Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 7 )

Как правило, обострение межуровневых отношений в федерации происходит на стадии ее создания, определения составных частей и упорядочивающей, стабилизирующей по отношению к ним деятельности институтов. Когда с последовательностью действий по формированию и осуществлению государственной политики (отмеченных блоков и институтов) связаны субординация между носителями властных полномочий и координация между субъектами и объектами управления.

Однако всегда следует помнить два момента. Первый, что «институты не обязательно – и даже далеко не всегда – создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты или, по крайней мере, формальные правила, создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил»[122]. Второй момент. Территориальное распределение политической власти становится более сложным с практическим применением принципа разделения властей, особенно в тех случаях, когда дело касается многосоставных обществ[123]. В обоих случаях важен исторический и социальный фон: традиции, обычаи, опыт.

В принципе, в федерации может быть несколько различных групп регионов. Во-первых, это субъекты федерации (их статусы могут быть не одинаковыми, например, штата Джамму и Кашмир в Индии и штата Мегхалая). При создании союза они, объединяясь, обычно предусматривают для себя одинаковое положение, хотя и в данном случае возможны единичные отступления («неодинаковая» структура органов в двух субъектах Танзании, их неравное представительство в парламенте и др.).

Во-вторых, регионы-несубъекты федерации тоже являются составной частью государства (например, Гуам или округ Колумбия, где расположена столица США, союзные территории Индии, одна из которых – столица государства город Дели, владения Венесуэлы, «Полоса племен» Пакистана и т. д.). Возникает определенное противоречие: регионы-несубъекты являются составными частями федеративного государства, но не представляют собой конституирующих элементов собственно федерации.

Данное противоречие, которое можно объяснить историческими, политическими и другими причинами, отчасти разрешается тем, что регионы-несубъекты объявляются «владениями» федерации, территориями, принадлежащими ей, управляемыми федерацией, но не имеющими права решающего голоса при решении общефедеральных вопросов. Например, в США они представлены только в нижней палате (а не в Сенате – органе представительства субъектов), как правило, лишь одним делегатом (резидент-комиссаром) – и только с правом совещательного голоса (в постоянных комиссиях делегаты могут иметь решающий голос). В общей численности нижней палаты (435 депутатов) они не учитываются[124].

Старомодность этой концепции, исходящей из «владельческих» представлений (заимствованных из арсеналов «колониального права»), привела к определенным изменениям в новейших федеральных конституциях. Так, в Бразилии и Нигерии регионы-несубъекты (федеральные округа, территории) представлены уже в верхней палате с правом решающего голоса, хотя и меньшим числом сенаторов. Подобное имеет место и в Пакистане («Полоса племен» посылает пять сенаторов, а провинции — по 14). В понятие союза в Бразилии, как уже отмечалось, включен федеральный округ, а также муниципии – административно-территориальные единицы низовых территориальных коллективов. Конституция Бразилии характеризует государство как «нерасторжимый союз штатов, муниципий и федерального округа».

Обычно в федеративном государстве роль регионов-несубъектов по сравнению с субъектами незначительна это небольшие, экономически недостаточно развитые, слабо населенные, а то и ненаселенные территории. Само число несубъектов в федерации сравнительно невелико и во много раз уступает численности субъектов. Так, в США 50 штатов и лишь 5 других разного рода территориальных единиц (включая ассоциированные государства), в Индии такое соотношение 25 и 7, в Канаде – 10 и 2. Однако в редких случаях число несубъектов бывает значительным. Например, владениями Венесуэлы в Карибском море являются более 70 крохотных прибрежных островов, обычно ненаселенных.

И все-таки регионы-субъекты федерации имеют перед регионами-несубъектами в политическом плане явные преимущества, хотя и статусы различных регионов-субъектов могут быть далеко не одинаковыми. В России, в частности, субъекты федерации, образованные по национально-территориальному принципу, имеют более высокий статус, чем субъекты, созданные в соответствии с комплексно-территориальным подходом.

В соответствии с Конституцией 1993 г. в Российской Федерации есть субъекты, образованные по национально-территориальному признаку (это – республики, автономная область и автономные округа, их — меньшинство в составе федерации), и субъекты, созданные с учетом территориального признака (области и края с подавляющим большинством русского населения). Данная структура во многом несовершенна, а преимущества, предоставляемые республикам (среди них отдельные находятся еще и в привилегированном положении), вызывают противоречия между субъектами, построенными по национально-территориальному и территориальному признакам. Однако, опыт России (как и менее отчетливый опыт Индии) свидетельствует о возможном совмещения обоих подходов[125].

Отметим, что в западной науке федерация долгое время не рассматривалась как способ решения национального вопроса или как форма преодоления национальных трений и противоречий. Хотя в некоторых странах есть компактно проживающие этнические группы (например, в Швейцарии и Канаде). Индейцы жили и живут компактными племенами в Бразилии и Мексике (правда, в настоящее время территории этих племен значительно сократились). В РФ число малочисленных народов доходит до 41-го, причем представителей некоторых из них осталось 2-3 человека. Это не только является базой для классификации объектов государственного управления, но и изменения социального положения этих групп служат основанием этнонациональной и других политик.

Регионы-субъекты Европы чаще всего формировались по комплексно-территориальному принципу, так как многие федерации складывались на основе объединения территорий (государств, государственных образований) со своими историческими традициями, специфическими интересами, потребностями и т. д., что обуславливает стремление людей из местных сообществ к определенному административно-политическому самоуправлению. Данный принцип активно используется в настоящее время для централизации управления в некоторых основных вопросах и, одновременно, для децентрализации – в других. Децентрализация это способ передачи государством, созданным им локальным сообществам, некоторых полномочий при контроле над их осуществлением.

К тому же на Западе федерации часто создавались в однонациональных государствах или странах, хотя и имевших разнонациональный состав, но не располагавших компактно проживающих крупных этносов. Таким образом, на структуре западных федераций этнический и лингвистический факторы сказались лишь в единичных случаях. При этом нельзя сказать, что за пределами так называемого «социалистического лагеря» не учитывались национальные, языковые, культурные аспекты при создании или реорганизации федерации. Тем самым от обострения межуровневых отношений в федерации на этапе ее создания перейдем к стадии развития явлений переходного типа.

Чаще всего это конфликтные ситуации, кризисные явления в какой-либо одной сфере общественной жизни, например в экономике или политике, затрачивающие все стороны федеративного устройства, тип политического режима и жизнедеятельность граждан. Использование тех или иных принципов и методов взаимоотношений либо способствует дальнейшей эволюции, позитивной динамике федеративной системы, либо приводит к углублению конфликтности, кризису и в итоге – к распаду федерации.

Отношениям, основанным на принципе господства-подчинения (что свойственно истории не только нашей страны), соответствует использование методов командно-административного характера. Когда центр проводит жесткую централизаторскую политику, а субъекты федерации фактически лишены самостоятельности и превращены в простых исполнителей воли центра, причем всякое нарушение этой воли пресекается методами подавления и применения репрессий различного плана. Отношениям, базирующимся на признании фактической самостоятельности субъектов федерации, соответствуют методы противостояния, конфронтации, что способствует развитию политической анархии и дестабилизации федеративной системы и т. д.

Объективно, только на рубеже веков в политической науке утвердилось, что федерализм это не столько совокупность идей и норм, сколько процесс, призванный разрядить центральные и местные конфликты, наладить взаимодействие центра и регионов, обеспечить наиболее целесообразные в данных условиях методы управления государством. На практике такой процесс, кроме прочего характеризуется конкретной расстановкой и соотношением социально-политических сил, и в итоге несет разные результаты. Например, в Канаде франкоязычное население составило одну из десяти провинций – Квебек, однако это было сделано не из принципиальных соображений (учета лингвистического фактора), а просто в результате присоединения в итоге военных действий «французской Канады» к британским колониям.

Такая исторически сложившаяся структура федерации в дальнейшем не только не способствовала решению национальных проблем, но и привела к их резкому обострению. В частности, на втором референдуме (1995 г.) по вопросу о независимости Квебека и выходе его из состава канадского государства, проводившемся через десять лет после первого, не хватило всего лишь около 40 тысяч голосов для осуществления сецессии. Таким образом, здесь мы имеем отрицательный пример неэффективности федеративной системы в плане обеспечения территориальной целостности страны[126].

В Бельгии национально-территориальный принцип был использован при создании федерации в 1993 г. Бельгийская федерация согласно Конституционной поправке от 5 мая 1993 года состоит из общин (низового звена) и регионов (наиболее крупной единицы – субъектов федерации). Эта формулировка, включающая общины наряду с субъектами федерации в определение ее структуры, характеризует новый подход к процессу федерализации страны. В отдельный регион был выделен «билингвистический регион – столица Брюссель», валлонский и фламандский регионы составили по пять провинций[127].

Процесс развития федерализма в последние десятилетия показал, что ни территориальный, ни национально-территориальный подходы нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, может быть применен с учетом конкретной ситуации. В частности, национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву наций (народов) на самоопределение, т. е. коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы организации своей жизни.

На практике он может обеспечить интеграцию частей дезорганизованного государства (если она соответствует интересам населения), способствовать ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, и даже снять определенные противоречия между национальностями. Современные Бельгия и Эфиопия (в последней были и массовые вооруженные столкновения на этнической почве) далеко не случайно при создании федерации пошли именно по этому пути.

Но с течением времени национально-территориальный подход в структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами и мафиозными группировками, стремящимися к установлению своей теневой власти. Региональная (республиканская) этнократия, как это было в позднем СССР, выросшая на базе использования тех преимуществ, которые предоставлялись федерацией для ускоренного развития ранее отсталых национальных районов (т. е. за счет других народов федерации), не редко стремится отвоевать себе положение «удельных князей», нагнетая национализм, требует для своих кланов особых привилегий в федеральной структуре.

Сепаратистские тенденции в Югославии, Чехословакии, СССР, распад федеративных систем этих государств, наконец, локальные войны в Югославии и военные действия в российской Чечне являются ярким свидетельством подобных тенденций[128]. Разумеется, были и другие серьезные причины для развала «социалистических федераций». Прежде всего – игнорирование многообразия интересов на основе свободного, равного и пропорционального представительства, превращение федераций по сути дела в унитарные государства при безраздельном господстве «политбюро» коммунистических партий.

Если главный признак унитарного государства – сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. То самой существенной характеристикой федерации признается ныне наличие двух официальных государственных уровней – федерации и ее субъектов, что мы уже отмечали, а теперь необходимо уточнить.

Распределение полномочий между этими уровнями сводится к тому, что федеративное государство обладает ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутренним, а субъекты федерации – федерированное государство – сохраняет некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками[129].

Современные унитарные и федеративные государства, похоже, развиваются в противоположных направлениях: если первые тяготеют к децентрализации, то федерации повышают степень централизации. В результате – спектр практических методов взаимоотношений центра и регионов становится еще более разнообразным. Они предполагают взаимодействие сторон, отстаивающих свои интересы, и независимо от того, приводит или не приводит оно к компромиссу (соглашению) это делает парламентские формы, связанные с работой органов представительной власти более предпочтительными, политически выгодными.

Следовательно, взаимоотношения центра и регионов, предполагающие учет многообразия интересов и достижение соглашения, наиболее полно отвечает смыслу федерализма и институтам парламентаризма в нем. Наконец, в федеративном государстве отношения центра и регионов носят двусторонний характер. Субъекты федерации активности участвуют в определении собственной политики в отношениях с центром, что накладывает отпечаток на принципы организации[130] и методы межуровневых отношений. В условиях федерализма основным методом является соглашение, нормой – двухпалатный парламент.

В некоторых федерациях, где существует только однопалатный парламент, используются специальные методы для обеспечения взаимодействия интересов субъектов федерации в федеральном парламенте. Так, в Танзании существует особая норма представительства для Занзибара. Причем в совокупности число представителей этого острова в парламенте Танзании всегда значительно превышало в пропорции его долю в населении страны. По Конституции 1979 г. (впоследствии она была заменена другой конституцией) на Коморских островах Федеральное собрание избиралось жителями островов в зависимости от численности их населения и устанавливалось, что каждый остров (их было четыре, но один находился под управлением Франции) посылал не менее пяти депутатов. Принятый парламентом закон мог быть возвращен ему на новое рассмотрение по решению большинства депутатов от одного острова – в этом своеобразном положении отражалась федеративная природа государства.

В том случае, если Федеральное собрание принимало закон вторично, а большинство депутатов от острова продолжали возражать, Президент федерации был вправе отказаться опубликовать этот закон. Тогда решение передавалось на усмотрение Президента, который имел, по существу, право абсолютного вето: без публикации закон не действовал. Данные меры рассматривались как специфические формы защиты интересов субъектов федерации (каждый остров рассматривался в качестве такового) в условиях однопалатного парламента.

Однако прежде чем переходить к рассмотрению особенностей форм правления, остановимся на некоторых методологических аспектах изучения институтов парламентаризма. По отношению к ним и в терминологии конституционного права, и в лексиконе практических политиков и политологов четко обозначено, что это «законодательная власть» и «ее институты». Соответственно, исследовать их можно по-разному. Руководством к нему могут служить выдающиеся работы (см. Введение) как зарубежных, так и отечественных исследователей прошлого и современности.

Во-первых, к ним применим исторический подход. Деятельность британского или французского парламента как противоположных полюсов становления и развития институтов представительной либеральной демократии невозможно ни описать, ни понять, если отвлечься от драматургии их разной истории. Во многом именно в их прошлом, как и в случаи с различной предысторией федераций США и ФРГ, коренятся традиции, процедуры и ритуалы, вместе составляющие тот каркас, в котором протекают актуальные политические процессы и дискурсы.

Не случайно из анализа последнего постепенно складывается вполне самостоятельный дискурсивный подход. Он исходит из возможности изучения политического процесса посредством коммуникации с использованием вербальной и невербальной составляющих через социальный диалог, осуществляемый посредством общественных структур между индивидами, группами и социальными институтами.

Во-вторых, к институтам парламентаризма по определению приемлем (нео)институциональный подход. Парламент – сложная формальная организация. Закономерными поэтому, являются вытекающие из этого метода, вопросы: какова степень разделения труда внутри парламента, как она формируется, в каком отношении находятся сегменты парламента, каким образом они взаимодействуют между собой и другими институтами? Классические институционалисты изучали преимущественно формально-правовые аспекты государственного управления, неоинституционалисты – под институтом понимают скорее не государственные учреждения и организации, а нормы, правила, установки, некие устойчивые формы политического процесса, определяющие деятельность, поведение людей в них, состояние элементов и политической системы в целом.

Третий, социологический подход, поднимает еще более широкую палитру, вопросов: какова социальная композиция парламента, как члены палат относятся к своим ролям, взаимодействуют с новыми парламентскими структурами, насколько реальный институциональный дизайн отражает национальную политическую культуру, чаяния избирателей и т. д.?

Именно здесь пересекаются различные подходы к анализу парламентской деятельности: системный, структурно-функциональный, теории рационального выбора. Последние все чаще становятся основанием для анализа целого спектра политических отношений, поведения избирателей и парламентариев, формирования коалиций и т. д.

В условиях определенного методологического плюрализма вновь становится привлекательным по отношению к политическим институтам и нормативный подход. Особенность, к примеру, нормативных концепций принятия решений – их «сконцентрированность» на разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов и формальных моделей, в соответствии с которыми должен строиться субпроцесс принятия государственных решений. В то же время слабость данного подхода состоит в преувеличении роли идеальных типов, рационально-формальных моделей решений, в некоторой мере отстраненных от самих субъектов управления и оценок реальных иерархических отношений между ними.

Только комбинируя эти основные и пересекающиеся с ними методологические подходы, современный исследователь может добиться определенных успехов в выбранном варианте анализа институтов парламентаризма. Тем более в контексте сущностных характеристик федерации и многообразия ее форм. Относительно чего справедливо отмечает, что «изучить все многообразие существующих федераций, их основополагающие признаки и специфические черты невозможно без исполнения сравнительного метода исследования»[131].

Почему в данном параграфе мы лишь начнем, а далее продолжим рассмотрение моделей формирования верхней палаты парламента, формы взаимодействия двух палат в различных федерации, роль и место верхней палаты в системе органов федеративного государства. Уместно обозначив еще два принципиальных момента.

Во-первых, как уже отмечалось, отношения представительного собрания с исполнительной властью в странах с разными типами государственного устройства могут складываться по-разному. Эти отношения и положены в основу классической классификации, разделяющей парламенты на доминирующие, автономные, ограниченно автономные, подчиненные и полностью подчиненные парламенты[132], с примерами которых мы «разберемся» по ходу изложения.

Во-вторых, сущностные черты каждой из форм государственного устройства можно понять при сопоставлении федераций, с одной стороны, с унитарными государствами, а с другой – с конфедерациями. Поэтому зафиксируем, что исторически новые, рожденные революцией институты представительства Франции – Учредительное собрание, Национальное собрание, Национальный конвент, как и двухпалатный парламент времен «Директории» и др. – были, в отличие от Англии, результатом рационального конструирования. По подсчетам французского ученого Ж.-П. Жаке, с 1789 г. Франции известно 17 конституционных систем. Такая нестабильность государственного строя – свидетельство исторических колебаний, обусловленных как революционным наследием, так и авторитарными амбициями[133], что свойственно и России.

В современном мире все еще сложнее. Многое меняет свое значения и в зависимости от смены смысла ориентира иначе трактуются отдельные типологии и политических систем, их институтов. Самой распространенной формой правления в нынешнее время является республика – в трех ее видах: парламентская, президентская и полупрезидентская (смешанная). И в этом ряду нет ничего удивительного, что в Российской Федерации формально существует и полупрезидентская, и полупарламентарная республика[134]. Возникновение этого смешанного вида, как и «чисто» парламентской республики, не обусловлено осуществлением какой-либо заранее разработанной модели власти, а во многом связано с исторической практикой отечественной политической системы, цивилизационными типами власти и собственности.

Более того, «российский бикамеризм на современном этапе, очевидно, является слабым и исторически не может быть иным, – считает А. Медушевский. – Верхняя палата в настоящее время предстает управляемым институтом, который в ограниченной мере отражает интересы субъектов Федерации. Это связано не только со слабостью федерализма или порядком формирования верхней палаты, но и с ограниченным объемом легитимности российского парламентаризма в целом»[135].

Сама частота парламентского реформирования в нашей стране, стремительность и явно недостаточная продуманность их осуществления, «создает впечатление поиска подходящей для федеральной власти модели функционирования второй палаты методом проб и ошибок». В этом контексте и «перспективе, …вопрос о формировании Совета Федерации по-прежнему выступает как концентрированное выражение позиции по стратегическим вопросам российского конституционализма, таким как роль верхней палаты в развитии федерализма и ее место в системе разделения властей»[136]. А оно, как известно, наиболее строгим образом проводится в президентской республике.

У нас же, в отличие от «чисто» президентской республики правительство ответственно перед парламентом, хотя практически осуществить такую ответственность нелегко (нужно вынести вотум недоверия дважды подряд и на протяжении не более трех месяцев, в таком случае Президент решает: уволить правительство в отставку или распустить нижнюю палату парламента, принявшую вотум недоверия). И, в отличие от парламентарной республики, в России Президент фактически руководит правительством – его акты обязательны для исполнения правительством, причем он принимает такие акты самостоятельно, в силу присущих ему полномочий президентской власти. Председатель правительства на практике еженедельно делает доклады президенту, который непосредственно руководит еще и «силовыми» министрами его кабинета.

Таким образом, вопрос о формировании состава Совета Федерации как института бикамеральной системы в российской постсоветской реальности тесно связан с достижением относительного равновесия между исполнительными и законодательными ветвями власти и «размораживанием» потенциала федерализма – во имя избежания политических кризисов посредством парламентских механизмов. Для чего необходимо повышение влияния субъектов федерации, регионального сообщества на процессы формирования Совета Федерации и его эффективного функционирования.

Обычно организация государственной власти в субъектах федерации следует общим принципам организации власти в самой федерации. Например, место главы субъекта федерации в некоторых странах занимает монарх (султан в большинстве штатов Малайзии, эмир в эмиратах ОАЭ). Главы некоторых субъектов федерации (республик) в России прежде назывались президентами (ныне – главы администрации или в обиходе употребляется общий термин – губернаторы). В США, Аргентине, Бразилии штаты возглавляют избранные населением губернаторы. Глава субъекта федерации в президентской республике (а также в полупрезидентской России[137]) обладает большой властью, в его подчинении структурированный административный аппарат. Часть чиновников в некоторых президентских республиках избирается отдельно от губернатора (например, казначей в штатах США) и теоретически не входят в объединенную администрацию штата под его руководством (но на деле именно губернатор имеет решающее влияние).

Местное правительство реально управляет субъектом федерации в парламентарных монархиях. В Индии – парламентарной республике – губернаторы штатов назначаются президентом, но они не обладают реальными полномочиями, ибо управляет штатом правительство, формируемое партией большинства (коалицией партий) в парламенте штата.

Суды субъектов федерации могут составлять единую систему, возглавляемую их высшим судебным органом, что не исключает существования специальных судов (морских, по трудовым спорам и др.), подчиненных, в конечном счете, высшему судебному органу субъекта федерации. В некоторых федерациях суды ее субъектов рассредоточены по отраслевому принципу (как и в ней самой). В таком случае каждую из этих отраслей (трудовые, налоговые, социальные и другие суды) возглавляет высший специальный судебный орган субъекта федерации. В регионах-субъектах, где есть свои конституции, могут быть созданы специальные конституционные суды (они есть в некоторых республиках России, но, в целом, это бывает редко).

Способы размежевания (разграничения) предметов ведения федерации и ее субъектов в различных странах также весьма различны. Регионы-субъекты федерации обычно рассматриваются как государственные (государствоподобные) образования, поэтому проблема размежевания полномочий федерации и ее субъектов возникает во всех федерациях. Причем, прежде всего, это относится к сфере законодательной деятельности (исполнительная власть рассматривается как единая вертикаль, а к судебной власти перечень предметов ведения, даваемый в конституциях, относится лишь в принципе, поскольку у судов свои «подведомственность и подсудность»). При этом федеральные суды рассматривают дела, используя федеральные законы, а суды штатов применяют и федеральные, и местные законы[138].