Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 5 )

Бикамерализм является одной из ведущих тенденций развития парламентаризма в современном мире и это вполне объяснимо, поскольку для реализации принципа общенационального представительства подходит и однопалатный парламент, однако для реализации наряду с ним других принципов представительства – регионального, корпоративного, этнического – необходима двухпалатная структура парламента. Особенно важен принцип двухпалатности легислатур для федеративных систем[89].

Так как, прежде всего, верхние палаты способствуют укреплению легитимности федеральных союзов путем осуществления через эти палаты функций представительства территорий и интересов региональных групп государства. Не случайно поэтому, проблемы российского бикамеризма – распределения полномочий и принципов взаимодействия между палатами, эффективности представительства, способа формирования, места и роли в политической системе второй палаты Федерального Собрания – Совета Федерации – постоянно находились и находятся в поле зрения и российской власти, и российских политиков, и российской научной общественности.

Такое внимание к этой проблематике вполне понятно, федерализм определяет качественную специфику федеративного государства, а в конкретных федерациях, как, например, в Российской Федерации – двухпалатный парламент это более чем нужный «двухклапанный механизм». Один «клапан» – Государственная Дума – должен выпускать политические пары», а другой – Совет Федерация – региональные пары»[90]. Поэтому целый ряд принципиальных для взаимоотношений Центра и субъектов Федерации вопросов, по мнению исследователей, замыкается на проблемы порядка формирования и компетенции второй палаты. Это соблюдение баланса между равноправием граждан и равноправием неравных по численности населения субъектов федерации, между обеспечением эффективности власти Центра и эффективности представительства регионов в процессе принятия общефедеральных решений, между сохранением ведущей роли палаты всенародного представительства и реального веса «палаты регионов», между партийным и региональным измерением политического структурирования парламента и другими[91].

Разнообразие конкретных задач и обстоятельств их решения, множество различных федеративных систем создают широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной модели федеративных отношений в политическом процессе.

В основу классической модели современной федерации были положены принципы территориально-политической организации, реализованные Соединенными Штатами Америки. Хотя точнее было бы сказать, что американское общество лишь с наибольшей полнотой воплотило в сфере политических установлений идейно-ценностные начала либеральной (либерально-протестантской) традиции и потому американский федерализм принял формы, близкие к идеально-типической модели федеративного государства.

В категорию союзных государств, чья федеративная природа ни при каких условиях под сомнение не ставится, во все известные в зарубежной политологии классификациях входит и Швейцария – живой символ федералистской традиции, старейшина в этом круге избранных. Иные государства, заявляющие о своей принадлежности к разряду федераций, с большей или меньшей степенью уверенности относятся к типу квазифедераций, по определению К. Уэра, или стран, выразивших намерение стать федерациями, но пока весьма далеких от желаемой цели, по мнению Р. Уотса[92].

Сами же Р. Уотс и К. Уэр принадлежат, пожалуй, к наиболее ярким представителям тех, кого можно назвать идеалистами в среде политологов и историков, занятых тематикой федеративных отношений. Для них проблема федерализма как исторического движения, вовлекающего в процесс перехода к демократии и упрочения ее устоев государства Старого и Нового Света, страны, освободившиеся от колониальной зависимости, отходит на второй план перед требованием целостности федералистской идеи. Способной найти осуществление только в среде, благоприятствующей развитию самостоятельности гражданского общества и начал политического представительства.

Однако большинство политологов, оппонентов К. Уэра и Р. Уотса, – реалисты-прагматики, а в реальной жизни некоторые черты федерализма и унитаризма часто переплетены. Так, часто утверждается, что в настоящее время конфедераций в мире не существует. Это название, действительно, употребляется в конституциях Канады и Швейцарии лишь как дань прежним традициям. Однако существует Союзное государство России и Беларуси, которое трудно определить иначе, чем конфедеративное. Вероятно, конфедерацией – с определенными оговорками – можно назвать и Европейский Союз, который имеет явные федеративные черты и часто описывается с помощью концепта «неофедерализм».

Кроме того, несколько современных государств целиком состоят из автономных образований (Италия, Испания и др.) – эта форма получила название «регионалистское государство». В принципе, такое государство можно рассматривать как переходную форму от унитаризма к федерализму, где именно федеральная демократия делает невозможным неограниченный суверенитет одного из уровней сложной системы власти.

Федеральное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит народный суверенитет, однако он относится, условно, к «разным народам» – соответственно народу федерации и народам отдельных субъектов федерации. Определяемый таким образом суверенитет в любом государстве разделен между различными уровнями власти, как это было еще отмечено Мэдисоном и Гамильтоном в «Федералисте»[93].

Федерации обычно (но не обязательно) – это крупные или средние государства. В них проживает около трети населения Земли, хотя они составляют менее девятой части всех государств планеты. Семь федераций находятся на Американском континенте (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, Сент-Киттс и Невис, США), шесть в Европе (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Германия, Россия, Швейцария); пять – в Африке (Исламская Федеративная Республика Коморских островов, Нигерия, Судан, Танзания, Эфиопия); четыре – в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан); две – в Океании (Австралия и Соединенные Штаты Микронезии). 9 июля 2011 г. Южный Судан объявил независимость – и вышел из состава Судана.

Возникновение федеративных государств и их структура имеют свои особенности. Одни федерации созданы на основе союза, объединения государств, являвшихся до этого независимыми (например, РФСР в 1922 г., Объединенная Республика Танзания в 1964 г., в обоих случаях были заключены договоры об объединении). Другие образованы на основе автономии составных частей, «сверху», при принятии конституции (например, в Пакистане существующая федерация была создана на основе Конституции 1973 г.)[94].

Одни федерации строятся с учетом национального, этнического, национально-лингвистического факторов (Бельгия, Индия и т. д.), в других этот признак никогда не учитывался (США) и не мог быть учтен (Объединенные Арабские Эмираты), третья группа федераций сочетает этнические и территориальные моменты (Россия). А, например, Нигерия специально построена таким образом, чтобы ни в одном штате не доминировала никакая этническая общность.

Многие федерации характеризуются одинаковым правовым статусом ее субъектов (Германия, США и др.), вытекающим из государственного характера субъектов федерации. В то же время в Индии, к примеру, существует определенная их градация, а в России провозглашено равноправие всех составных частей, хотя на деле республики, например, имеют свои конституции, тогда как остальные субъекты принимают лишь уставы. Танзания по Конституции 1977 г. характеризуется полной асимметрией ее двух составных частей (Танганьики и Занзибара). Так или иначе, государственный характер субъектов федерации входит в число системообразующих элементов суверенитета в рамках федерального государства.

Тенденции развития федеративных государств также неодинаковы. Например, Канада и Швейцария официально, по действующим конституционным документам (соответственно 1867 и 1874 гг., хотя в Канаде имеется много и более поздних актов) являются конфедерациями. На практике же они фактически с середины XIX в. превратились в федеративные государства. Объединенные Арабские Эмираты сохраняют некоторые, хотя и несущественные элементы конфедерации.

Централистские черты доминируют во многих федерациях. Так, Индия и Пакистан являются высокоцентрализованными федерациями. Но нередко централизаторские тенденции в одном направлении сочетаются с децентрализаторскими в другом (например, в США в последние десятилетия штатам предоставляются все большие полномочия в сфере социальных вопросов, чтобы таким образом «разгрузить» федеральный бюджет). Аналогичные процессы наблюдаются в Австрии, Германии и России[95].

Усложнение современной жизни, процессы интеграции усиливают тенденцию к централизации, одновременно идут поиски таких путей и методов, которые позволяют при обеспечении единства федеральной политики не нарушать права субъектов и не препятствовать процессам саморегулирования общества. Роль судебной власти в вопросах регулирования правильного функционирования федеральной конституции по-прежнему остается одним из главных пунктов любой теории/практике федерализма и демократии.

Организация федераций и структура государственных органов в них (и их субъектах) также, разумеется, неодинаковы. Так, наибольшее число субъектов в России — 83, в США — 50 штатов, в Мексике — 31, в то же время в Бельгии только 3, а в Танзании — 2 субъекта. Ряд федераций имеют лишь однопорядковые составные части (например, земли в Австрии или Германии). В России в состав федерации входят только субъекты, но они «разновесны» (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения). В других федерациях (США, Индии, Бразилии) составными частями государства, кроме субъектов, являются федеральные территории, федеральные владения, ассоциированные государства (США), федеральные (т. е. столичные) округа.

Федерация является государством, а ее субъекты – государственными образованиями (иногда тоже государствами). Баланс властей между национальным уровнем и уровнем составных частей федерации обеспечивается конституцией. Поэтому и первая, и вторые имеют свою систему органов государственной власти (а не самоуправления, как это бывает в административно-территориальных единицах унитарных государств, если они признаются территориальными коллективами).

В любой федерации есть органы законодательной власти (обычно это двухпалатный парламент, только в Танзании он состоит из одной палаты); исполнительной власти (обычно во главе с президентом или правительством, хотя в Бельгии и Малайзии есть монархи, а в Объединенных Арабских Эмиратах основные полномочия главы государства осуществляет «коллективный монарх» – Совет эмиров семи эмиратов федерации и органы судебной власти (Верховный суд, иные суды федерации). Кроме того, иногда есть и другие федеральные органы, представляющие государственную власть (например, генеральные контролеры, уполномоченные по правам и свободам человека, в том числе и ребенка)[96].

Часто субъекты федерации имеют свои конституции и собственное гражданство. Они создают свои исполнительные органы, которые возглавляют обычно губернаторы (в США они избираются населением, а в Индии назначаются президентом и являются представителями центральной власти). Они же чаще всего стоят во главе и местных правительств. В некоторых странах наряду с губернаторами штатов отдельно избираются другие должностные лица, не входящие в их кабинет (казначей штата, атторней штата и др.). Только в России отдельные главы субъектов федерации до недавнего времени именовались президентами республик. В других федерациях для названий глав ее субъектов обычно используются иные термины.

Субъекты федерации, как правило, создают свои законодательные органы, принимающие законы для обеспечения жизнедеятельности данных территорий[97]. Нередко целостно воспроизводится только единая федеральная система судов, как это имеет место в России. Интересно, что английские суды до сих пор подчеркивают отличие права (которое творят, по их мнению, они) от законов (принимаемых парламентом), которые далеки от совершенства, не точны, не обеспечивают справедливое решение в конкретной жизненной ситуации. А ведь английский парламент – один из старейших и наиболее профессиональных в мире[98].

В некоторых субъектах федераций имеется своя судебная система во главе с местными верховными (высокими) судами. В единичных случаях в регионах имеют место особые суды, аналогов которым нет на федеральном уровне: система мусульманских судов (ОАЭ, Нигерия), суды по обычному праву (Соединенные Штаты Микронезии).

Классифицировать современные федерации можно по разным признакам. В их основании «люди, общности страны» (К. Вебер), складывающиеся между ними отношения. Часто такие типологии бывают условными: между различными общественными явлениями наблюдаются переходные состояния, иногда соединяются черты той или другой классификационной единицы. Но даже при их несовершенстве они всегда имеют важное познавательное значение, ибо помогают глубже постичь предмет исследования. А главное – его специфику и характер динамики.

Формирование федеративного государства, к примеру, располагает экономическими, этническими, социокультурными, политическими и иными предпосылками. Но уже политическая ситуация в разных (прото)федерациях не может быть одинаковой. Отдельные из таких государств относительно стабильны и устойчивы, в других – всплеск изменений, обуславливающий сепаратистские движения, имеющие как мирные (например, в канадском Квебеке), так вооруженные (Чечня в России в 1990-е гг.) формы. В третьих государствах возможна сецессия (Судан в 2011 г.), в-четвертых, – передача регионам важных законодательных функций является шагом к интеграции федеративного устройства и наоборот.

Автономия в области законодательной деятельности вправе рассматриваться как краеугольный камень и парламентской, и президентской демократии. А фактическая подчиненность представительного собрания может быть повседневным элементом как унитарного, так и федеративного государства. В этом отношении кажущиеся неотъемлемыми друг от друга «демократия» (а федерализм ее «территориальное кредо») и «парламентаризм» опосредованы в реальности третьим членом – фактором социально-политической стабильности, фактом стабильного функционирования основных каркасов социально-экономической и политической инфраструктуры[99]. (К чему мы еще вернемся).

По способу создания федеративных государств принято различать договорные и конституционные федерации. Первые (договорные) возникают на базе соглашения (договора, учредительного пакта), заключаемого между самостоятельными государствами (реже — между государственными или, образно говоря, государствоподобными образованиями). Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие складывающиеся государственные образования (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Однако договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями – без какого-либо акта общего характера (соответствующим образом формировалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).

Именно Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. Еще в 1291 г. три кантона (мелкие государственные образования) заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Позже множество этих самых разнообразных договоров было поглощено Конституцией 1798 г., создавшей республику (впоследствии принимались другие конституции, являвшиеся вехами на пути превращения швейцарской конфедерации в федерацию).

СССР, как на уровне нормативного-правового регулирования, так и на уровне практик функционирования непарламентских республик, также предстал договорной федерацией, но насыщенной революционными процессами. Новое федеративное государство было создано путем принятия договора об образовании СССР четырьмя ранее самостоятельными государствами: Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой, Украиной, Белоруссией и Закавказской Советской Федеративной Социалистической Республикой (до этого между ними существовали относительно непрочные союзы по отдельным вопросам, касающиеся выживания – военный, дипломатический и др.).

На основе договора в 1964 г. возникла Объединенная Республика Танзания. Соглашение было заключено между островом Занзибаром (к которому примыкали острова Пемба), где в результате революции победу одержали так называемые революционные демократы, заявлявшие о социалистической перспективе (хотя речь шла о социализме особого рода), и Танганьикой, еще ранее освободившейся от британского владычества, где такой тип власти уже утвердился. Здесь, таким образом, в основе создания федерации лежали разные факторы, в том числе и географического порядка, но решающим был характер политической власти.

Договорная федерация сербов, хорватов и мусульман в Боснии и Герцеговине была создана в 1995 г. весьма своеобразным путем. Государства НАТО применяли вооруженные санкции, требуя прекратить неоднозначную войну различных общин. Соответственно, соглашение между тремя воевавшими сторонами о создании федерации было подписано под нажимом мирового сообщества, прежде всего США, на американской военной базе в Дейтоне – при определенных гарантиях со стороны других государств.

Конституция Боснии и Герцеговины устанавливает, что она состоит «из двух образований — Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской», причем Федерация включает районы, где проживает большинство хорватского и мусульманского населения, а Республика Сербская характеризуется соглашением как «государство сербского народа». Босния и Герцеговина имеет свою конституцию, свою — Федерация Босния и Герцеговина и свою — Республика Сербская[100]. Создание договорной федерации, как свидетельствует исторический опыт, не всегда оформлялось в виде соглашения, использовались и иные акты (Югославия, ОАЭ и др.).

В целом, договорные федерации создаются по-разному. Образно говоря, и «снизу», и «изнутри», а иногда и под внешним давлением, не всегда оформляются в виде общего соглашения участников. Конституционные федерации, напротив, создаются главным образом «сверху», в результате актов государственной власти (обычно путем принятия конституции или поправок к ней). Например, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения Конституции в 1956 г. реформирована федерация в Индии. Ныне существующая структура – следствие именно этой реформы. В результате принятия поправок к конституции в 1993 г небольшая унитарная Бельгия была преобразована в федерацию, состоящую из трех субъектов. На основе новой Конституции 1994 г. стала федерацией Эфиопия. Также конституционным путем были созданы федеративные государства в Нигерии, на Коморских островах и т. д.

В новой РФ, живущей по Конституции 1993 г., сделан серьезный прорыв в понимании действительного смысла федеративного устройства с преодолением разрушительного принципа национально-территориального деления России путем перехода к территориальному[101]. Кроме того, несмотря на разногласия с Федеративным договором (1992 г.), Конституция не отменила принцип договорной федерации. Более того, именно на период после ее принятия приходится основной массив подписанных между центром и регионами договоров. Принципиально важно в связи с чем, что (и тогда, и позже) четко прослеживается двухуровневая система правления, где власть осуществляется одновременно федеральным органом и субъектом федерации посредством их представительного собрания, напрямую участвующего в процессе государственного строительства. Что является одним из оснований авторской концепции.

Следовательно, нельзя ставить непреодолимых рубежей между договорными и конституционными федерациями[102]. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело, по существу, договорно-конституционный характер. Так, в ряде случаев там, где конституции принимались учредительными собраниями, формирующимися на базе представительства объединившихся государственных образований, шли переговоры (которые касались не только федеральных, но и политических вопросов, коим уделялось принципиальное значение).

Так, формально создание федерации Объединенных Арабских Эмиратов было оформлено Временной Конституцией, принятой семью эмирами объединившихся государственных образований в 1971 г. Однако по существу данная Конституция имела характер соглашения между эмиратами. В Королевстве Бельгия полтора десятилетия шли различные переговоры между валлонами и фламандцами, в которых участвовали представители Брюсселя и немецкоговорящего населения на востоке страны, прежде чем была принята поправка 1993 г. к Конституции. (Эти переговоры велись не между государственными образованиями, а между представителями общин и общественных движений – во всяком случае, на первых этапах).

Различия между договорными и конституционными федерациями в значительной мере условны. Считается, что в договорных федерациях субъекты отли­чаются более высоким уровнем политической автономии (США, Швейцария, Танзания). С другой стороны, федера­ции, формировавшиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе конституции, дают регионам меньше полномочий (Германия, Индия, Пакистан, Мексика). В Бельгии, тем не менее, федерация была окончательно утверждена внесением соответствующей поправки в Конституцию в 1993 г., но уровень политической автономии субъектов бельгийской федерации весьма высок[103].

Российская Федерация также является договорно-конституционной. Федеративный договор 1992 г. стал первым серьезным шагом на пути достижения единства страны. Он включал в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). В основу компромиссного Федеративного договора был заложен принцип учета интересов всех народов России.

С его подписанием 31 марта 1992 г. (кроме Татарстана и Чечни) Россия из конституционной Федерации превратилась в конституционно - договорную, а с причислением к субъектам РФ краев и областей (а также приравненных к ним городов Москвы и Санкт-Петербурга) еще и в «полную» федерацию. Договор несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но вовлек далеко не всю региональную элиту в системообразующий политический процесс[104].

Лишь по-разному мотивированная ее часть участвовала в конституционном совещании 1993 года, где представители субъектов федерации имели свою секцию и существенным образом влияли на нормативно-правовые акты, относящиеся к федеративному устройству и его институтам. (Например, на положения Конституции о структуре и порядке формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации). Мы полагаем, что процесс институционализации федерализма, начавшийся тогда, является исходно важным этапом развития не только этого устройства, но и отечественного парламентаризма, который предполагал как бы совместную трансформацию этих систем.

Это также является одним из оснований авторской концепции. Хотя следует оговориться, что парламентская практика знает и другие примеры эволюционного развития данных институтов, не обеспечившего их подъем, тем не менее, фиксирующая повышение эффективности парламентов в укреплении легитимности политических режимов (Испания, страны Латинской Америки, итальянский юг и другие). Как отмечается в юридической науке, относительно молодая российская Государственная Дума Федерального Собрания не всегда демонстрирует образец умного законотворчества. Лишь в последнее время поставлен вопрос не о количественной, а о качественной характеристике деятельности отечественного законодателя. И эталон здесь могут быть (не «местечковые» – О. О.), а универсальные международные договоры[105].

Далее, по способу взаимоотношений федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии. Так, США, Швейцария, Танзания, ОАЭ возникли как федеративные государства на основе союза. Понятие «союз» и сейчас употребляется для характеристики этих объединений в их официальных документах. Подобными федерациями были СССР и Югославия, элементы союза имела до распада Чехо-Словацкая Федеративная Республика. Обычно федерации на основе союза характеризуются договорным характером происхождения (хотя, как отмечалось, учредительный акт не всегда имеет форму договора).

Такая федерация создается «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Так, по воле штатов и кантонов были созданы федерации (конфедерации) в США и Швейцарии (затем происходило их развитие), в ОАЭ волю эмиратов представляли их эмиры, при образовании ОРТ — высшие государственные органы. Субъекты в федерациях, созданные на основе союза, первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочий, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. При этом предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили.

Свое выражение это находило в попытках выхода некоторых из них из состава федераций. Такие попытки предпринимались в Швейцарии в 1847 г., в США – в 1861 г. и позже, хотя в большинстве федераций на основе союза право выхода в конституциях зафиксировано не было.

Отчетливым примером федерации на основе союза был СССР по Конституциям 1924, 1936 и 1977 гг. Союзные республики, составлявшие СССР, сохраняли суверенитет (они рассматривались как суверенные государства) и право выхода, две из них (Белоруссия и Украина) были даже членами Организации Объединенных Наций. Однако конституционные положения не соответствовали практике, и реальным суверенитетом союзные республики не обладали. Только в период перестройки ситуация радикально изменилась. В 1991 г. три Прибалтийские республики (Латвия, Литва, Эстония) вышли из состава СССР. Следует отметить, что федерации Египта, Сирии, Ливии, созданные на основе союза государств в 60-70-х годах ХХ в., также оказались недолговечными и распались[106].