Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 8 )

Точная классификация способов размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов затруднена. Поскольку имеются разные исключения и оговорки, существуют уточняющие решения органов конституционного контроля по спорам о компетенции, да и перечни предметов ведения, которые даются в конституциях или специальных приложениях к ним, далеки от совершенства. В целом, способы размежевания предметов ведения в федеративном государстве могут быть сведены к пяти вариантам. Исходным моментом этой классификации является решение вопроса о том, к кому отходят остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном перечне.

Так, некоторые конституции устанавливают исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относят к ведению ее субъектов. Например, в приложении 2 к Конституции Объединенной Республики Танзании 1977 г. названы 17 вопросов «общего значения», которые относятся к исключительному ведению федерации. Компетенция федеральных органов – это Конституция Танзании и управление Объединенной Республикой, внешняя политика, оборона, полиция, чрезвычайное положение, гражданство, иммиграция и эмиграция, внешняя торговля, государственная служба ОРТ, подоходный налог, налог на корпорации, таможенные пошлины и акцизные сборы, порты, гражданская авиация, почта, телеграф, денежное обращение, чеканка монеты, законные платежные средства (включая бумажные деньги), банки (включая сберегательные кассы), банковское дело, иностранная валюта и контроль за ее обменом, промышленные и строительные лицензии, высшее образование, все вопросы, перечисленные в приложении V к Договору о Восточноафриканском сообществе.

В этом приложении были названы, в частности, вопросы, связанные с координацией деятельности государств Сообщества в сфере экономики и политики, нефтяные ресурсы и сырая нефть, используемая для выработки бензина и других продуктов, природный газ, национальная экзаменационная комиссия (эта комиссия решала вопросы, связанные с приемом на определенные должности в федеральную государственную службу). Исключительная компетенция федерации при таком подходе к размежеванию полномочий может беспредельно расширяться, если после перечня вопросов, относящихся к ведению федерации, следуют слова: «и другие» (полномочия). На практике так есть в Танзании, Мексике[139].

Другой вариант размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно это вопросы культуры, быта, начального образования и др.). В целом, это весьма редкий способ размежевания компетенции в федеративном государстве. И в настоящее время в мире, насколько нам известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ[140]. Конечно, он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов, однако к ведению субъектов обычно относятся вопросы, не имеющие принципиального значения, а сфера федеральной компетенции очень широка.

Третий способ относительно традиционен – устанавливаются две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада. Аргентина, Эфиопия и др.). При этом часто в конституции дается перечень обеих сфер. В некоторых случаях четко перечислены только федеральные полномочия, а полномочия субъектов охарактеризованы в «негативном плане» (говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к штатам). Например, так сформулированы соответствующие положения в Конституции США.

В Конституции Швейцарии исчерпывающего перечня ни одной из статей не дается, полномочия федерации и штатов разбросаны по разным статьям Конституции. В таком случае особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Например, в конституции может содержаться оговорка, согласно которой не перечисленные в ней полномочия могут быть отнесены либо к компетенции федерации, либо к ведению субъектов: в первом случае это означает расширение компетенции федерации, во втором – даются дополнительные полномочия субъектам, а их самостоятельность укрепляется. Такие формулировки в конституциях, следовательно, отнюдь не чисто технический вопрос. Принимая конституцию и определяя различные сферы компетенции, законодатели должны четко представлять себе, к каким последствиям ведут те или иные формулировки[141].

Четвертый тип характеризуется наличием трех сфер компетенции: кроме названных двух (федерации и субъектов) в конституциях (приложениях к ним) указывается еще сфера совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции. Наиболее подробный перечень этого рода содержится в Конституции Индии 1949 года. Здесь названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Разумеется, многие из этих вопросов имеют комбинированный характер [142].

Конституционные гарантии самостоятельности штатов в перечисленных вопросах не являются безусловными, поскольку по решению верхней палаты индийского парламента, принятому 2/3 голосов, в компетенцию федерации в национальных интересах может быть включен любой вопрос, относимый конституцией к исключительной компетенции штатов.

Пятый способ, когда дается перечень только двух сфер – федеральной и совместной компетенции, присущ политическим системам Пакистана и Нигерии. Так, в Нигерии исключительная федеральная компетенция включает 66 пунктов, а список совместной компетенции – 39. Конституция России 1993 г. (как ни странно) пошла по этому же пути. Она содержит перечень исключительных полномочий федерации и называет совместные полномочия федерации и ее субъектов, а перечня исключительных полномочий субъектов федерации в российской Конституции (как и в нигерийской) нет.

В целом, ясно, что если ставится задача повышения самостоятельности субъектов федерации, расширения их прав и влияния, то предпочтительнее первый способ, когда исчерпывающим образом определена компетенция федерации, а все остальные полномочия предоставляются ее субъектам. Причем в этом исчерпывающем перечне не должно быть положений, позволяющих самой федерации односторонне усиливать свои полномочия (например, словами: «и другие», «и так далее»), он должен быть кратким и действительно включать только вопросы, имеющие принципиальное значение для государства как целого.

Например, в ФРГ такой перечень включает 11 вопросов, тогда как в Пакистане, который является более централизованной федерацией – 67, а в Индии – 97. Однако оценка способов размежевания компетенции федерации и ее субъектов (а иногда и других частей федерации) всегда должна быть связана с конкретными условиями той или иной страны. Она зависит от силы федерации и ее субъектов, от степени централизации федерации, от экономических и исторических факторов и многих других обстоятельств.

Способ, содержащий указания только на исключительные полномочия субъектов, в регулирование которых федерация не должна вмешиваться, иногда под видом охраны прав регионов на деле ограничивает их полномочия жестко фиксированным перечнем и способствует созданию высокоцентрализованной федерации. При этом все зависит от того, каков будет список полномочий субъектов: он может быть пространным, но включать несущественные вопросы, поскольку федерация оставляет все принципиальные вопросы за собой. Или сравнительно кратким, но включать более значимые положения и обеспечивая в какой-то мере самостоятельность субъектов в резервируемой для них сфере, хотя сфера федеральных полномочий гораздо шире и весомее.

Вопрос об остаточных полномочиях имеет принципиальное значение при третьем способе: если преследуется цель усилить федерацию, то эти полномочия отнесены к ведению ее органов, в результате чего права федерации существенно расширяются; если же имеется в виду предоставление большей самостоятельности субъектам федерации и они смогли этого добиться, остаточные полномочия отнесены к ведению регионов-субъектов.

Большой недостаток четвертого способа состоит в его казуистичности: попытка установить исчерпывающий перечень всего, что могут делать федерация и штаты как раздельно, так и совместно, ведет к ряду сложностей, ибо иногда нет «свободного выхода» для полномочий, кoторые не упомянуты нигде[143]. Исключительное обилие и дробность некоторых вопросов создают затруднения при практическом использовании перечней, положения которых взаимно пересекаются. Жизнь богаче самых совершенных схем. Исчерпывающий перечень дать просто невозможно, поэтому на практике при данном способе размежевания предметов ведения многое зависит от качественного состояния федеральных органов, которые доминируют над штатами (в лучшем случае – от органов конституционного контроля: верховных, конституционных судов, которые в этом случае решают вопрос при споре о компетенции).

Наиболее употребительным способом размежевания предметов ведения в настоящее время является способ, когда предусматривается исключительная федеральная компетенция, совместная компетенция федерации и ее субъектов, а остаточные полномочия передаются субъектам. Причем во второй сфере верховенство имеет федеральный закон, а в последней – закон субъекта федерации. В таком случае исключительная компетенция субъектов в конституции не перечисляется, что дает «выход» тем полномочиям, которые не упомянуты ни в одном из перечней. Данная схема содействует укреплению федерации, и, вместе с тем, способствует определенной самостоятельности субъектов (важно лишь найти правильные критерии для решения вопроса, кому отдать те или иные конкретные полномочия).

«Разгадка» этой сложной задачи зависит, прежде всего, от расстановки и соотношения политических сил, что дают возможность охарактеризовать позиционную и ресурсную стороны балансирования политических акторов (институтов) в конкретной ситуации, их умения находить компромиссы, т. е. принимать и реализовывать верные решения[144].

Федерация имеет определенные черты союзного государства (а в некоторых случаях и является союзом государств). Поэтому почти всегда предусматриваются те или иные способы участия ее субъектов в решении общефедеральных вопросов. Эти действия естественно связаны с законодательным процессом. В странах, имеющих федеративное устройство, установлена необходимость одобрения определенным числом субъектов поправок к федеральной конституции, для чего и создаются организационные структуры, прежде всего, особая – верхняя палата в парламенте. Она формируется иначе, чем подобные палаты в унитарных государствах, ибо является остовом представительства субъектов федерации.

Однако наряду с созданием верхних палат используются и другие способы представительства субъектов федерации в федеральных органах с целью непосредственного выражения и защиты их специфических интересов. Изучение их опыта также полезно в том плане, что позволяет почерпнуть в нем идеи совершенствования отечественного федерализма и взаимодействия ветвей власти[145]. Так, совещания премьер-министров федерации и субъектов федерации для решения принципиальных вопросов на базе консенсуса периодически созываются в Канаде и Пакистане.

Такие совещания рассматриваются как оформленный институт: иногда они созываются ежегодно, но чаще по мере надобности. Официально договоренности, достигнутые на совещаниях, не имеют силы нормативных актов, но вся последующая политика федерального правительства и правительств субъектов федерации должна быть направлена на осуществление таких договоренностей. В некоторых стран созываются также совещания президента федерации и глав исполнительной власти субъектов, руководителей одноименных департаментов федерации и ее членов. Деятельность этих совещаний также направлены на выработку общей политики по определенным вопросам федераций.

Обычно федерация (как некий центр) осуществляет контроль за деятельностью ее субъектов. Причем формы этого контроля в рамках государственной политики часто устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться и в порядке традиции. Формы контроля могут быть разделены на ординарные (обычные, например, финансовый контроль) и чрезвычайные (в связи с массовыми беспорядками, а также в случае катастроф и стихийных бедствий). В любом случае государственный контроль отвечает за обеспечение управленческого процесса, самокоррекцию его режима и обратную связь с объектами государственного руководства.

Как правило, собственные финансовые средства регионов-субъектов (штатов, кантонов, провинций) невелики: основные налоги идут в федеральный бюджет. Регионы получают для своих нужд либо дотации, либо средства в виде субсидий для целевых проектов[146]. Федерация контролирует соответствие расходов (особенно субсидий) целевому назначению, и, в целом, правильность расходования выделенных субъектам средств. Функционирование системы бюджетного федерализма одна из особенностей организации власти в современном федеративном государстве. Она предполагает равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с центром, разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектом федерации, самостоятельность бюджетов различных уровней[147].

Во многих федерациях установлено, что органы исполнительной власти составляют единую вертикаль (исполнительная власть субъектов в той или иной форме подчинена исполнительным органам федерации, особенно по вопросам осуществления исключительной федеральной компетенции), поэтому существует особый контроль по линии данных органов. Так, президенты США «переподчиняли» себе добровольческие вооруженные силы штатов (национальную гвардию штатов) в периоды неповиновения губернаторов штатов в связи с необходимостью осуществления федеральных законов и решений Верховного суда США о десегрегации общественных учреждений (школ, больниц, пляжей и т. д.), независимо от того, были они публичными (государственными, муниципальными) или частными.

В последнее время такое переподчинение несколько раз проводилось, как в связи с массовыми беспорядками на расовой почве, так и в случаях серьезных катастроф и стихийных бедствий[148]. Основное значение среди чрезвычайных форм контроля федерации над субъектами имеют четыре способа: 1) чрезвычайное положение на территории субъекта федерации или его части, 2) президентское правление, 3) институт федеральной интервенции в дела субъекта, 4) приостановление собственного управления субъекта. Все эти способы контроля возможны на определенный срок, который обычно не превышает нескольких месяцев. Но в некоторых случаях данный срок может неоднократно продлеваться парламентом или его верхней палатой.

В ряде стран парламент может продлить такой срок только одни раз. Однако в отдельных федерациях парламент имел право – и продлевал его неоднократно, каждый раз снова по истечении установленного срока, и чрезвычайное положение действовало много лет. Что лишний раз подтверждает, что качественная специфика взаимоотношений центра и регионов в условиях федерализма состоит в признании за субъектами федерации статуса государственного образования.[149]

Государственный суверенитет исторически может принадлежать и федерации, и каждому субъекту, что, впрочем, не всегда означает, что за субъектами сохраняется право выхода (здесь речь идет о федерациях, основанных на союзе государств-членов). Некоторые исследователи полагают, что субъект при объединении с другими субъектами (государствами) не утрачивает свой суверенитет, а передает союзу только определенные полномочия.

Государственный и национальный (этнический) суверенитет в федерации, национальный и государственный суверенитет ее субъектов могут существенно различаться и обычно не совпадают. Каждый этнос в соответствии с принципами международного права обладает национальным суверенитетом и, следовательно, правом на самоопределение. Однако на практике малым этническим группам невозможно образовать собственное государство в полном смысле этого слова и, тем более, защищать государственный суверенитет, т. е. политическую независимость, а для «федерирования» с другими этническими группами нужно их согласие на объединение.

Современные федерации, независимо от способа их возникновения, основаны, как правило, не на союзе государств, а на автономии их составных частей. Соответственно регионы-субъекты могут иметь или не иметь свои конституции. Например, в Мексике во всех 31 штате есть конституции, в Индии из 25 штатов конституционный акт имеет только один – Джамму и Кашмир, а в Пакистане их нет ни в одной из четырех провинций. Субъекты федерации могут устанавливать свое гражданство (США) или не иметь такового (Нигерия), но у них всегда есть собственные органы государственной власти и управления (законодательные собрания, местное правительство, губернаторы, нередко свои суды). Собственно из признания за субъектами федерации статуса государственного образования вытекает специфика функций и центра, и регионов.

В настоящее время субъекты федерации ни в одной стране не являются субъектами международного публичного права. В целом, вопрос о суверенитете регионов-субъектов федерации остается открытым[150]. Так, провинция Квебек в Канаде вступала в международные отношения с Францией. Это был, возможно, единственный случай соглашения субъекта федерации с иным государством, где можно найти элементы политического характера. Отдельные земли Австрии и Германии также вступали с международные отношения между собой, но их соглашения относятся, преимущественно, к сфере культуры и не имеют ясно выраженного политического подтекста. Ряд штатов США имеет свои представительства в Японии, но только с согласия федеральных органов (государственного секретаря США), причем представительства американских штатов в отношениях со своими японскими контрагентами ограничиваются, главным образом, вопросами экономического характера.

Субъекты федерации часто имеют разный правовой статус, а их полномочия почти всегда неодинаковы. Кроме того, создание, упразднение, слияние регионов-субъектов, изменение их границ регулируются конституциями по-разному[151]. В частности, в Бразилии до принятия решения парламентом (Национальным конгрессом) об этом должен быть проведен референдум в заинтересованном штате (штатах), и закон Конгрессом может быть принят только в соответствии с волей его населения. Большинство штатов США созданы (и все приняты в союз) но решению парламента (Конгресса). В Индии создание новых субъектов федерации и изменение границ штатов происходят только по решению парламента. До принятия индийским парламентом соответствующего закона должно быть выслушано мнение штата (штатов), но оно имеет только консультативный характер.

Субъекты федераций, основанные на союзе, в странах тоталитарного социализма по их конституциям имели право сецессии, выхода из состава федерации, куда они добровольно вступили (СССР, Югославия). В условиях начавшейся перестройки в Советском Союзе, а затем либерализации в Югославии и Чехословакии (в Конституции Чехословакии о праве выхода, правда, не говорилось) сецессия стала возможной. Так, в 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик – Литвы, Латвии и Эстонии из состава СССР.

Государственный совет СССР, созданный в условиях чрезвычайных событий после августовской (1991 г.) попытки восстановления власти прежней номенклатуры (ГКЧП), принял 6 сентября 1991 г. решения, удостоверяющие выход этих трех республик из состава СССР. Затем в декабре 1991 г. из состава СССР на основании соглашения между тремя Президентами (утвержденного затем парламентами) вышли Россия, Белоруссия и Украина, создавшие Содружество Независимых Государств. Другие республики последовали за ними и в результате целого комплекса причин СССР в конце 1991 г. прекратил свое существование. Сецессия некоторых республик из состава федеративной Югославии (Словения, Хорватия и др.) также была осуществлена в контексте обстоятельств начала 90-х годов ХХ в. В итоге – федерация в Югославии распалась.

Сецессия на практике в большинстве случаев приводила к отрицательным результатам, влекла за собой нарушение исторически сложившихся связей, ослабление государственности, снижение жизненного уровня населения, а нередко и массовые жертвы среди него. Решение возникших между федерацией и ее субъектами проблем нужно искать, прежде всего, не в сецессии, а в переговорном процессе, в поиске компромиссов и консенсуса[152]. Правда, последний эффективен лишь в тех случаях, когда интересы участвующих в принятии решений лишь незначительно расходятся, потому оно выглядит компромиссом между различными альтернативами, поддержанными всеми сторонами.

В революционных и переходных условиях более распространена либо закулисная практика «сговора элит», либо практика голосования для вынесения стратегических решений. Не без элементов обеих практик, «задуманный как сдерживающая, стабилизирующая, уравновешивающая законодательная инстанция и противовес политически ангажированной (в 1990-е гг.) Государственной Думе»[153], был создан и российский Совет Федерации. Хотя формирование верхней палаты может осуществляться и на основе равного, либо неравного представительства субъектов, что в последствии чаще проявляется именно в неодинаковом представительстве регионов в верхней палате парламента.

В России и США каждый субъект имеет по два представителя в ней, в Бразилии – по три сенатора, в Пакистане – по 14. В некоторых странах верхняя палата формируется только из представителей субъектов федерации, несубъекты в ее формировании не участвуют. Так, в США они представлены лишь в нижней палате одним делегатом и только с правом совещательного голоса. Однако новые конституции обычно предусматривают представительство хотя бы некоторых несубъектов в верхней палате – либо в одинаковой численности с субъектами (Бразилия), либо в меньшем числе (Нигерия, Пакистан), но всегда с правом решающего голоса.

В «сухом остатке» от представленных политико-правовых схем и логик мы имеем, что парламент как высший законодательный (представительный) орган государства, осуществляет функции представительства всех основных социально-политических сил страны. В зависимости от форм правления, включая федеративную, место и роль парламента различно, что отражается в его организации, функциях, приемах и методах руководства, управления государством и обществом. Парламент в федеративном государстве более предопределен к тому, чтобы политические институты этих начал «мирно сосуществовали» и более гибко реагировали на требования граждан.

Необходимость и целесообразность наличия верхней палаты парламента продиктованы той специфической функцией, которая на неё возложена, а именно: быть механизмом, регламентирующим (больше или меньше – в зависимости от вида политического режима) главные сферы активности людей, их взаимоотношения с государством, а в нем – между центром и регионами. Парламент в совокупности его институтов и функций – иерархиезированный политический субъект, который располагает специализированным комплексом публично-властных полномочий и коллективными ресурсами, используемыми от имени и в интересах общества.

Парламент в основном строится на выборных началах, но в федеративном государстве парламентарии могут быть таковыми по должности, представляя административно-территориальные образования субъектов федерации. Принципиально важным при этом является понимание и постоянное уточнение не только форм взаимодействия верхней и нижней палат. Но и структурных звеньев представительного собрания с региональными ассамблеями, электоратом в механизме влияния парламента на взаимоотношения центра и территорий.

Именно здесь уместно выделить: конкретный субъект Федерации и Федерация в целом активно функционируют при наличии и посредством сложноорганизованного политического процесса, в котором на каждом уровне служение интересам общества происходит через законодательный процесс. Действующий на конституционной основе представительный орган выступает не только и не просто как орган, издающий законы, но и как ведущее звено в системе государственной власти. Ему принадлежит приоритет в распределении и перераспределении полномочий между органами государственной власти, в обеспечении равновесия в сфере властных отношений в регионе, стране.

Часто существует тот или иной способ согласования деятельности регионального парламента и федерального, особенно – его верхней палаты. Так, индийский федеральный парламент может принимать законы, относящиеся к штату Сикким, только с согласия парламента последнего. Однако в Танзании законодательный орган существует только у одного из субъектов, а в ОАЭ местных парламентов нет. Да, и само Национальное собрание ОАЭ ни по способу формирования, ни по его полномочиям парламентом не является, так как и в субъектах, и в федерации законодательную власть осуществляют эмиры.

Ряд отечественных политологов отмечают несоответствие между официально заявленными целями политических преобразований в РФ и реальной политической практикой. Так, М. Урнов заявляет о расхождении «между декларируемыми намерениями создать систему устойчивой представительной демократии и постепенным свертыванием на практике начавшихся было формироваться ее важнейших элементов – ростков публичной политической конкуренции, осуществляемой по прозрачным и стабильным правилам»[154].

Неспособность партий выполнять функцию защиты групповых интересов, рост влияния корпораций и масштабов их лоббистской деятельности, распространение коррупции при пассивной неопределенности населения, особенно автономных образований, «кем ни попадя» представленных в верхней палате – создает «реальную перспективу формирования «клиентарного общества» (М. Афанасьев, ).

Типично это в последнем случае и за рубежом в отношении федеральных территорий (регионов-несубъектов). В частности, ни в США, ни в Индии, ни в Бразилии такого представительства нет. Однако бывают и исключения. Так, «Полоса племен» в Пакистане имеет пять представителей в верхней палате, но они избираются не гражданами и не законодательным учреждением «Полосы племен» (такого органа в ней нет), а самим пакистанским парламентом.

Почти во всех федерациях наряду с федеральными территориями существуют федеральные (столичные) округа – столица с прилегающими к ней окрестностями. Такой федеральный округ обычно имеет особый режим, более строгий по сравнению с другими частями государства, что связано с политическим значением столицы. Он по-разному представлен в верхней палате парламента. Есть государства, где у него либо неодинаковое, либо равное со штатами представительство, как, к примеру, в РФ. В Нигерии по Конституции 1989 г. (приостановленной в ряде частей после очередного военного переворота) округ Абуджа имеет в сенате одного представителя – в отличие трех от каждого штата. А в Бразилии федеральный округ представлен в сенате тремя сенаторами и двумя их заместителями, как и каждый штат.

При этом регионы-несубъекты обычно имеют представительство в нижней палате (по одному делегату в США, по четыре представителя в Бразилии – независимо от численности населения региона). В США данные представители (в том числе от федерального округа) имеют только совещательный голос, в Бразилии же они имеют права, одинаковые с другими депутатами нижней палаты.