Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 16 )

Существующая нормативная база федеративного государственного устройства в определенной мере тормозит политическое и экономическое развитие страны, прежде всего из-за отсутствия четкого распределения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, играя вспомогательную роль, служит еще одним посредником между центром и регионами (в системе российского федерализма) и между парламентами разного уровня – в системе отечественного парламентаризма. Эффективность деятельности Совета законодателей, как и парламентских ассоциаций разного уровня – сравнительно не велика, но в процессе реформ может существенно возрасти.

Имеющаяся на сегодня законодательная база взаимодействия институтов парламентаризма в России содержит много пробелов, она противоречива и порой бессистемна. Требуется полномасштабная конституционная реформа, направленная на снятие противоречий институционализации федерализма и парламентаризма, адаптирующая их содержание к качественно новому состоянию гражданского общества и политической системы РФ, однозначно разграничивающая права и ответственность участников политического процесса России.

По нашему мнению, полноценное реформирование механизма взаимодействия институтов парламентаризма невозможно без модернизации самой российской Конституции. В частности, необходимо законодательное закрепление формирования Совета Федерации посредством выборов сенаторов, а также законодательное закрепление критериев, в соответствии с которыми не только органы государственной власти субъектов РФ, но и избиратели отбирали бы кандидатов в СФ. Считаем целесообразным закрепление запрета на образование в Совете Федерации партийных фракций и ведение в его стенах партийной деятельности, приостановление членства в партии на всё время пребывания в должности члена Совета Федерации

Кроме того, необходимо принятие закона, регулирующего взаимодействие в законодательном процессе органов федеральной власти, включая Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные органы исполнительной власти, и региональных органов государственной власти. Считаем правильным преобразование Совета законодателей при Совете Федерации в консультативный орган, аналогичный Государственному совету. На его рассмотрение необходимо выносить в обязательном порядке вопросы, имеющие ключевое значение для регионов (в том числе: проекты федерального бюджета, законопроекты по межбюджетным отношениям, федеративному устройству, межнациональным отношениям, демографической и миграционной политике).

Сенаторам, используя менеджмент знаний и участвуя в российском народном фронте, следует более активно использовать право законодательной инициативы. Государственной Думе можно рекомендовать приоритетное рассмотрение законопроектов, вносимых СФ (по аналогии с законопроектами, вносимыми Президентом и Правительством). Необходимо законодательное закрепление процедуры ежегодного отчёта Правительства РФ не только перед Госдумой, но и Советом Федерации или перед совместно обеими палатами Федерального Собрания. Совместное знание не только повышает доверие к государству, усиливает его легитимность, но и служит важным ресурсом развития публичной политики России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ эволюции институтов парламентаризма в политическом процессе России позволяет утверждать, что демократические политические институты становятся действительно эффективными лишь в результате длительного процесса развития и адаптации к условиям и традициям данного общества, о чем свидетельствует опыт государственного и демократического строительства в западных странах. Следовательно, текущие сложности в трансформации институтов парламентаризма в РФ объясняются не проблемой совместимости демократии и ее институтов с национальными традициями и нормами, а тем, что они могут стать эффективными лишь постепенно адаптируясь к политическим реалиям. В нашем случае, это прежде всего признаки и особенности государственного строительства, которые имеют место в истории и в истоках создания федерации в СССР.

В Советском Союзе этнический принцип считался основным, если не единственным принципом построения федерации. Первоначально советское государство подспудно задумывалось как унитарное и централизованное, способное выстоять в грядущих битвах классовой борьбы, а федеративное начало сильно ослабило бы революционную государственность. Но многонациональность России, а, следовательно, и полисубъектность, провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали центробежные тенденции, что и потребовало радикального изменения позиции в отношении государственного устройства. Россия была официально провозглашена федерацией, а советский федерализм возник и развивался как способ решения национального вопроса.

Этап развития российской государственности с 1917 по 1993 гг. характеризуется (кроме прочего) и как период становления/развития Советов в форме представительных органов власти СССР. Они отчасти повторяли строение властных отношений и институтов прежнего времени, опираясь на эффекты состояния национальной культуры и менталитета элит после 1917 г. Как отмечал А. Турме, культура материализуется в институциональной деятельности, а институт является носителем и производителем культуры. Это дает основание считать, что Советы по своей природе представляли собой квазипарламентское образование, изначально созданное как объединение, ставящее перед собой в качестве цели не столько ломку атрибутов прежней государственности, сколько их видоизменение.

Преобразование Советов в представительные органы власти в ходе трансформации политической системы произошла по ряду причин, в том числе – необходимости легализации допуска к государственной власти социальных слоев, которые ранее были лишены этого. Сложившаяся система Советов в ходе своей эволюции, этапы которой ознаменовывались принятием Конституций СССР и РСФСР (1918, 1925, 1936, 1937, 1977, 1978 годов) и внесением изменений в Конституцию РСФСР (РФ) в 1992 году, претерпевала определенные структурные изменения. Причем, основные (скорее негативные) преобразования, затронувшие систему Советов, произошли после принятия Конституции СССР 1977 г. В начале 90-х гг. на волне «провозглашения каждым своего суверенитета» изменения касались установления принципа разделения властей и придания Съезду народных депутатов того же РСФСР (как и в других республиках) статуса законодательного органа. Катализатором меняющейся Федерации в целом вновь стал национальный аспект.

Национальное строительство в СССР было экспериментом по организации полиэтничного государства. Национальным образованиям гарантировалась полная независимость, или гарантии прав и свобод в рамках федеративного государства, но ни того, ни другого они не получили, поэтому «парад суверенитетов» 1990-х гг. стал отчасти их ответом на допущенные просчёты советского руководства. На изломе системы взаимодействие элементов федерализма и парламентаризма обрело новую структуру – Совет Национальностей. Верхняя палата парламента СССР, который был образован как договорная федерация, формировалась уже исключительно по территориальному принципу (депутаты от союзных и автономных республик, национальных областей и округов). Но на деле (как и в целом, парламент СССР) не имела ни серьезных полномочий, ни существенного влияния на центробежные тенденции, так как создание этого института не сопровождалось институционализацией политических процессов. В РСФСР верхняя палата парламента была учреждена в 1989 г., а избрана – в 1990 г. Распад Советского Союза и последовавший системный кризис власти не позволил Совету Национальностей Верховного Совета СССР и РСФСР сыграть серьезную роль в жизни страны, да они на это и не были способны.

Сложившаяся к 1993 г. система государственной власти, где порядок взаимоподчинения (при наличии принципа разделения властей) двух государственных структур, статус которых позволял их идентифицировать как законодательные органы (Съезд народных депутатов РФ и Президент РФ), оказалась непрочной. Данное обстоятельство (в совокупности с другими) привело в конце 1993 г. к образованию на базе новой Конституции и нового представительного органа власти – двухпалатного парламента России, Федерального собрания РФ. Его создание символизировало становление нового механизма сочетания потенциалов федерализма и парламентаризма в стране. Совет Федерации одновременно предстал и парламентским институтом федерального уровня (интегрированной частью двухпалатного Федерального Собрания), и выразителем специфических интересов субъектов Федерации, из представителей которых он состоял.

Становление парламентских институтов в новой России и их функционирование во многом зависело от объективных условий, сложившихся в обществе и их понимания властью. Отсутствие развитых традиций самоуправления и самоорганизации, политико-культурные установки, свойственные незападному социуму, полиэтничность страны и т. д., определили две важнейшие особенности российского федерализма тех лет, сказавшиеся в динамике развития институтов парламентаризма: 1) «внедрение федерализма «сверху» – путем новой территориальной политики Центра, что делалось с ссылкой на западный опыт и из популистских соображений; 2) использование федерализма в качестве средства решения не только национального вопроса, но и проблем государственного управления.

Поскольку политический процесс это основное место пересечений властных вертикалей и горизонталей, его институциональное строение достаточно сложно. Конкретный состав (и качество) институтов заметно различаются в зависимости от типа государства, характера политической системы и режима, национальной культуры, менталитета элит и прочего. Но в любом случае он включает в себя органы, представляющие центральную и региональную государственную власть, местную государственную власть и местного самоуправления во всем разнообразии их функций и прерогатив. В общей механике интеграции федерального центра и регионов Совет Федерации занял особое место, ибо, исполняя свои представительские функции, выступил главным посредником между федеральными и региональными органами власти. При этом в законотворческом процессе стал важным посредником не только между Госдумой и Президентом, но и между законодательной ветвью власти в целом – и исполнительной вертикалью, связующим звеном с представительными органами МСУ. В силу чего на системной основе создал некое пространство взаимодействия, где формирование нового механизма согласования интересов, представления и отстаивания разных подходов необходимо не столько для оптимизации каждой из отдельных структур, сколько для всей общественно-политической организации, государства в целом, существующих как процесс постоянного подтверждения готовности народа к единению и развитию. Именно в таком формате политические практики, динамика эволюции институтов парламентаризма в России имеют особую примечательность.

На осуществление российским парламентом его функций как важного механизма гармонизации отношений центра и регионов серьезное влияние оказывает исполнительная власть , формируемая ими (особенно первым) политическая инфраструктура, политический режим, в целом. В то время как политическая система регулируется конституционными нормами, законами, судебными решениями, режим действует в зависимости от личных связей, покровительства, маневров по сохранению своей автономии. Как следствие, самостоятельность парламента в реализации своих полномочий существенно ограничивается. Однако если парламент и не выполняет какие–то из собственных функций, он успешно справляется с другими, что означит, он играют свою роль в политическом процессе РФ.

К особенностям Российской Федерации как федеративного государства, определенным способом, влияющим на эволюцию парламентской системы, относятся: двухуровневость органов государственной власти в федеративном государстве; двухуровневость законодательства федеративного государства; разновекторность существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов федерации. В результате чего появляется противоречие между федерацией и ее субъектами, первая из которых стремиться подавить автономию последних, а они, в свою очередь, стремятся выйти из под ее контроля. Данное противоречие можно ликвидировать либо путем переговоров, либо установив жесткие рамки самостоятельности субъектов Федерации и имея законодательно регулируемый институт федерального вмешательства, что и было сделано в начале 2000-х гг.

Федеральное Собрание Российской Федерации с того периода, по набору статусных полномочий, определенных ей Конституцией РФ, выполняет функции федерального законодательного (представительного) органа государственной власти, однако наделено минимальными полномочиями на действенное участие в системе «сдержек и противовесов». В результате конституционных реформ «нулевых» лет двухпалатный парламент, по критерию отношений представительного собрания с исполнительной властью включает. А) ярко выраженную партийную по составу, «сильную» по набору полномочий и «удобную» по характеру принимаемых решений – нижнюю палату; Б) «смешанную» по составу, «слабую» по набору полномочий и не «дотягивающуюся» до своего предназначения – представлять и защищать интересы населения субъектов Федерации – верхнюю палату. Не без проблем, но и в такой ситуации Совет Федерации остается важным интеграционным звеном между центральной и региональной властью. Аналог – Национальное собрание Франции.

Серьёзно осложняет существующую практику функционирования Совета Федерации низкий уровень взаимодействия Совета Федерации с федеральным Правительством. Сами полномочия СФ в таком диалоге не велики. Например, в процессе продолжающейся федерализации государства, происходящей по сценарию, характерному для американской модели (с указанием в Конституции закрытого перечня исключительных полномочий верхней палаты), а не кооперативному германскому стилю отношений центра и земель, Совет Федерации может блокировать решение исполнительных органов власти лишь в случае изменения состава Российской Федерации и статуса ее отдельных субъектов. Пробелы нормативно-правового регулирования статуса палат восполняют их Регламенты, подменяющие в ряде случаев нормы отсутствующих федеральных законов.

Существующая нормативная база федеративного государственного устройства в определенной мере тормозит политическое и экономическое развитие страны, прежде всего из-за отсутствия четкого распределения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Совет законодателей, состоящий из представителей Совета Федерации и региональных парламентов, играя вспомогательную роль, служит еще одним посредником между центром и регионами (в системе российского федерализма) и между парламентами разного уровня – в системе отечественного парламентаризма. Эффективность деятельности Совета законодателей, как и парламентских ассоциаций иного уровня – сравнительно не велика, но в процессе реформ может существенно возрасти, так как соответствует интересам вновь самоорганизующегося общества.

Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, располагающую значительным уменьшением числа комитетов и комиссий, а также новым механизмом формирования СФ, который прошел эволюцию от выборной палаты до «палаты назначенцев». При этом, опираясь на законодательный опыт зарубежных государств, прежде всего, Швейцарии и США, и в целом положительный опыт работы первого Совета Федерации, представляется более правильным – выборный тип палаты. По нашему мнению, необходимо последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов, устранив «безвыборное попадание» в федеральный законодательный орган власти представителей от региональных исполнительных властей и чиновников от органов МСУ.

Имеющаяся на сегодня законодательная база взаимодействия институтов парламентаризма в России содержит много пробелов, она противоречива и порой беспомощна в расширении поддержки новых политических институтов, интеграции населения и политических элит в общую сеть правил совместной программы действий. Требуется крупномасштабная реформа, направленная на снятие противоречий институционализации федерализма и парламентаризма, адаптирующая их содержание к качественно новому состоянию гражданского общества и политической системы РФ, однозначно разграничивающая права и ответственность участников, как федеративных отношений, так и политического процесса России.

Процесс эволюции институтов отечественного парламентаризма в силу доминирования неформальных способов осуществления российской политики утрачивает для граждан свою привлекательность. Воздействие формальных институтов на политическое развитие страны недостаточно. Достижение более высокой степени их эффективности в контексте избранного типа политических изменений, возможно, по нашему мнению, при условии модернизации самой Конституции РФ. Продуманность (и отчасти привычность) такой попытки изменения отечественных общественно-политических традиций реально в формате ее осознанного и осторожного воспроизведения в модифицированном виде, адаптированном к новым реалиям России, связанных, в конечном счете, с повышением качества жизни людей, общества, политического процесса.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

I. Источники

а) Законы Российской Федерации

1. Конституция Российской Федерации http://www. *****/2009/01/21/konstitucia-dok. html

2. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Официальный сайт Конституционного суда РФ // http://www. *****/DOCS/Pages/fkzrf. aspx.

3. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Информационно-правовое издание ***** // http://www. *****/misc/doc/202.

4. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 1 июня 2005 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. №8-ФКЗ; от 29 января 2010 г. №1-ФКЗ) // Информационно-правовое издание ***** // http://www. *****/misc/doc/747.

5. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. №33-Ф3 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к конституции РФ» // Информационный портал «Предпринимательское право» // http://www. *****/Docum/DocumShow_DocumID_72722.html.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base. *****/.htm.

7. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.

8. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. 3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Информационно-правовое издание ***** // http://www. *****/misc/doc. php? id=2954.

9. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О политических партиях» // Российская газета. 20июля // http://www. *****/2001 /07/11 /partii-dok. html.

10. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 01.01.01 г. ) // Информационно-правовое издание ***** // http://www. *****/misc/doc/2797.

11. Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Информационно-правовое издание ***** // http://www. *****/misc/doc. php? id=2688

12. Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства РФ, 2004. № 13. Ст. 1110.

13. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 01.01.01 г. ; от 6 июля 2006 гФЗ; от 1 декабря 2007 г. ) // Информационно-правовой портал «Гарант» // http://base. *****/185886.htm#doc.

14. Федеральный Закон от 4 июня 2003 года О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003. №27 (ч. 2). Ст. 2709.

15. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября // http://www. *****/2003/l O/08/zakonsamouprav. html

16. Федеральный Закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации государственной власти и местного самоуправления» // Собрание законодательство РФ, 2003.- № 40.- Ст. 3822. С изменениями и дополнениями федеральными законами: от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г. ; от 01.01.01 г.

17. Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 20августа // http://www. *****/2004/08/31/samoupravleniye-dok. html.

18. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 20декабря // http://www. *****/2004/12/15/gubernatory-dok. html.

19. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ, 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

20. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ, 2005. № 13. Ст. 1139

21. Федеральный закон Российской Федерации от 01.01.01 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 20января // http://www. *****/2006/01/l 7/nko-poryadok-dok. html.

22. Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Информационный портал «Предпринимательское право» // http://www. *****/Docum/DocumShow_DocumID_l 50235.html.

23. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // http://www. *****.

24. Федеральный закон от 01.01.01 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // http://www. *****.

25. Федеральный Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 01.01.01 г «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // www.pravo.ru

б) Документы Совета Федерации и Совета законодателей

26. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года // www.garant.ru//

27. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года //www.council.gov.ru – Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

28. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года //www.spinform.ru – Законодательство стран СНГ.

29. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года //www. consultant.ru

30. «О внесении дополнения в часть 3 статьи 84 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года // www.pravoteka.ru

31. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года //www.lawmix.ru

32. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года //www.cntd.ru/document/ – Информационно-справочная система «Кодекс».

33. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года // www.businesspravo.ru

34. «О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Постановление Совета Федерации от 01.01.01 года // www.poisk-zakona.ru – Правовой портал «Поиск закона».