].

Как правило, Совет Федерации принимает постановления – по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией, федеральными законами, а также по вопросам организации своей собственной деятельности. Однако по общеполитическим и социально-экономическим вопросам палата выступает с заявлениями и обращениями, впрочем, принимаемыми в том же порядке, что и постановления.

Иными словами, формируя механизмы с устойчивой обратной связью, рациональной организацией звеньев управления, способные к реализации решений, Совет Федерации превращается в гибкий механизм для адресного регулирования конфликтов и выбора оптимальных вариантов применения власти. Так, после выступления приглашенного должностного лица, вопросов сенаторов и ответов на них проводится обсуждение подготовленного ответственным комитетом (комиссией) проекта и принимается решение по проблемам, рассмотренным в рамках «правительственного часа». При этом Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту; об обращении к Правительству; о поручении Счетной палате; о рекомендации Правительству; о рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; о подготовке парламентского запроса; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению.

Главным в их содержании ныне является выражение способности Совета Федерации как политического института решать возникающие проблемы, позитивной динамики в открытом характере его отношений с обществом и другими ветвями власти, что и означает переход верхней палаты на качественно новый уровень своего существования. В свою очередь, важным условием его подтверждения, даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу, является совершенствование нормативной, законодательной базы, способной обеспечить равенство политического участия традиционных и новых социальных сил, а также усилить влияние ценностей, предполагающих интеграцию социума и идентификацию граждан.

Одной из форм канализации общественного недовольства в парламентские дискуссии/споры и одновременно показателем собственной компетенции являются парламентские слушания и расследования. Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе руководства палаты[254] или группы сенаторов, если таких набирается 15 человек и больше. В них могут принимать участие и представители комитетов и комиссий Государственной Думы, а также представители парламентов иностранных государств в рамках специализированной процедуры.[255]

Сама политика коренных социальных, экономических и политических реформ, проводимая ныне в России, невозможна без соответствующего консалтингового и законодательного обеспечения. Повышение адаптируемости Совета Федерации к новым социальным требованиям на основе рационализации форм ее организации предполагает нарастающую дифференциацию структур и функций органов парламентского управления. Для чего, чтобы иметь возможность четче учитывать интересы социальных групп, верхняя палата формирует свои каналы артикуляции и агрегирования этих потребностей (в частности, обосновывая возможности групп интересов, партий, исследуя/расследуя «конфликты интересов» в них).

Из сказанного непосредственно вытекает требование к росту компетентности парламентариев. Так как во многом, именно от их способности принимать правильные решения, использовать консенсусные, правовые методы и технологии в политике реформ зависит возможность избежать насилия при ее проведении, исключить издержки политического процесса в виде проявлений политического радикализма и экстремизма.

3.3. МЕХАНИЗМ ПРАКТИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ДВУХ ПАЛАТ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Требование к росту компетенции парламентариев предполагает создание условий для свободной конкуренции элит в борьбе за поддержку населения и организацию их надлежащего взаимодействия, после того как их представители стали членами палат Федерального Собрания. Тем более, что участие в законодательной работе осуществляется Советом Федерации чаще всего совместно с Государственной Думой.

Формирование такого качественного законодательного процесса, отражающего в условиях общественных трансформаций цели и задачи конкретных реформ, и одновременно используемого как властно-принудительный механизм их реализации[256], преимущественно происходит в стенах парламента. Здесь новые и старые элиты, финансовые и экономические группировки, стремятся закрепить свои интересы в законодательных актах. Но происходит это не только ярко и публично, но и рутинно, что имеет не меньшую значимость и для истории, и современности, так как из этой внутренней сосредоточенности, упорядоченности законодательства и профессиональной этики исходят обязанности большинства действующих политиков России, центров власти, рациональной управленческой бюрократии, механика их взаимодействия.

Принятый Государственной Думой федеральный закон в рамках сфер, определённых соответствующими пунктами и статьями Конституции РФ обычно в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации[257]. Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства[258] заключения Правительства может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных законов[259].

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель (или - по его поручению – один из его заместителей) по согласованию с председателями комитетов и комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение данного закона. Он же и направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также – в Правовое управление Аппарата для подготовки заключений[260].

Впрочем, Председатель или его заместитель вправе передать закон для подготовки заключения нескольким комитетам и (или) комиссиям, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты, комиссии – соисполнители[261]. Как описывалось выше, сенаторы часто пользуются своим правом консолидированной законодательной инициативы. Если Совет Федерации и региональный парламент (парламенты) определяют список замечаний и рекомендаций, то они обязаны направить эти бумаги в ответственные комитеты (комиссии).

Именно комитет (комиссия), ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой закон и принимает по нему заключение. Данное рассмотрение обычно происходит открыто. Более того, комитет (комиссия) может сам приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. При рассмотрении федерального закона, являвшегося объектом общественной экспертизы, членам Общественной палаты обязательно предоставляется слово для выступления[262].

Заключение по закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета (комиссии). Если федеральный закон направлен нескольким комитетам (комиссиям) для подготовки заключения, то комитет (комиссия) - соисполнитель представляет свое заключение в комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона, причем, как правило, до начала заседания этого комитета (комиссии)[263]. Кроме того, в комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение федерального закона, не позднее чем за 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового управления Аппарата по данному закону[264].

В заключении комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, дается общая оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений: а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой (при этом излагаются мотивы, по которым комитет (комиссия) считает необходимым его отклонить). В заключении должно быть указано, подлежит ли данный конкретный закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации[265].

Кроме того, там должна содержаться информация о принятых (отклоненных) Государственной Думой поправках Совета Федерации к проекту рассматриваемого закона, а также рекомендация Совета законодателей по данному закону.[266] При этом комитет (комиссия) может представить свой проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту закона.

Если происходит рассмотрение, анализ и переработка федеральных законов, касающихся вопросов и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то должно быть подготовлено итоговое заключение, содержащее консенсусную позицию региональных властных структур, которая направляется в Совет Федерации Председателю СФ РФ параллельно с заключением или экспертизой ответственного комитета или комиссии Государственной Думы.

На заседании Совета Федерации вначале оглашаются заключение комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение федерального закона, и проект постановления палаты. В случае поступления официального отзыва Правительства о данном законе слово для его оглашения может быть предоставлено представителю Правительства. Заключение Правового управления Аппарата представляется сенаторам в письменной форме[267].

Кроме того, на заседании подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы данного закона. Членам Общественной палаты непременно предоставляется слово для выступления при рассмотрении федерального закона в том случае, если он регулирует вопросы, указанные в части 5 статьи 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации». Либо содержит нормы, предусматривающие основания и (или) порядок, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, для реализации которых необходимо принятие правовых актов Правительства[268]. После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа сенаторов принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения – либо обсудить его на заседании палаты.

При этом закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа сенаторов. В случае недостаточной подготовленности дела о конкретном законе палата вправе принять решение о переносе данного вопроса на следующее заседание. Такое решение принимается большинством голосов от числа сенаторов, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа сенаторов[269]. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В том случае, если четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, истекает до очередного заседания, Совет палаты вправе принять одно из следующих решений: а) поручить Председателю направить Президенту для подписания и обнародования федеральный закон, считающийся одобренным Советом Федерации[270]; б) поручить Председателю созвать внеочередное заседание Совета Федерации для рассмотрения федерального закона, по которому у комитетов (комиссий) имеются замечания[271].

В постановлении Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона могут содержаться: предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий; поручение комитету (комиссии), ответственному за рассмотрение федерального закона, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к федеральному закону, отклоненному верхней палатой. Обоснование решения об отклонении принятого Государственной Думой закона может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации – с указанием тех положений закона, по которым необходимо преодолеть разногласия. При этом Председатель Совета Федерации может проинформировать Президента о мотивах отклонения федерального закона[272].

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации направляются в пятидневный срок (со дня принятия постановления) Президенту для подписания и официального опубликования. Одновременно постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется в Государственную Думу. Аналогично принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон по истечении четырнадцатидневного срока направляется Президенту для подписания и официального опубликования – о чем уведомляется Государственная Дума[273].

Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона может быть созвана согласительная комиссия, которая создается, как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. В случае, если Совет Федерации при отклонении федерального закона не обратился к Государственной Думе с предложением о создании согласительной комиссии, а та, в свою очередь, обратилась к Совету Федерации с таким предложением, данная инициатива нижней палаты парламента подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании верхней палаты. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов от общего числа сенаторов.

Согласительная комиссия создается на паритетных началах из сенаторов и депутатов Государственной Думы – и прекращает свою деятельность после принятия Советом Федерации нового решения об одобрении или отклонении федерального закона, для преодоления возникших разногласий по которому она была создана[274]. Надо принять во внимание, что согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц данного закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования депутаций от Совета Федерации и от Государственной Думы. При этом депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии принимает решения открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов депутации. Важно подчеркнуть, что решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

При принятии определенного решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого закона, отличные от предложений Совета Федерации. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. Кроме того, обычно составляется сопоставительная таблица тех статей закона, в которые были внесены изменения. Протокол согласительной комиссии составляется в двух экземплярах[275] и представляется – соответственно – в Совет Федерации и Государственную Думу.

Если нижняя палата парламента после рассмотрения протокола согласительной комиссии отклонит одно или несколько предложений данной комиссии и предложит Совету Федерации продолжить работу над текстом закона, верхняя палата имеет полное право, как принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии, так и отказаться от дальнейшего участия в ее работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий этим составом согласительной комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы.

Любой протокол согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федеральному закону, рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. Верхняя палата имеет право принять одно из следующих решений: а) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений федерального закона; б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Федеральный закон, отклоненный Президентом и одобренный Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, направляется в Совет Федерации вместе с письмом Президента, постановлением нижней палаты о повторном рассмотрении закона, стенограммой заседания Государственной Думы[276], заключением комитета (комитетов) нижней палаты на письмо Президента. Далее данный федеральный закон вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется в комитет (комиссию) Совета Федерации, который ранее давал по нему заключение, а также всем сенаторам[277]. До одобрения Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции отклоненного Президентом федерального закона Совет Федерации может принять предложение нижней палаты о направлении представителей верхней палаты для работы в специальной комиссии.