Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 3 )

Второй тип – американская разновидность кооперативного федерализма, которая стала ответом на концептуальные недостатки классической модели. Надо признать, что в рамках разделенного суверенитета сложно представить себе эффективное функционирование властных институтов разных уровней. Среди многочисленных сфер ведения государства часто невозможно было выделить какие-либо исключительные полномочия одного из субъектов власти. В результате возник институт совместного ведения, где полномочия осуществлялись на основе сотрудничества.

Третий тип – европейская разновидность кооперативного федерализма, возникшая в результате того, что некоторые европейские государства (в первую очередь, ФРГ и Австрия) в условиях послевоенной реконструкции взяли на вооружение американскую модель кооперативного федерализма, адаптировав ее к своим национальным системам. Данный тип представляет собой особый механизм взаимодействия союза и субъектов федерации в форме так называемых конференций – постоянно действующих общих органов федерации и регионов, состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней. В ходе данных конференций вырабатываются совместные решения наиболее актуальных проблем государства. Наконец, четвертый тип – дуалистический кооперативный федерализм – теоретическая конструкция, созданная на базе концепции дуалистического федерализма А. Ященко.[36]

Преимущества европейской разновидности кооперативного федерализма не однозначны. Например, П. Пернталер утверждает, что в Австрии в процессе реализации данной модели произошло усиление централизации и ослабление автономии земель, что ландтаг уже не может контролировать главу земельного правительства, так как тот подчинен федеральным органам более, чем земельным; что земельное законодательство «дегенерировало вследствие федеральной законодательной интервенции», а Конституция предписывает землям, как разрабатывать законодательство и осуществлять управление; что по отношению к Австрии и ФРГ можно вести речь об унитарном государстве[37].

О кризисе германского федерализма писал и Р.-О. Шульце, который критиковал недостаточно прозрачный «административный федерализм» за то, что тот приводит федеральные и земельные парламенты к потере влияния[38]. Результатом наделения слишком многих участников политических процессов чрезвычайно широкими полномочиями (и, прежде всего, правом вето) стали затянувшиеся переговоры и замороженные инновации. Так германский федерализм оказался «ловушкой совместных решений»[39].

Современные концепции федерализма, безусловно, основываются на более ранних теориях, однако, как мы полагаем, они также тесно связаны с общими тенденциями развития политической науки и смежных дисциплин. Например, кооперативный федерализм, сам являющийся продуктом эволюции классической (дуалистической) концепции, в 70-х гг. ХХ в. принял форму теории и практики конкурентного федерализма. Ее возникновение было во многом обусловлено необходимостью преодоления проблем, с которыми столкнулись федеративные го­сударства в процессе своего развития, а также недостатков теории кооперативного федерализма, выявленных в результате воплощения в жизнь ее положений и принципов.

Усилия федераль­ного центра по улучшению обеспечения прав и законных интересов граждан в рамках кооперативного федерализма путем их императив­ной регламентации, политики экономического выравнивания, мер по обеспечению единых стандартов и условий жизни и т. д. не увенчались успехом – результаты зачастую оказывались прямо проти­воположными. Так, у менее благополучных субъектов федерации исчез стимул развивать собственную экономику, преодолевать бюджетный дефицит и стремиться к бюджетной самостоятельности, что не могло не сказаться на положении их населения, а развиваю­щиеся субъекты Федерации утратили мотивацию для интенсивного развития, что замедлило рост уровня жизни их населения.

Например, в 1981 г. в США Совещательная комиссия по внутригосу­дарственным отношениям подготовила комплексный критический анализ программ, проводимых в рамках кооперативного федерализма, большое количество элементов которого были фактически введены в США. Комиссия заключила, что кооперативный федерализм отделяет финансирование и разработку программ от их осуществления, а поли­тическую инициативу и авторство – от ответственности за результаты их реализации, подры­ваяя, таким образом, политическую ответственность. В результате никто в действи­тельности ни за что не отвечает, и все отвечают за все[40]. Парадоксы кооперативного федерализма и призвана была преодолеть концепция конкурентного федерализма.

Данная концепция впервые была представлена в работах канадского исследо­вателя А. Бретона[41]. Ей присущи две основные характеристики: во-первых, рассмотрение федерализма сквозь призму социально-экономических процессов; во-вторых, признание, что в условиях взаимной автономии политических субъектов консенсус в их от­ношениях сменяет конкуренция за доступные мобильные ресурсы путем установления наиболее выгодных «правил игры»[42]. Центр и субфедеральные правительства (участники федеративных отношений) рассматриваются Бретоном в качестве игроков, ко­торые приспосабливаются к меняющимся условиям внешней среды. Задача федерализма, по его мнению, в том, чтобы разработать сбалансированную и взвешенную систему правил конкуренции между органами власти — вместо традиционных для федеративных государств поисков оптимального, но при этом статичного разграни­чения экономических и бюджетных полномочий.

В 80-е гг. XX века концепция конкурентного федерализма получила свое дальнейшее развитие. Следует, однако, согласиться с теми исследователями, которые полагают, что концепция конкурентного федерализма (так же, как и иные современные концепции федерализма) находится в процессе формирования, и еще не достигла той степени зрелости, разрабо­танности и аргументированности, позволяющей называть ее «теорией», в отличие, например, от теории кооперативного федерализма[43]. Основные идеи и проблемы концепции конкурентного федерализма были раскрыты, главным образом, в работах зарубежных исследователей[44], однако вызвали они ин­терес и в России[45].

В настоящее время положения данной концепции продолжают развиваться, получая свое практическое наполнение, например, в Германии, где было предложено сократить полномочия Бундесрата, а также полномочия согласительной комиссии, состоящей из представителей Бундестага и Бундесрата, и ограничить практику совместного финансирования проектов. Переход к «соревновательному» (то есть – конкурентному) федерализму предполагает большую самостоятельность земель, ликвидацию общего бюджета, обеспечение не равного уровня развития земель, а всего лишь равных стартовых условий для них[46].

В 2006 г. в ФРГ началась самая масштабная (с 1949 г.) феде­ративная реформа, основными причинами которой были существенные проблемы и недостатки кооперативной модели немецкой федерации. Политические силы федерации и земель, имею­щие зачастую полярные политические интересы, объединили свои усилия с целью привнесения элементов конкурентного федерализма в немецкую модель кооперативной феде­рации. Первый этап реформы был успешно завершен в 2006 г., второй – в 2009 г.

В частности, в результате первого этапа федеративной реформы количест­во законов, требующих обязательного одобрения верхней палаты, уменьшилось с 60% до примерно 35-40%. Рамочная компетенция была отменена, а ее предметные сферы были распре­делены между федерацией и землями. Исключительная компетенция земель и федерации была расширена, а конкурирующая компетенция сокращена. Кроме того, по ряду вопросов в сфере конкурирующей компетенции земли получили право «отклоняться» от обязательных предписаний федерации и создавать собственное регулирование в рамках конкретных вопросов[47]. Мож­но сделать вывод о том, что Германия осторожно ввела элементы конкуренции в существующую модель кооперативного федерализма, что позволило компенсировать недостатки кооперативного федерализ­ма преимуществами конкурентного.

Реформирование немецкой модели федерации в со­ответствии с принципами конкурентного федерализма во многом объясняется преимуществами последнего. К ним относятся: разнообразие условий, предлагаемых субъектами федерации, внутригосударственная мобильность граждан и компаний, дисцип­линирующая роль конкуренции в отношении налогообложения, расходов, нормативного регулирования, осуществляемых субъек­тами федерации. Например, в сфере образования общие стандарты были отменены и их заменили 16 различных нормативов земель[48].

Путем установления сравнительно высокого уровня заработной платы более состоятельные земли стали «переманивать» учителей из менее благополучных земель[49]. Тут же скептики высказали опасения, что дальнейшее движение в сто­рону конкурентного федерализма будет иметь негативные последс­твия, особенно в таких сферах, как образование, охрана окружающей среды, выплата заработной платы местным чиновникам, (включая учителей и полицейских).

Таким образом, помимо преимуществ, концепция конкурентного федерализма имеет ряд недостатков. Ее слабые стороны во многом связаны с некритичным переносом принципов рыночной экономики на внутригосударственные, федеративные отношения. Принципы рыночной эко­номики едва ли будут одинаковым образом функционировать и иметь равную продуктивность в сфере экономических отношений и в сферах политических и государственно-правовых отношений, а специфику последних концепция конкурентного федерализма в полной мере не учитывает.

Однако сто­ронники концепции конкурентного федерализма позиционируют ее как наиболее оптимальную современную альтернативу теории кооперативного федерализма, прин­ципы которой лежат сегодня в основе устройства многих федераций. Важно подчеркнуть, что концепция конкурентного федерализма опирается на основополагающие принципы рыночной экономики, в частности – на принципы свободы конкуренции, транспарентности (прозрачности), свободы предпринимательства и потребительского выбора. Таким образом, жизнеспособ­ность этой концеп­ции во многом объясняется именно возросшей экономической, социальной и географической мобильностью[50].

В рамках кон­курентного федерализма наилучшему обеспечению прав и законных интересов граждан, компаний служит допущение и по­ощрение конкуренции между субъектами Федерации. Собственно, федерация лишь устанавливает общие «правила игры», на основании которых субъекты федерации сами регулируют конкретные условия жизни и осуществления предпринимательской деятельности для граждан и компаний. В случае неудовлетворительной оценки политики региона его граждане и компании имеют право «нога­ми» проголосовать за тот субъект федерации, который предложит более благоприятные условия жизни и деятельности.

Следовательно, в ус­ловиях конкурентного федерализма субъекты федерации соревнуются друг с другом за население, инвестиции, плательщиков налогов путем предоставления некоторых преференций, лучших по сравнению с другими условий. Что, в свою очередь, стимулирует другие субъекты федерации перед лицом угрозы оттока капитала и рабочей силы к пе­ресмотру своей политики (и, возможно, к предложению новых, равно привлекательных конкурентных условий для граждан и компаний).

Настоя­щий конкурентный федерализм не сводится к «правам штатов» или бюрократическому перераспределению полномочий на нижний уро­вень государственного управления, где властвуют группы со своими интересами, ибо истинный федерализм не стремится передавать субъектам федерации больше прав, а, напротив, прилагает усилия дисциплинировать субъектов федерации, вынуждая их конкури­ровать между собой в интересах граждан. Именно такой федерализм позволяет гражданам в различных их статусах инвесторов, бизнесменов, домовладельцев, работников или родителей — «голосовать ногами» и делать выбор между конкурирующими юрисдикциями, каждая из которых предлагает различный набор государственных услуг. Федерализм пытается в этом смысле воспроизвести в политических отноше­ниях преимущества выбора и конкуренции, которые характеризуют частные экономические рынки[51].

Опыт «войны законов», сопровождавший «парад суверенитетов» в России в 90-е гг. ХХ в., показал, к каким последствиям может при­вести такое воспроизведение «по-русски». В связи с чем, федерализм должен рассматриваться не столько с формально-юридических позиций, как только нечто правовое, сколько с реалистических позиций, как явление и феномен, фактически, существующий в жизни страны. Отсюда федерализм – явление многомерное (подразумевает множество аспектов – не только правовой, формально-юридический, но и исторический, политический и др.), имеющее не только статистический, но и динамический характер[52].

Но в любом случае необходимо понимать степень детализации и унификации правового регулирования отношений между федерацией и ее субъ­ектами, а также между самими субъектами федерации, которую может осу­ществлять федеральный центр, не препятствуя соревновательным отношениям между регионами. Для чего важно участие региональных политических организмов в формировании структуры власти центра (например, верхней палаты парламента)[53].

Основополагающая идея конкурентного федерализма взывает к жизни и еще одну проблему. А именно: отток работников и капиталов из ме­нее благополучных субъектов федерации в более привлекательные. При неспособности первых предложить комфортно-конкурентные усло­вия жизни и осуществления предпринимательской деятельности. Следствием этого может стать увеличение неравенства субъектов и реальной асимметрии федерации, когда благополучные регионы будут еще более привлекательными, а «бедные» – еще слабее.

Также проблемным является вопрос о степени, до которой элемен­ты конкурентного федерализма могут быть внедрены в федеративные отношения конкретного государства. Это во многом зависит, по нашему мнению, от уровня развития рыночной экономики в государстве и зрелости федеративных отношений в целом. Поэтому в федерациях с развивающейся рыночной экономикой и формирующимися линиями внутригосударственных отношений необходимо осторожно и осмотрительно вводить элементы соревновательности, которые в их регулируемом объеме, бесспорно, будут способствовать более актив­ному развитию субъектов и федерации. Да и в странах с развитой рыночной экономикой также требуется осмотрительность при введе­нии механизмов конкуренции во внутригосударственные отношения ввиду особенностей последних[54].

Концепция конкурентного федерализма представляется нам одной из наиболее обоснованных и самостоятельных современных концепций федерализма. Она направлена на стимулирование госу­дарства наилучшим образом обеспечивать интересы своих граждан, на создание эффективно функционирующего федеративного государс­тва, открытого и динамично развивающегося общества, на повышение его благосостояния и государства в целом. Вместе с тем представлять ее в качестве полноценной альтернативы теории кооперативного федерализма преждевременно.

Действительно, концепция конкурентного федерализма предлагает способы преодоле­ния недостатков и дисфункций, с которыми столкнулись федерации, воплотившие в жизнь принципы кооперативного федерализма. Однако перечисленные нами (и иные) проблемы, вытекающие из теоретических положений концепции и их реализации на практике, свидетельствуют о необходимости ее доработки. В этой связи корректным представляется использование элементов конкурентного федерализма в рамках существующей в конкретном государстве модели федерации, как, например, это было сделано в Германии. Тем не менее, отмеченные аспекты и проблемы не умаляют нова­торский характер концепции конкурентного федерализма, ее потен­циал в совершенствовании федеративных отношений, в обеспечении приоритета прав и интересов граждан, свойственного парламентской демократии.

Страной конкурентного федерализма в политической науке традиционно считаются США. Однако со временем, вследствие эволюции теории прав штатов (сохранивших за собой полномочия самостоятельного осуществления расходов и установления налоговых сборов), здесь сформировалась концепция «нового федерализма».[55] Американские историки и политологи находят, что все специфические мотивы проекта «нового федерализма» определились уже в предвыборных выступлениях Д. Эйзенхауэра, который положил начало традиции открывать президентский срок представителя республиканской партии объявлением новой программы («нового федерализма»).

Сам термин «новый федерализм» тем не менее, впервые приобрел права гражданства в словаре высокопоставленных сотрудников федерального правительства во времена президентства Р. Никсона, а авторские права на данное понятие, принято признавать за Р. Нейтаном. Последовательность этапов современной истории «нового федерализма» определяется по годам инициируемой республиканцами очередной волны движения за реформирование федеративной системы, восстановления нарушенного баланса власти между федеральным центром и правительствами штатов, придания новой жизненной силы политическим институтам штатов и органам местного самоуправления.

Программа «нового федерализма» Р. Никсона с её духом прагматизма и тяготением к технократическому стилю управления, с упором на повышение уровня контролируемости процессов в сфере финансового федерализма, точные и единообразные методы расчетов при распределении ресурсов по крупнейшим федеральным программам, была наиболее близка образу мышления многих неоконсерваторов.

Суть же концепции «нового федерализма» Р. Рейгана, явно испытывала ностальгию по временам дуалистического федерализма. И состояла в идее уменьшения влияния федеральных органов на местные дела, что, по мнению сторонников концепции, должно реализоваться в росте доверия к местным властям и, как результат, в постепенной пере­даче штатам ответственности за финансирование государственных социально-экономических программ вместе с финансовыми полно­мочиями и доходами от налоговых поступлений. Уже в своей инаугурационной речи 20 января 1981 г. Рейган заявил, что обещает «взять под контроль и прекратить разрастание государственного аппарата», «обуздать масштабы и влияние федеральных учреждений»[56].

Альтернативная хронология связывает переход от дуалистического к кооперативному федерализму с политикой Нового курса, с ростом активности федерального правительства в области социально-экономического регулирования. При этом «новый федерализм» понимается фактически как синоним федерализма времен Нового курса и пострузвельтовской эпохи. Документальным свидетельством начала периода «нового федерализма» признаются не предвыборные программы кандидатов-республиканцев, а материалы экономической статистики. Они же гласили, что до середины 30-х гг. ХХ в. расходы правительства составляли в США не более 10% ВНП, из них на долю штатов и муниципалитетов приходилось 75%, а уже в середине 40-х гг. ХХ в. через государственный бюджет перераспределялось свыше 35% ВНП страны, причем более половины данной суммы – 60%, проходило через федеральные ведомства[57].

Тогда, условно, первый и второй «новый федерализм» – это два пика на графике роста государственных расходов и доли в них федерального бюджета, пришедшиеся на годы Нового курса Ф. Рузвельта и «Великого общества» Л. Джонсона. А третий и четвертый «новый федерализм» – фазы коррекции, торможения централизаторских тенденций, но ни в коей мере, несмотря на декларируемые намерения, не обращения их вспять[58]. Идеологическим стрежнем риторики «нового федерализма» по существу служили не меры реформирования в сфере собственно федеративного договора, сколько общие требования ограничить рост расходов «большого правительства».

Наиболее авторитетный на сегодня специалист по теории федерализма среди политологов американской школы Д. Элейзер освободил идею договора от приданных ей У. Райкером конкретно-исторических форм[59] и воссоздал её как сосредоточие либеральной традиции в социальной философии. В выделяемых Д. Элейзером исходных методах формирования политических сообществ: завоевание (в широком понимании - как применение насилия, в том числе и революционного, при изменении социального строя), путь органического развития и договор – легко обнаруживаются универсальные принципы трех типов мировоззрения: радикального, консервативного и либерального.[60] Чем последовательнее идее договора возвращается её предельная природа как априорного идеала всех типов социального взаимодействия, тем отчетливее проступает присущая либеральной политической мысли «разноуровневость» понимания природы федерализма: как получившего конкретное выражение в опыте классических федераций типа территориально-политического управления и как нормативного принципа объединения свободных, самоопределяющихся индивидов.

«Идеальная модель федерации» со всеми её атрибутами (добровольностью вхождения в союз, полным равенством участников договора, готовностью федерального центра не нарушать права и целостность политических сообществ – учредителей федерации, что невозможно без стабильной демократии) составляет только одну необходимую сторону, но далеко не исчерпывает содержание абстрактно-универсалистской ипостаси федерализма. И Д. Элейзер, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права, смысл которой в классическом либерализме раскрывается через цель признания и защиты автономии личности.

Д. Элейзер отмечал, что не­верно и пагубно пытаться рассматривать федерализм как систему отношений, подобную пирамидальной структуре или схеме «центр—периферия». Сам он рассматривает конструкцию федерализма как матрицу, в которой нет высших и низших органов власти, включающую большие или меньшие по области и спектру полномочий властные институты, способные к собственной трансформации сообразно вызовам среды. Договор – это та основа, на которой достигается социальный порядок, обеспечивающий гражданские и политические права индивида, а федерация форма, единственно отвечающая критериям свободного общества. Для либерального мировоззрения верно и обратное: свободное общество – это федерация per se[61]. Примерно так же видят федерализм и политиче­скую систему, где он реализуется, сторонники концепции «федера­тивного общества» – У. Ливингстон и А. Лейпхарт.

Американский политолог У. Ливингстон считается создателем концепции федеративного общества. Однако сам он полагал, что его работа «Федерализм и конституционные изменения» развивает традицию изучения федерализма, берущую начало в классическом труде К. Уэра[62], и опирается на договорную концепцию общества теоретиков либерализма XVIII-XIX вв. и их предшественников, таких как И. Альтузий. У. Ливингстон, отталкиваясь от идеи социального организма как федеративного сообщества, следующим образом подвел итог своих размышлений: "Сущность федерализма следует искать не в тонкостях правовой или конституционной терминологии, а в тех силах – экономических, социальных, политических, культурных, которые делают федеративные формы необходимыми... Федеративная система – это средство, позволяющее выявить и сохранить федеративную природу общества".[63]

Он перевел идею федеративного общества на язык политологического анализа, пытаясь сделать её «технологичной», применимой к сопоставлениям. У. Ливингстон уточнял, что не каждое организованное в единое политическое образование общество следует относить к категории федеративных – таковым может быть названо лишь общество, в котором группы населения, имеющие особые культурно-религиозные характеристики, хозяйственные традиции, черты бытового уклада территориально выделены, их представители не распределены более или менее равномерно по всем регионам. Таким образом, федеративным, если прибегнуть к терминологии А. Лейпхарта, является многосоставное общество с компактно проживающими, территориально обособленными сегментами.

В первое время эйфория избавления от догм нормативно-институционального метода и обретенная свобода изучения практики федерализма такой, как она открывается взору политолога. Не обуреваемого заботами о поиске «правильных», классических форм федерации и беспокойством о том, как объяснить многочисленные отклонения от канона федеративного государства, заглушили легкое недовольство по поводу чрезмерной аморфности понятия федеративного общества. Ливингстон оставил без ответа множество вопросов, возникавших при первых же попытках уточнить содержание введенного им термина. В частности, он не прояснил, служит ли сохранение прочной исторической памяти о временах, предшествовавших образованию единого государства, достаточным основанием признать федеративным этнически однородное общество без четких линий религиозного и культурного разделения. (Каким, например, было или, точнее, ощущало себя российской общество после 1917 г или австралийское до середины XX века, во времена, когда и завуалировано, и открыто проводилась политика «белой Австралии»).

Сама по себе идея «первичности» федеративного общества и «вторичности» институтов федерализма не помогала понять, почему, скажем, Австрия (где основные линии размежевания в обществе проходили между католической и социалистической субкультурами и не имели территориального измерения) с неизменным постоянством возвращалась к федеративным формам. Тогда как Южная Африка с более ярко выраженными чертами федеративного общества[64] и неоднократно предпринимавшимися попытками образовать союз колоний[65] все же вошла в историю федерализма как образец неудавшейся федерации.

Ливингстон в статье «Заметки о природе федерализма», отвечая на упреки в возможности безграничного расширения круга федеративных обществ, выделил несколько моментов, позволяющих, по его мнению, достичь требуемой коллегами определенности ключевых дефиниций. Он подчеркнул, что не все, а только особо значимые различия экономического, религиозного, расового, исторического свойства, присущие территориально обособленным группам населения, позволяют относить рассматриваемое общество к категории федеративных. И указал легко верифицируемые критерии, которые позволяют отделять значимые, территориально локализованные различия, переводящие общество в разряд федеративных, от всех иных, присущих любому обществу как сложноорганизованной гетерогенной системе.

Этими критериями, по убеждению американского политолога, служили осознание населением определенной территории своих особых интересов, требования их признания и существование институциональных каналов представительства этих интересов. Ливингстон четко сформулировал вывод о невозможности, в рамках развиваемой им концепции, сколько-нибудь жесткого разделения территориально-политических систем на федеративные и унитарные[66]. Не только Великобритания, Италия, Южная Африка, но и Франция попадали в разряд стран с федеративным территориально-политическим устройством, поскольку имеют те или иные нормативно признанные механизмы выражения и защиты интересов территориальных сообществ, но и их политические системы, независимо от конституционных установлений, на практике функционируют как федеративные.

Таким образом, вводя в категориальный аппарат политической науки понятие «федеративное общество», У. Ливингстон связывал его в первую очередь с особым пониманием федерализма, который он расценивал не как характеристику государственных институтов власти, а как само общество, продуцирующее эти институты. Сущность федерализма, по его мнению, заключается не в построении оптимальной структуры территориальных уровней власти, а в «цементировании» общества, основанного на плюралистически структурированном суверенитете.

В свою очередь, А. Лейпхарт называл федерализм особой формой автономии политических субъектов, естественным способом организации политической системы в «многосоставных обществах» — социальных группах, которые разделяются на целостные элементы в условиях совпадения политических противоречий с линией социального разделения. Социальные группы при этом являются стабильными самостоятельными сообществами, обладающими собственными ресурсами и структурами, а также каналами коммуникации. Поэтому для их организации не подходит классическая структура управления унитарным государством.