Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 2 )

7. Мы предлагаем новую модель Совета Федерации, располагающую оптимальным количеством комитетов и комиссий, а также новым механизмом формирования СФ, который прошел эволюцию от выборной палаты до «палаты назначенцев». При этом, опираясь на законодательный опыт зарубежных государств, прежде всего, Швейцарии и США, и в целом положительный опыт работы первого Совета Федерации, представляется более правильным – выборный тип палаты. Сегодня реально последовательно проводить в жизнь принцип разделения властей и принцип независимости институтов местного самоуправления от федеральных государственных институтов, устранив «безвыборное попадание» в федеральный законодательный орган власти представителей от региональных исполнительных властей и чиновников от органов МСУ.

8. Имеющаяся на сегодня законодательная база взаимодействия институтов парламентаризма в России содержит много пробелов и порой беспомощна в расширении поддержки новых политических институтов, интеграции населения и политических элит в общую сеть правил совместной программы действий. Требуется крупномасштабная реформа, направленная на снятие противоречий институционализации федерализма и парламентаризма, адаптирующая их содержание к качественно новому состоянию гражданского общества и политической системы РФ, однозначно разграничивающая права и ответственность участников, как федеративных отношений, так и политического процесса России.

9. Процесс эволюции институтов отечественного парламентаризма в силу доминирования неформальных способов осуществления российской политики утрачивает для граждан свою привлекательность. Воздействие формальных институтов на политическое развитие страны недостаточно. Достижение более высокой степени их эффективности в контексте избранного типа политических изменений, возможно, при условии модернизации самой Конституции РФ. Продуманность (и отчасти привычность) такой попытки изменения отечественных общественно-политических традиций реально в формате ее осознанного и осторожного воспроизведения в модифицированном виде, адаптированном к новым реалиям России, связанных, в конечном счете, с повышением качества жизни людей, общества, политического процесса.

10. Модернизация и, как следствие оптимизация деятельности всех структур парламентаризма опирается на утверждение новых политических механизмов, начинающих функционировать в режиме представительства всего многообразия наличествующих в российском обществе интересов.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что выдвинутые в ней положения и выводы: а) предусматривают гибкое улучшение качества и специфики политического процесса, которые имеют непосредственное отношение к парламентаризму; б) могут быть использованы лицами, принимающими решения по реформированию Совета Федерации и Федерального Собрания в целом; в) задействованы исследователями для дальнейшего изучения институтов парламентаризма, политической системы и политического процесса РФ. Содержащийся в диссертации материал может использоваться в последующих научно-прикладных исследованиях социально-гуманитарной направленности, учеб­ном процессе (в общих и специальных курсах для студентов, преподавателей, управленцев), при написании учебных по­собий и монографий.

Апробация результатов исследования была осуществлена автором в выступлениях на 7 международных научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция по региональной культуре «Нижний Новгород в историко-культурной традиции России», Н. Новгород, 2005; Международная научно-практическая конференция «Проблемы модернизации российского общества: социокультурные, правовые, экономические, экологические аспекты», Нижний Новгород, 2006; Международная научно-практическая конференция «100 лет российского парламентаризма: история и современность», Нижний Новгород, 2006; Международная научно-практическая конференция «Проблемы идентичности современного российского общества: политика, право, экономика, экология, идеология, духовность, Нижний Новгород, 2007; International Conference “Business Administration, Finance and New Methods of Management in Organazations”, 8-9 September, 2010, Nizhny Novgorod, Russia; Международная заочная научно-практическая конференция «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке», Тамбов, 2012; V Международная заочная научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире», Краснодар, 2012; на 3 всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «История России XIX-XX вв.: историография, новые источники», Н. Новгород, 2005; Всероссийская научная конференция «Тысячелетие развития социально-политической и исторической мысли России», Н. Новгород, 2008; Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием) «Центр и властная вертикаль: российская политическая традиция», Ульяновск, 2009; в публикациях автора за гг., в процессе преподавания. Диссертантом разработан учебный курс «Политическая история России», учебное пособие «Теория политики» (раздел «Государство как политический институт») для подготовки студентов по специальности «политология».

Материалы исследования отражены в 29 публикациях общим объемом 30,5 п. л., в том числе 20 п. л. в 2 научных монографиях, в 15 статьях, опубликованных в изданиях перечня, утвержденного ВАК, общим объемом 7,25 п. л.

Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

ГЛАВА 1. ОПЫТ РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕМОКРАТИИ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО АДАПТАЦИИ К ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. КОНЦЕПЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПОВ ФЕДЕРАЛИЗМА

Федерализм как совокупность идей, положенный в основу существующего на практике государственного устройства, многовариантен и разнообразен сам по себе и, особенно в связи с развитием парламентской демократии. Многие исследователи в поисках прародины современных федераций как реальной структуры, указывающей на конкретное выражение федерализма, обращаются к глубокой древности, отыскивая их следы в союзах городов-государств античной Греции. Следовательно, понятие «федерализм» – более широкое, включающее и «федерацию» – определенное структурное образование и, саму идеологию федеративного государственного строительства.

Самые первые попытки исследования феномена федерализма в Европе, возможно, сделали еще стоики[10]. В Древнем Риме впервые возникли т. н. федеративные общины[11]. Находясь под властью Рима, они имели некоторую самостоятельность, обеспечивавшуюся договором (лат. foedus)[12], основной политической предпосылкой создания которого выступала конкретная цель – защита от внешних врагов. Цицерон выдвинул интересную идею денационализации[13]. Таким образом, универсализм нового типа, подчер­кивавший не просто единство мира, но необходимость всеобщего общения, основанного на солидарности всего человеческого рода, предварил появление в социально-политической мысли концепции федерализма, представленного федеративными отношениями, выражающихся в функционировании целой структуры взаимосвязанных политических институтов[14].

В Средние века в политической мысли, безусловно, доминировала вера в божественное установление всемирной империи, а не идея «федералистически» организованного универсума. Так, Папа Григорий VII (1073–1085) выработал план полного подчинения всех христианских государств Римской Курии[15]. Такой подход положил начало длительному соперничеству светских и духовных властей в Европе. Тем не менее, в самом папском плане создания Христианской республики просматриваются элементы федерализма.

Первая теория федерализма, как принято считать, была разработана немецким ученым Иоганном (Иоханнесом) Альтузием (Альтузиусом) в работе «Упорядоченная методологическая политика» (1603). Он рассматривал федеративное устройство как ряд сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях, ибо всякий обширный союз состоит из более мелких, соединенных плюрализмом. Образованный таким образом союз И. Альтузий называл общественно-политическим союзом[16]. Согласно разработанной им «федеральной теории народного суверенитета» федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами, от семейного вплоть до государственного. Таким образом, федеративное государство основывалось на множестве союзов («консоциаций») различного уровня, от семьи до общегосударственного союза полновластного суверена (императора, монарха) и его подданных[17]. Так Альтузий предвосхитил формулировку ключевого для современных федераций принципа субсидиарности.

Однако идея создания рационального государственного устройства связана, прежде всего, с эпохой Просвещения. Становление теории федерализма происходило на основе теории суверенитета Т. Гоббса, теории разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье и теории общественного договора Ж.-Ж. Руссо. Последний заявлял, что федерация возможна лишь как итог и следствие революционной борьбы: «Федеративные лиги, как видно, создаются только революционным путем; так кто же из нас решится сказать, желать ли создания Европейской лиги или страшиться ее?». Так прогнозировалось объединение Европы революционной Францией[18].

А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей опубликовали в гг. сборник «Федералист», включавший 85 статей, что положило начало широкому распространению теории. Федерализм, таким образом, возник как симбиоз различных идей и теорий, накопленных на протяжении длительного времени, и представляет собой продукт дискурса множества ученых. Принципиальная неполнота, «открытость» содержания понятия федерализма может рассматриваться и как реакция либеральной политической теории на противоречия, возникающие при освоении ею практики территориальной организации государств, далеких от идеала договорного сообщества[19].

Предваряя обращение к области реальной исследовательской мысли с разным уровнем рациональности, субъективности и даже аффектации, хотелось бы подчеркнуть, что в настоящее время в условиях постмодернистского методологического индивидуализма сфера методологии не может считаться жестко определенной формой дискурсивного мышления. Сама проблема метода чрезвычайно осложняется, поэтому говорить в строгом смысле о политической методологии можно лишь как о наборе предпосылок, позволяющих приблизить конкретное политическое исследование к научным процедурам. В то же время значительная доля иррационального в современной политике повышает востребованность как отдельных форм традиционной рациональной методологии, так и «стандартов здравого смысла, практический опыт субъектов и их интуицию» ().

Например, У. Райкер, автор работы «Федерализм. Истоки, функционирование, смысл»[20], сформулировал идею договора в терминах социологии истории. Целью исследования была проверка методами сравнительно-исторического анализа гипотезы о внешнеполитическом факторе как необходимом и достаточном условии заключения договора о создании федерации. Именно момент внешней угрозы, по мнению У. Райкера, и побуждает самостоятельные политические образования к объединению, передаче части принадлежащих им прав федеральному центру. Позже о внешних факторах как величине иного значения, влияющей на формирование региональной структуры РФ, стали писать и в России[21].

Проблемы суверенитета, статуса субъектов федерации, изменения самой природы политики, вызванные регионализмом и т. д. – находят самые различные ответы в разных политико-правовых доктринах. Поэтому сам федерализм предстает в виде того самого набора самостоятельных концепций, применительно к которому институционализация означает его становление и развитие с целью установления комплекса зрелых федеративных отношений, выраженных в функционировании сети взаимодополняемых политических институтов, в том числе и законодательных (представительных).

Основными концепциями федерализма, по нашему мнению, являются: классический – дуалистический или дуальный – федерализм, теория прав штатов, кооперативный федерализм, конкурентный федерализм и, наконец, централизованный (исполнительный) федерализм. Кроме того, можно назвать концепции «нового федерализма», «федерального общества», «технократического федерализма» и «социального федерализма». Данные концепции сильно отличаются в различных странах мира – федерализм «получает свой собственный отпечаток в каждой стране, сообразно народному духу и особенностям исторического положения»[22].

Создателями классической концепции дуалистического (дуального) федерализ­ма считаются А. Гамильтон и Д. Мэдисон, однако многие исследова­тели признают значительный вклад в нее А. де Токвиля и Д. Джея. Термин «дуалистический федерализм» был введен в научный оборот американским специалистом по конституционному праву Э. Коруином в 1933 г., когда в одной из статей он обратился к вопросу, долгие годы сохранявшему актуальность для практики американского федерализма – о пределах предоставленного Конгрессу США конституционного права регулировать торговлю между штатами. По мнению Э. Коруина, термин «дуалистический федерализм» позволял более четко развести теорию прав (суверенитета) штатов, последовательно развитую Дж. Кэлхуном[23], и те представления о сущности федеративной системы, что в своих ранних работах сам Э. Коруин называл «умеренным вариантом концепции прав штатов».

Достаточно классифицировать исходные положения теории дуалистического федерализма, чтобы убедиться – концепции прав штатов и суверенитета штатов имеют самое тесное родство и расположены рядом друг с другом на генеалогическом древе американского федерализма, а их теоретическое столкновение это тяжба соперников, каждый из которых обладает неоспоримыми правами на свою долю в наследии отцов-основателей США.

Классический федерализм, основанный на идее принципиаль­ной (и даже необходимой) делимости суверенитета в рамках госу­дарства, подразумевает обоюдное невмешательство в обособленные полномочия центра и субъектов федерации, что часто выражается в сужении полномочий, которыми располагает центральная власть. Именно данная концепция федерализма лежа­ла в основе формирования США. Ее сущность состояла в том, чтобы образовать в федерации такую систему власти, чтобы субъекты двух уровней управления были независимы, обладали самостоятельным статусом и самостоятельными полномочиями.

В США конституционно установлено территориальное разделение власти и функций между национальными и региональными орга­нами власти, обеспечено представительство правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, а Верховный Суд вступает в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями[24]. Отношения между отдельными штатами и центром (Вашингтоном) имеют федеративный характер, а отношения между самими штатами – конфедеральны, что подчер­кивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений. При этом как конституционные единицы все штаты имеют равный статус[25].

Характерными признаками классического федерализма являются: договорная природа; плюрализм институтов управления (подразумевающий разделение между ними суверенитета, понимаемого как совокупность предметов ведения); конституционное правление, состязательность как способ регулирования и разрешения конфликтов; активное участие граждан в общественной деятельности[26]. Однако со временем стала очевидна некоторая оторванность данной концепции от реальности. Вильсон заметил: «Чем больше власть разделена, тем более безответственной она становится»[27]. В целом, классический вариант федерализма в настоящее время не может быть признан наиболее оптимальным. Политические системы в государствах, политически традиции постоянно эволюционировали, и поэтому были выработаны новые, более сложные модели федерализации – и новые концепции федерализма[28].

Теория прав штатов, которая постули­ровала доминирование субъектов федерального госу­дарства, была сформулирована Т. Джефферсоном и Дж. К. Кэлхуном. Данная теория противостояла концепции классического (дуалистического) федерализма, ибо предусматривала не только суверенитет штатов, но и право любого штата на выход из созданного союза. В частности, Т. Джефферсон считал, что договор, лежащий в основе союза, может быть расторгнут в том случае, если федеральный центр в своей деятельности выходит за рамки делегированных ему полномочий. А Дж. Кэлхун призывал не уступать федеральному правительству даже части суверенитета. Таким образом, в теории прав штатов суверенитет не столько делится между уровнями власти, сколько делегируется на региональный (субъектный) уровень, а полномочия центральной власти оказываются столь незначительными, что зачастую принимают церемониальные формы. Все штаты обладают правом ратификации федеральных законов на своей территории[29].

Только доктрина, которая была сформулирована Верховным судом США в гг. (наиболее определенно в решении, вынесенном в 1941 г. по делу Дарби), окончательно «похоронила» теорию Дж. Кэлхуна. Высшая судебная инстанция страны провозгласила, что полномочия правительств штатов не ограничивают компетенцию федерации, а это означало переход к принципиально иному пониманию сущности федеративной системы. Оказалось, что сохранение регионами собственной сферы компетенции само по себе не ограничивает полномочия федеральной власти. Власть центра в федерации, как и в унитарной системе, распространяется на все сферы ведения органов государственной власти, в том числе – и на находящиеся в компетенции штатов. В новом контексте, заданном изменением смысла лишь одного параметра, снимаются те препятствия к расширению функций федерального правительства, что ставила не только теория прав штатов, но и доктрина дуалистического федерализма. А смысл новой концепции федеративного государства становится предельно близок к тому, что позже политологи США назвали «централизованным федерализмом»[30].

В принципе, и теория прав штатов, и концепция классического (дуалистического или дуального) федерализма безнадежно устарели уже к началу ХХ в. В США, в частности, смена классического федерализма кооперативным отразила переход общества на качественно новый уровень централизации власти, экономики и процессов социального регулирования. Термин «кооперативный федерализм» вошел в научный обиход в 1938 г., с выходом в свет работы американской исследовательницы Дж. Кларк[31]. Она рассматривала кооперативный федерализм как ответ федеративной системы США на социально-экономические и политические проблемы общества, порожденные кризисом и Великой депрессией. Затем, в 40-50-е гг. ХХ в., к теме кооперативного федерализма обратились Ф. Бейн, А. Бромидж и Дж. Маклейн, придавшие концепции терминологическую и теоретическую законченность и выделившие в ней важные смысловые нюансы. В частности, Дж. Маклейн первым использовал столь охотно принятое политологами сравнение, назвав новую систему федеративных отношений «федерализм, подобный мраморному торту»[32] – в противоположность классической «системе федерализма, напоминающей слоеный пирог»[33].

Неотъемлемая черта модернизации – рост взаимозависимости на всех уровнях политической, экономической и социальной организации. Именно данный процесс и стал определяющей причиной усиления центростремительных тенденций в федеративных отношениях. Активизации сотрудничества федеральных и субнациональных структур управления, распространения власти федерации и правительств штатов на области, традиционно являвшиеся сферой деятельности гражданского общества или входившие в компетенцию муниципалитетов – институтов местного самоуправления, максимально приближенных к гражданскому обществу (и во многом остававшихся его частью).

Тема целостности федерации для последователей теории кооперативного федерализма не актуальна. Она перенесена в разряд сюжетов, представляющих интерес не столько для политологов, сколько для специалистов по истории политики. Любое общество рассматривается как интегрированное социальное образование с целостной системой политического управления, где федеральные и региональные органы власти составляют части единого правительственного механизма, что снимает вопрос о праве федерального правительства определять цели национального развития, приоритеты экономической и социальной политики – оно принимается как данность. Проблема разделения сфер ответственности между федеральным правительством и властями регионов приобретает легко различимый «административно-технократический» оттенок, а интрига внутрифедеративных отношений смещается из политической плоскости в бюрократическую.

В целом, концепция кооперативного федерализма, которую разрабатывали также Т. Дай и Э. Коруин, является вторичной по отношению к классическому (дуалистическому, дуальному) федерализму и как бы «вырастает» из него. Но при этом она воплощает в себе практические характеристики взаимосвязи, конкуренции и соперничества, которых лишен классический федерализм.

Для концепции кооперативного федерализма характерно не разделение полномочий, не их дробление на две непересекающиеся сферы, а, напротив, двухуровневая структура правления, при которой и феде­рация, и ее субъекты осуществляют свою власть в отношении одной административно-политической единицы, взаимодействуя и сопер­ничая в сфере государственного управления. Каждый из уровней, как правило, обладает и автономной сферой компетенции, где присутствует самостоятельность принимаемых решений. Эта концепция предлагала новый путь государственного строительства, основанного на консенсусе, а не на принуждении, вы­страивающего взаимоотношения в политической системе на началах, исключающих прямую иерархию и непосредственное подчинение. Разделение зон ответственности в рамках кооператив­ного федерализма происходит в соответствии с принципом субсидиарности[34], ограничивающим права и обязанности каждого полити­ческого субъекта сферой, в которой он наиболее профессионален и эффективен как субъект управления. В рамках сферы совместной компетенции кооперация федерации и ее субъектов основывается на переговорном процессе и иных согласительных процедурах.

Однако в определении сущности кооперативного федерализма отсутствует полная ясность. С принятием данной теории в качестве основы построения «рабочей модели» системы федеративных отношений интересы авторов, обращающихся к федералистской тематике, заметным образом разошлись. В частности, выделилась большая группа исследователей, склонных изучать принципы, формы и тенденции взаимодействия федерального правительства с органами власти штатов и муниципалитетов в рамках концепции «межправительственных отношений». Где понятие «федерализм» почти полностью исключается из набора средств теоретического анализа, а федерация рассматривается не столько как особый вид территориально-политического устройства, сколько как исторически сложившийся вариант децентрализованного унитарного государства.

-Золотарева выделяет четыре основных варианта концепции кооперативного федерализма [35]. Первый тип – обобщенная разновидность кооперативного федерализма подразумевает, что различные уровни власти должны сотрудничать друг с другом в процессе осуществления своих властных полномочий. Однако данное определение достаточно универсально – и отражает лишь общемировые тенденции развития федерализма. В мире не существует ни одной жизнеспособной федерации, в которой такого сотрудничества нет.