Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 15 )

Одновременно Генеральной прокуратуре РФ и Министерству юстиции РФ было предложено размещать на своих сайтах в сети Интернет информацию о результатах антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В том числе проведенных независимыми общественными экспертами, а также о результатах мониторинга правоприменительной практики в области противодействия коррупции.

Органам государственной власти субъектов РФ Совет законодателей рекомендовал: 1) завершить работу по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 2) разработать систему мер, обеспечивающую эффективное участие институтов гражданского общества и граждан в сфере противодействия коррупции; 3) завершить работу по созданию общественных палат субъектов Российской Федерации[347].

Общественной палате РФ и общественным палатам субъектов Федерации было рекомендовано продолжить работу по привлечению институтов гражданского общества и граждан к проведению общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления на предмет выявления в них коррупциогенных факторов.

На примере решения столь актуального для России вопроса нагляден контур многоуровневой системы управления в законодательной сфере. Она имеет не только проработанную нормативно-правовую базу, но и упорядоченность развития на практике. Многоуровневое управление предстает как такая система публичного управления, которая включает в себя многообразие отношений, акторов, институтов и процессов выработки и реализации решений как в вертикальном, так и в горизонтальном измерениях[348]. Это означает, что в процесс решения сложнейших проблем современности включено множество управленческих структур, организаций власти и гражданского общества. В качестве важного здесь ресурса, безусловно, выступает и знание, но не только элиты, но и тех слоев населения, что делегировали ей возможность управлять.

Уровень решения этих задач, менеджмент знания характеризует сегодня и характер социального представительства. И если элита, ставшая представителем народа, об этом забывает, то народ, превращающийся из «подданных» в граждан, ей об этом исторически напоминает. Характер развития тенденции к равноправию в России последних лет пока оставляет возможным путь постепенных, мирных изменений политической системы, проводимых сверху, но одновременно требует коренных изменений природы социального представительства.

11 октября 2011 г. в Совете Федерации под председательством состоялось заседание президиума Совета законодателей, посвященное вопросам децентрализации и разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. «Проводимая в стране программа модернизации, очевидно, должна коснуться, в том числе и совершенствования работы как Совета законодателей в целом, так и его президиума. Мы переживаем очень ответственный этап в жизни нашей страны, когда глава государства Дмитрий Анатольевич Медведев очень своевременно поставил вопрос о необходимости децентрализации власти», – отметила , открывая заседание.

Председатель Совета законодателей обратила внимание на повышенную актуальность вопроса о перераспределении полномочий. «Нельзя возлагать на руководство регионов и муниципалитетов ответственность за социально-экономическое развитие, не дав им полномочий и не обеспечив соответствующим финансированием. И абсолютно очевидно, что невозможно из центра руководить всеми процессами на местах. Знаю по собственному опыту работы на посту губернатора, насколько это наболевший вопрос. И решать его надо без спешки, …все поэтапно изучив и продумав. Это должен быть… взвешенный процесс, который позволит наладить более эффективное управление таким большим и сложноустроенным государством, как Россия». С другой стороны, признала , разграничить компетенции властей «раз и навсегда» не удастся. Это перманентный процесс настройки механизма управления страной, который должен стать определенной системой.

«Сейчас необходима тесная совместная работа с соответствующими комиссиями Совета законодателей. Мнение регионов по всем вопросам перераспределения полномочий должно быть донесено до разработчиков концепции децентрализации. Оно должно весомо прозвучать в итоговых материалах рабочих групп», – поставила задачу перед членами президиума Совета законодателей . Затем Председатель обратила внимание на проблему финансирования полномочий.

«По очень многим полномочиям, переданным регионам, финансирования либо просто нет, либо оно осуществляется в размере 40-60%, и регионы вынуждены изыскивать эти средства, «оголяя» социальные статьи своих бюджетов». По словам спикера, особое внимание необходимо обратить на устранение имеющегося дублирования и параллелизма в работе различных уровней власти. «Речь тут идёт, прежде всего, об избыточном представительстве федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации»[349], – пояснила она.

«Ошибки в разграничении и финансировании полномочий, неэффективное управление – стали «притчей во языцех» в таких чувствительных для населения сферах, как транспортное обслуживание, коммунальная инфраструктура, пожарная безопасность, охрана природы, сохранение культурного наследия». Предложения регионов, по мнению В. Матвиенко, должны помочь в формировании перечня полномочий, которые целесообразно делегировать на региональный и местный уровни.

«Я уверена, что в результате совместной работы палат Федерального Собрания и законодательных органов власти субъектов Федерации при деятельной поддержке Правительства мы сможем добиться существенных изменений в этой сфере», – сказала Председатель и подчеркнула готовность Совета Федерации способствовать продвижению законодательных инициатив регионов в Федеральном Собрании[350].

22 декабря 2011 г. Президиум Совета законодателей принял решение обратиться в органы законодательной власти субъектов Федерации с просьбой направить свои предложения в План работы Совета законодателей и его президиума с учетом положений Послания Президента 2011 г. Федеральному Собранию. На тот момент это была главная схема действий по переходу к политике модернизации во всех основных сферах жизни общества. На заседании прозвучало предложение изменить формат дальнейшей работы федеральных и региональных парламентов. В частности, была высказана идея объединить в единый орган Ассамблею российских законодателей при Государственной Думе и Совет законодателей при СФ.

Ответственный секретарь Совета законодателей (Первый заместитель Председателя Совета Федерации) предложил подумать о новых механизмах проведения встреч законодателей с Президентом России. Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Николай Федоров подчеркнул «политическую и содержательную важность» таких встреч. Он призвал коллег исключить во время их проведения «самоотчеты регионов, говорить о проблемах, которые актуальны для большинства субъектов Федерации»[351]. Участники заседания были едины во мнении о необходимости повысить уровень итоговых решений Совета законодателей и эффективности взаимодействия федеральных и региональных парламентариев для реализации положений Послания Президента Федеральному Собранию.

Таким образом, Совет законодателей в перспективе может ожидать существенная реорганизация. В частности, нельзя исключать возможность его объединения с Ассамблеей российских законодателей. С другой стороны, действующий Совет законодателей играет довольно заметную роль в диалоге региональных и федеральных властей. Эффективное управление в этой ситуации может быть достигнуто за счет и в том числе институционализации совместных действий акторов по определению того, что является ныне публичными ценностями, лежащими в основании той или иной политики. В качестве важного ресурса здесь выступает совместный пересмотр в диалоговом режиме принципов формирования Совета Федерации и Совета законодателей, освоение и применение технологий, выявляющих новый смысл и суть законодательной (представительной) ветви власти в условиях качественного переустройства политической системы РФ.

3.5. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ НОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ СФ В УСЛОВИЯХ КАЧЕСТВЕННОГО ПЕРЕУСТРОЙСТВА ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Эффективность технологий решения актуальных задач в условиях усложнения политического процесса может быть достигнута посредством особого ракурса понимания проблем и средств их разрешения, выработки способов (стратегии) воплощения их на практике, методов управления интеллектуальным капиталом организации в определенное время и определенном месте. В целом, от применяемых способов и процедур решения той или иной задачи может кардинально измениться если не сущность, то характер политического явления, института.

Такие технологии опираются как на революции в знаниях и коммуникациях, так и на опыт государственных институтов других стран, влияющие на процесс того же формирования органов законодательной власти по-разному. В сегментированных обществах добиться свободного выбора гражданами своих представителей довольно трудно. Поэтому задачи примирения разнородных общественных интересов, выработки компромиссов и принципиального согласия по значимым проблемам общественной жизни поручаются политическим лидерам и элитным группам.

Скорее, в этом ключе Председатель Совета Федерации (и Совета законодателей) пообещала превратить верхнюю палату российского парламента в «ядро стабильности российской политической системы» и выступила с рядом инициатив, затрагивающих не существенные характеристики процесса нововведений, а внешние. Сенаторам будет запрещено отсутствовать на заседаниях верхней палаты парламента без уважительной причины, а также принимать участие в работе различных комитетов по доверенности[352]. Для чего необходимо и будут внесены соответствующие изменения в существующий Регламент.

Однако особое значение новые коммуникационные и технологические компоненты современного государственного управления имеют в том его ракурсе, что оно сегодня как никогда ориентировано на эффективное следование общественному благу и сотрудничеству с гражданским обществом. Поэтому, по нашему мнению, новые технологии решения задач Совета Федерации и Совета законодателей, стратегически направлены к обществу и Человеку, а тактически имеют цель – наладить более тесное взаимодействие с Государственной Думой и Ассамблеей российских законодателей. Другими словами, повысить уровень взаимосвязей между различными государственными и негосударственными структурами.

Ассамблея законодателей – это сравнительно новый совещательный и координационный орган, учрежденный в декабре 2008 года для обеспечения содействия взаимодействию на законодательном уровне между законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и депутатами Государственной Думы, повышения эффективности участия органов законодательной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе и обмена опытом парламентской деятельности.

Как и Совет законодателей, Ассамблея законодателей призвана оказывать экспертную и консультативную помощь законодательным (представительным) органам власти субъектов Федерации. Первое заседание Ассамблеи законодателей состоялось 24 февраля 2010 года. В состав Ассамблеи законодателей входят: Председатель Государственной Думы; Первый заместитель Председателя Государственной Думы; председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; председатели комитетов Государственной Думы; сопредседатель Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации.

Возглавляет Ассамблею законодателей Председатель Ассамблеи законодателей, которым по должности является Председатель Государственной Думы. В целях подготовки и реализации принимаемых Ассамблеей законодателей решений сформирован Президиум Ассамблеи законодателей и постоянно действующие рабочие органы – комиссии Ассамблеи законодателей[353]. Таким образом, Ассамблея законодателей часто, по сути, дублирует работу Совета законодателей. Однако объединение двух данных институтов мы считаем преждевременным, так как еще не прояснена специфика деятельности Ассамблеи законодателей и она, возможно, способна на самостоятельную, вполне автономную роль.

Ассамблея российских законодателей пока может рассматриваться в качестве еще одного вспомогательного механизма взаимодействия парламентаризма и федерализма в России. Недаром отдельные исследователи справедливо отмечают, что возможности федерализма еще не нашли должного отражения в рекомендациях, которые необходимо использовать при принятии и реализации политических решений по вопросам безопасности руководством как страны, так и субъектов РФ[354].

Однако обращает на себя внимание тот факт, что Ассамблея законодателей проводит очередные заседания довольно редко (иногда – всего один раз в год). Зато повседневная работа идет, а заседания Ассамблеи законодателей являются открытыми – в них могут принимать участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Общественной палаты РФ, научных учреждений и организаций, общественных объединений и религиозных организаций. Персональный состав приглашенных на заседание Ассамблеи законодателей определяется Президиумом Ассамблеи законодателей по представлению первого заместителя Председателя Ассамблеи законодателей.

Решения Ассамблеи законодателей принимаются в форме рекомендаций, предложений, заявлений, обращений. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа членов Ассамблеи законодателей, присутствующих на ее заседании. В период проведения заседаний Ассамблеи законодателей, а также в периоды между заседаниями могут проводиться заседания Президиума Ассамблеи законодателей, заседания комиссий Ассамблеи законодателей и заседания временных рабочих групп.

26 апреля 2011 года в С.-Петербурге состоялось заседание Ассамблеи российских законодателей на тему: «Актуальные проблемы законодательного обеспечения процесса социально-экономического развития России в региональном аспекте». Выступавший первым Председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга заявил: «Появление в России 105 лет назад постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства. Государственная Дума – первый в России избранный представительной орган законодательной власти – итог попытки преобразовать Россию из самодержавной в парламентскую монархию. Это был первый реальный шаг на пути к демократизации жизни, формированию таких атрибутов парламентаризма, как партийные фракции, запросы депутатов правительству, гласность пленарных заседаний, а также появление и шлифовка законодательства, рождение публичной политики, появление корпуса профессиональных депутатов»[355].

Председатель Ассамблеи законодателей при Государственной Думе, Председатель Государственной Думы (на тот момент) отметил: «Мы, безусловно, не только помним о традициях, но и сами создаем традиции российского парламентаризма. Одним из новых, но уже хорошо заметных институтов российской политики, стала наша Ассамблея российских законодателей. Хотя представительство субъектов федерации в федеральном законодательном органе предусмотрено Конституцией, мы приняли решение о создании Ассамблеи, хорошо понимая, что такая форма диалога, такая форма взаимодействия между федеральными парламентариями и законодателями из субъектов Российской Федерации необходима и востребована.

Чем теснее и результативнее будет наше взаимодействие, тем быстрее будет возрастать уровень жизни граждан страны, в каком бы регионе они ни проживали … Если мы сравним три года работы Государственной Думы пятого созыва с таким же периодом работы Думы четвертого созыва, то увидим рост числа законов, принятых по инициативе субъектов федерации. За три года пятого созыва было принято 122 таких закона, а за аналогичный период четвертого созыва – только 73. И это свидетельствует о том, что роль представительных органов субъектов федерации в федеральном законодательном процессе только возрастает. За три года пятого созыва количество законодательных инициатив, предложенных региональными парламентами и ставших федеральными законами, превысило 10 процентов от общего числа законов, принятых Государственной Думой, одобренных Советом Федерации и подписанных Президентом. Ряд законопроектов предварительно прошел экспертизу в комиссиях Ассамблеи российских законодателей. И какими бы ни были результаты этой экспертизы – положительными или отрицательными, она играет значимую роль в формировании законотворческого климата нашей политической системы, в повышении качества законодательной работы на всех уровнях»[356].

Важную роль во взаимодействии между Ассамблеей законодателей и региональными законодательными органами играют парламентские ассоциации федеральных округов. Например, регулярно собираются конференции Парламентской Ассоциации Северо-Запада России[357]. 30 марта 2011 года в Перми прошло XXVI заседание Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа.

В работе Ассоциации приняли участие: полномочный представитель Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Григорий Рапота, руководители региональных парламентов ПФО, губернатор Пермского края Олег Чиркунов, заместители полномочного представителя Президента РФ Леонид Гильченко и Николай Овсиенко, ответственные сотрудники аппарата полномочного представителя, депутаты и сотрудники аппарата Государственной Думы. На заседании Ассоциации законодателей Приволжского федерального округа обсуждались вопросы развития информационных технологий и реализации контрольных полномочий законодательных органов государственной власти регионов.

Открывая заседание, Григорий Рапота проинформировал участников о результатах выборов в региональные парламенты Кировской, Нижегородской и Оренбургской областей, представительные органы местного самоуправления в регионах округа. Полпред напомнил участникам заседания, что Президент выделил развитие информационных технологий в числе пяти главных направлений модернизации российской экономики[358].

С основным докладом о развитии информационного общества в регионах Приволжского федерального округа выступил помощник полномочного представителя Президента России в ПФО Михаил Косой. По итогам обсуждения темы участниками заседания принято решение о целесообразности координации указанной работы в рамках округа, в связи с чем, Ассоциация обратилась к полномочному представителю с предложением о создании при полпредстве координационной рабочей группы по внедрению информационных технологий с участием специалистов из всех регионов округа[359].

Чем собственно было подчеркнуто, что повышение уровня взаимосвязей между государственными и негосударственными организациями невозможно без сетевых структур, включающих бизнес, профессиональные сообщества, гражданские ассоциации и союзы. В этом аспекте электронное управление (электронное правительство) рассматривается не только средством решения политико-административных целей, но и важным стимулом развития обмена знаниями и роста доверия к государству. Акцент при этом делается не столько на технической или технологической стороне вопроса, а на том, как новые информационные и коммуникационные технологии изменяют публичное управление, его внутреннюю структуру и отношения с обществом[360].

Практическим примером таких изменений стал и Нижний Новгород. Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ Приволжского федерального округа была создана как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес. Цели создания Ассоциации – координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, создание единой правовой основы для реализации политики государства во всех сферах российского общества и обеспечение безопасности в Поволжье.

В состав Ассоциации входят представители законодательных органов государственной власти всех регионов Приволжского федерального округа. Очередные пленарные заседания Ассоциации проводятся не реже одного раза в полугодие. Координатором Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа является председатель Законодательного Собрания Ульяновской области [361].

В последнее время особую актуальность приобретает вопрос о критериях, в том числе и практики совершенствования взаимодействия Федерального Собрания с региональных парламентами и ассоциациями. В первом случае мы принципиально выделяем три показателя политического развития: структурную дифференциацию, способности системы и тенденцию к равноправию. Приоритет эволюционного развития институтов парламентаризма не только не вызывает у нас никаких сомнений, но и подтверждается проведенным исследованием.

Важнейшим шагом в этом направлении стало создание Совета законодателей и Ассамблеи российских законодателей. Эти два института придали новый импульс работе в законотворческой сфере. Появились площадки, на которых активно и оперативно рассматриваются законопроекты до официального внесения в российский парламент. И хотя не все из них получают одобрение, само направление деятельности Совета законодателей и Ассамблеи законодателей можно признать важным и продуктивным в оптимизации деятельности государственных законодательных структур.

Анализируя причины отклонения того или иного законопроекта с «мест», можно обратить внимание и на такой аспект. В последнее время резко возросла значимость политической составляющей в законотворческом процессе. И региональному законодателю при разработке проекта закона порой не хватает нужной информации, а иногда и чутья, чтобы оценить, насколько его инициатива соответствует характеру вызовов и требований. Менеджмент знаний в публичном управлении предстает неотъемлемым фактором повышения эффективности процесса принятия и реализации решений во всех органах законодательной (представительной) власти.

Эффективным инструментом разрешения текущих проблем сегментированного общества является реализованный на практике принцип т. н. «большой коалиции». Он имеет место в том случае, когда политические лидеры всех значительных сегментов общества сотрудничают в управлении страной. Примером большой коалиции могут служить периодически складывающиеся в странах современной Европы правительства Народного фронта, что мы сейчас отчасти наблюдаем и в России.

Практическое применение такой общественно-политической структуры у нас имеет свои особенности, но неизменно требует целого ряда организационных (преимущественно инициируемых Президентом и правительством)[362] и законодательных мер. В связи с чем, стабильность и поступательность движения страны сильно зависит от способности политических лидеров сформировать атмосферу взаимного доверия граждан и власти на принципах межнационального уважения, федерализма и парламентаризма, критериях экономического и политического развития.

Выводы:

Анализ эффективного становления институтов парламентаризма России позволяет утверждать, что демократические политические институты становятся действительно эффективными лишь в результате длительного процесса развития и адаптации к условиям и традициям данного общества, о чем свидетельствует опыт государственного и демократического строительства в западных странах. Следовательно, текущие сложности в трансформации институтов парламентаризма в РФ объясняются не проблемой совместимости демократии и ее институтов с национальными традициями и нормами, а тем, что они могут стать эффективными лишь постепенно адаптируясь к политическим реалиям.

Процесс преобразований отечественной политической системы позволяет определить, что: во-первых, роль парламентских институтов в политической системе России в значительной степени зависит от тех условий, в которых происходило ее становление, во-вторых, до 1991 г. процесс государственного управления осуществлялся в условиях однопартийной системы и с неразвитыми парламентскими институтами, в-третьих, в настоящее время российские парламентские структуры осваивают арсенал конкретных механизмов воздействия на другие органы государственной власти с целью повышения своей политико-правовой значимости и субъектности.

Как мы утверждали ранее, одной из важнейших функций российского парламента является гармонизация отношений центра и регионов, однако политические условия для реализации данных полномочий существенно ограничена по причине прямого и косвенного воздействия исполнительной и судебной ветвей власти. Однако если парламент и не выполняет какие–то из собственных функций, он справляется с другими, например, с легитимацией режима. Это значит, что он играют свою роль в политическом процессе РФ.

Процесс федерализации России продолжает влиять на изменения парламентской системы. Двухуровневая система взаимоотношений отличается своей разновекторностью и часто становится причиной возникновения противоречий между федеральным центром и субъектами федерации в вопросах распределения предметов ведения и определения доли самостоятельности регионов. Данное противоречие можно ликвидировать с помощью регулируемого института федерального вмешательства, который установит чёткие рамки самостоятельности субъектов федерации что и было сделано в начале 2000-х гг.

Федеральное Собрание Российской Федерации с того периода, по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией РФ, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти. В результате конституционных реформ «нулевых» лет двухпалатный Парламент включает в себя нижнюю палату, в которой выстроена чёткая партийная иерархия, определяющая характер и тон принимаемых решений, а также определён внушительный объём полномочий. При этом верхняя палата остаётся достаточно «слабой», исходя из определённого перечня полномочий, и не имеющей возможности в полной мере выполнять репрезентативную функцию (представлять интересы субъектов федерации). Однако даже в этом случае Совет Федерации не теряет свой важный статус интеграционного звена между центральной и региональной властями.

Серьёзно осложняет существующую практику функционирования Совета Федерации низкий уровень взаимодействия Совета Федерации с федеральным Правительством. Сами полномочия СФ в таком диалоге не велики. Например, в процессе продолжающейся федерализации государства, происходящей по сценарию, характерному для американской модели (с указанием в Конституции закрытого перечня исключительных полномочий верхней палаты), а не кооперативному германскому стилю отношений центра и земель, Совет Федерации может блокировать решение исполнительных органов власти лишь в случае изменения состава Российской Федерации и статуса ее отдельных субъектов. Пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов.

Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, располагающую значительным уменьшением числа комитетов и комиссий, а также новым механизмом формирования СФ, который прошел эволюцию от выборной палаты до «палаты назначенцев». При этом, опираясь на законодательный опыт зарубежных государств, прежде всего, Швейцарии и США, и в целом положительный опыт работы первого Совета Федерации, представляется более правильным – выборный тип палаты. По нашему мнению, необходимо последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов, устранив «безвыборное попадание» в федеральный законодательный орган власти представителей от региональных исполнительных властей и от органов МСУ.