Механизмы и технологии развития институтов парламентаризма в современном российском политическом процессе (стр. 13 )

Комитет (комиссия) Совета Федерации, который ранее давал заключение по закону, отклоненному затем Президентом, рассматривает высказанные в письме Президента замечания, а также текст самого закона – и принимает по нему повторное заключение. Если ранее заключение по данному закону готовили несколько комитетов (комиссий), то повторное заключение готовится теми же комитетами (комиссиями). При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе: а) поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения; б) провести обсуждение федерального закона.

По результатам рассмотрения закона председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности дела Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Указанное решение принимается большинством голосов от числа сенаторов, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа сенаторов.[278] Если данное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона.

В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, данное дело должно быть обязательно завершено на очередном заседании верхней палаты – принятием решения об одобрении или отклонении этого закона. Решение в данном случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов. Если же при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то этот закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Государственной Думой в ранее принятой редакции, и постановление Совета Федерации о его одобрении в пятидневный срок со дня принятия постановления направляются Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об отклонении указанного федерального закона вместе с самим этим законом в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется в Государственную Думу.

Федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, также передается на рассмотрение Совета Федерации. Если он предусматривает расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в верхнюю палату должно быть направлено соответствующее заключение Правительства. Отсутствие данного заключения может служить основанием для отклонения федерального конституционного закона. Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального конституционного закона, определяется Председателем (или его заместителем), который вправе передать данный закон нескольким комитетам (комиссиям)[279].

Регулярной становится практика консолидированной законодательной инициативы членов Совета Федерации. В свою очередь, комитет (комиссия), ответственный за рассмотрение федерального конституционного закона, вправе принять одно из следующих решений: а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный конституционный закон, уже одобренный Государственной Думой; б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой. На заседании Совета Федерации подлежит обязательному рассмотрению, в случае его поступления в Совет Федерации, заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы рассматриваемого федерального конституционного закона[280].

Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало не менее трех четвертей от общего числа сенаторов. В случае недостаточной подготовленности дела Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Это решение принимается большинством голосов от числа сенаторов, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа сенаторов[281]. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального конституционного закона. В обратном случае рассмотрение закона должно быть обязательно завершено на очередном заседании. Принятый федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Президенту для подписания и официального опубликования.

В постановлении об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей[282], по которым необходимо преодолеть разногласия, обоснование решения об отклонении данного закона, а также предложение Государственной Думе согласовать способ и процедуру преодоления возникших разногласий. Кроме того, постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может содержать предлагаемую верхней палатой редакцию разделов, глав, статей и т. д., по которым необходимо преодолеть разногласия. Как обычно в подобных случаях может быть создана согласительная комиссия.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации[283]. Данный проект направляется в Совет Федерации в срок, установленный Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[284], регистрируется и вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем сенаторам.[285] Кроме того, Председатель Совета Федерации (или его заместитель) направляет данный проект в Комитет по конституционному законодательству. Впрочем, он вправе передать проект закона о поправке к Конституции нескольким комитетам (комиссиям) Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение проекта[286].

Комитет по конституционному законодательству обобщает предложения других комитетов и комиссий по проекту закона о поправке к Конституции и готовит заключение. Данный комитет имеет право принять одно из следующих решений: а) рекомендовать Совету Федерации одобрить проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, одобренный Государственной Думой; б) рекомендовать Совету Федерации отклонить проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, одобренный Государственной Думой[287].

На заседании Совета Федерации сначала оглашаются заключение Комитета по конституционному законодательству и проект постановления. Как обычно, обязательно рассматривается заключение Общественной палаты (если оно имеется)[288]. При этом членам Общественной палаты предоставляется слово для выступления[289]. По результатам обсуждения проекта председательствующий ставит вопрос на голосование. Закон о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа сенаторов.

При отклонении Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции верхняя палата может принять постановление, в котором содержится предложение нижней палате создать согласительную комиссию. Кроме того, такое постановление может содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию разделов, глав, статей[290], по которым необходимо преодолеть разногласия. Данное постановление (вместе с проектом закона о поправке к Конституции) направляется в Государственную Думу – в пятидневный срок со дня его принятия[291].

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, которое должно содержать сообщение о принятии данного закона[292]. Сам текст закона – с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления в силу принятого закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – с указанием предельного срока направления в Совет Федерации их постановлений.[293] Соответственно Председатель и направляет закон для дальнейшего рассмотрения в региональные парламенты[294].

В свою очередь, Комитет по конституционному законодательству ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации региональными законодательными органами государственной власти[295]. При этом данный закон считается одобренным региональным парламентом, если тот принял его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил соответствующее постановление в Совет Федерации в срок, установленный Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[296].

Вопрос об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ региональными законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации включается без обсуждения и голосования в повестку дня заседания Совета Федерации, следующего за днем истечения срока этого рассмотрения. На этом заседании, прежде всего, оглашается заключение Комитета по конституционному законодательству о результатах рассмотрения закона региональными парламентами, которое принимается к сведению.

Проект постановления Совета Федерации должен содержать при этом следующие сведения: наименование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который одобрил закон; дату принятия и номер постановления регионального законодательного органа государственной власти; общее число региональных парламентов, которые одобрили закон; результаты рассмотрения[297].

Постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения региональными парламентами закона Российской Федерации о поправке к Конституции незамедлительно направляется Президенту – и в сами региональные законодательные органы. В том случае, если закон не получил одобрения законодательных органов государственной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается[298]. Если же постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции региональными парламентами обжаловано в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»[299], закон не направляется Президенту до вступления в законную силу решения Верховного Суда. А в случае вступления в законную силу такого решения, требующего пересмотра указанного постановления Совета Федерации, верхняя палата на своем очередном заседании повторно рассматривает этот вопрос[300].

Предваряя разговор о законопроектной деятельности верхней палаты парламента надо сказать, что технические аспекты технологической концепции демократии не так привлекательны политологам как дискурс вокруг моделей голосования, конкуренции команд, партий и характера самих выборов. Я. Шапиро отмечает, что сегодня в Америке не сводят демократию к регламентирующим процедурам. Ей требуются условия незыблемости демократических процедур. Без этого процедуры могут привести к недемократическим результатам, в том числе к тирании большинства[301]. О чем, по истечению двадцати лет, вновь задумываются отечественные политологи, характеризуя российский вид демократии, парламентаризма не только эмпирически-описательным, но и концептуально-нормативным путем.

«Демократия не требует обязательной смены правящих партий, – подчеркивает Х. Линц, – но возможность такой смены должна существовать, поскольку сам факт таких перемен является основным свидетельством демократического характера режима»[302]. Что касается нормативной базы в этом ключе. То демократия посредством нее организует и упорядочивает конфликтное соперничество интересов, сохраняя право потерпевших поражение групп на продолжение участия в оспаривании власти через действующие и вновь создаваемые институты. Условием их динамики, как и баланса интересов групп, является согласие участников конкуренции с правилами, ясными и доступными для всех желающих принять участие в этой «политической игре» (А. Панарин).

Причем данные правила оговариваются, обычно, в парламенте, потому Совет Федерации имеет полноценное право вносить в Государственную Думу проекты новых законов[303]. А также законопроекты о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР и Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о признании недействующими на территории Российской Федерации актов законодательства СССР[304].

Правильным стоит считать понимание того, что для транзитивных социальных систем, к которым относится Россия, характерна слабая институциональная оснастка основных «функциональных комплексов» (Н. Луман), в нашем случае Совета Федерации в сфере политических отношений. В период годов инициативы политического реформирования сопровождались процессами деинституционализации элементов политической системы. Динамика реинституционализации, т. е. процессов их восстановления на качественно иной основе, идет значительно медленнее, оставляя многие сферы политического взаимодействия под влиянием так называемого «ручного управления». Не достигли своего устойчиво демократического состояния и институты отечественного парламентаризма.

В связи, с чем и важно, что программа законопроектной работы верхней палаты, утверждаемая постановлением Совета Федерации, предусматривает анализ и оценку правоприменительной практики, которые осуществляются по утверждаемым Советом палаты планам и поручениям[305].

Законодательные инициативы могут вноситься на рассмотрение палаты комитетом (комиссией) Совета Федерации или любым сенатором. При этом каждая законодательная инициатива в обязательном порядке направляется ее автором (авторами) для подготовки заключений в комитет (комитеты), комиссию (комиссии), к ведению которых относится предмет данной инициативы, а также в Правовое управление Аппарата – для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Следует подчеркнуть, что законодательная инициатива может быть внесена на рассмотрение СФ только при наличии заключения Правового управления Аппарата[306].

Если сенатор самостоятельно желает реализовать свое право законодательной инициативы совместно с Государственной Думой законом, в таком случае текст законодательной инициативы сенатора (или сенаторов), пояснительная записка к ней, финансово-экономическое обоснование, перечень актов законодательства, подлежащих признанию утратившими силу (или изменению, дополнению, действие которых должно быть приостановлено в связи с принятием закона), готовятся непосредственно самим сенатором (группой сенаторов). Подобный текст (вместе с вышеперечисленными документами) может направляться и для рассмотрения в комитет (комитеты), комиссию (комиссии) Совета Федерации, к ведению которых относится предмет законодательной инициативы, а также в Правовое управление Аппарата и Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации[307]. Для профессиональной правовой и социально-экономической экспертизы.

Проект консолидированной законодательной инициативы вносится на рассмотрение Совета Федерации комитетом (комиссией), ответственным за его подготовку. Данный комитет (комиссия), прежде всего, направляет подготовленный проект в комитеты (комиссии), к ведению которых относится данный проект, для подготовки замечаний и предложений, а также в Правовое управление Аппарата для проведения соответствующих экспертиз. Затем проект направляется в региональные парламенты для рассмотрения и принятия решения о внесении консолидированной законодательной инициативы в Государственную Думу совместно с Советом Федерации[308]. Важно отметить, что подобный проект может быть внесен на рассмотрение верхней палаты только при наличии решения регионального парламента о совместном с Советом Федерации внесении консолидированной законодательной инициативы в Государственную Думу.

Обычно в текст законопроекта, который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы, включаются в качестве заключительных следующие положения: а) о сроках и порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; б) о признании утратившими силу, об отмене, о приостановлении действия или о признании недействующими ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием нового закона[309].

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта представляются следующие документы: а) обоснование необходимости принятия этого законопроекта, включающее его развернутую характеристику, цели и основные положения, его место в системе законодательства Российской Федерации, финансово-экономическое обоснование[310], а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия[311]; б) перечень актов законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, дополнению, действие которых должно быть приостановлено в связи с принятием этого закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимо принять для его реализации; в) официальные отзывы Правительства и Верховного Суда - в случае внесения проекта закона о внесении изменений в Уголовный кодекс; г) заключение Правительства и решение соответствующего регионального парламента - в случае внесения проекта закона о перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции[312]; д) документы, перечисленные в пункте 7 статьи 9 Федерального закона «О техническом регулировании»[313], – в случае внесения проекта закона о техническом регламенте[314].

Вместе с текстом поправки к законопроекту автором (авторами) на рассмотрение Совета Федерации представляются следующие документы: а) обоснование необходимости принятия этой поправки, ее цели, финансово-экономическое обоснование (в случае внесения поправки, реализация которой потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий ее принятия; б) перечень актов законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, дополнению, действие которых должно быть приостановлено в связи с принятием этой поправки, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимо принять для ее реализации[315].

Рассмотрение на заседании Совета Федерации законодательной инициативы начинается с доклада одного из ее авторов. С содокладом выступает председатель[316] комитета или комиссии. При наличии заключения Правительства на законопроект или официального отзыва Правительства о законопроекте слово для его оглашения предоставляется представителю Правительства. Однако заключение на законопроект (или официальный отзыв о законопроекте) может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен сенаторам в письменной форме. Рассмотрение проекта консолидированной законодательной инициативы начинается с доклада председателя[317] комитета (комиссии), ответственного за его подготовку. С содокладом в таком случае выступает представитель регионального парламента (парламентов). Постановление о внесении законодательной инициативы в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при ее рассмотрении нижней палатой принимается большинством голосов от общего числа сенаторов. Точно так же принимается постановление об одобрении законопроекта в качестве консолидированной законодательной инициативы, о внесении ее в Государственную Думу и о назначении представителя Совета Федерации при ее рассмотрении нижней палатой[318].

С начала нового века и по сей день актуальные вопросы политических институтов РФ в значительной степени связаны с тем, в какой мере в политическом организме российского социума накапливаются или не накапливаются новые практики и институциональные элементы, обеспечивающие: а) внутреннюю стабильность политико-административной системы, б) ее адаптивность и динамичность, в) открытость для партисипативной связи структур и институтов государства со структурами и институтами гражданского общества, г) рациональность и профессиональную точность работы ее административных подразделений, как государственных, так и негосударственных[319].

21 мая 2002 года создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей). В его состав вошли руководители законодательных собраний регионов[320]. Задачами нового органа стали организация условий для формирования единого политико-правового пространства в РФ, обеспечить полноценное участие региональной политической элиты в определении стратегии и реализации тактических направлений внутренней и внешней политики государства.

Важно отметить регулярное участие в работе Совета законодателей Президентов РФ и . Этот факт, безусловно, поднимал значение и статус данного органа на этапе становления, превращая новую структуру в заметный и значимый элемент парламентской практики. Совету законодателей и сегодня принадлежит специфическая роль в обеспечении взаимодействия верхней палаты с регионами.

Так, 28 декабря 2009 г. состоялось очередное заседание Совета законодателей с участием , посвященное реализации Послания Президента Федеральному Собранию.[321] В решении высокого собрания говорилось, что реализация нового политического курса, обозначенного в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ зависит от качества принимаемых законов. А профессиональные и эффективные законодательные органы власти могут функционировать продуктивно в условиях политического плюрализма, унификации состава и структурной организации самих законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации. В целях обеспечения и реализации обозначенных Президентом РФ направлений для работы Совет законодателей инициировал мониторинг практики применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и обеспечить реальный и эффективный диалог со структурами гражданского общества[322].

Практика постоянного мониторинга федеральных законов, имеющих принципиальное значение для судеб российских граждан, получила распространение, как уже отмечалось, с 2004 года. Но инициатива Совета Законодателей ощутимо восполняла недостаточную включенность новых институциональных форм в актуальные политические процессы.

Итоги деятельности Совета Федерации и Совета Законодателей обозначены в ежегодных докладах «О состоянии законодательства в Российской Федерации»[323]. Получила распространение и практика составления совместных отчётов Совета Законодателей и законодательных органов власти регионов. Таким образом, совместное участие Совета Законодателей и Совета Федерации во внутренней политике России стало давать новые плоды, которые значительно расширили влияние на регионы обеих структур, привлекли внимание органов местного самоуправления.

Социологическое исследование организационной культуры государственных служащих, проведенное РАГС в двенадцати регионах России в 1999 г., показало, что в числе наименее развитых ее элементов управленцы отмечают навыки «осваивать опыт других структур», «работать в команде» и сообща «анализировать ситуацию»[324]. Результаты интересны в том отношении, что они демонстрируют наличие проблем, которые сегодня находятся в центре административных реформ. Как раз эти умения и навыки чрезвычайно важны в современном государственном управлении, ориентированном на многоуровневое управление, сетевые структуры, сотрудничество и обмен знаниями.

Председатель и Совет палаты создают специальные советы и комиссии совместно с парламентскими ассоциациями регионов и союзами муниципальных образований для более тесного сотрудничества в практике мониторинга законодательной базы России. Кроме того, по решению Совета палаты в субъектах РФ могут проводиться Дни Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок их проведения устанавливается Председателем по согласованию с Советом палаты и региональными органами государственной власти. Непосредственно к такой работе подключён и Совет законодателей как важный орган, но вспомогательный механизм. Политическая конструкция, построенная на таких основаниях и распределении ролей участников, соотносится с действующей национальной моделью демократической организации власти и явственно обозначает преимущество процедурных (регламентных) подходов. Эти процедуры постоянно совершенствуются, включая то соединение ресурсов институциональных форм и субъективных связей, то расширение института омбудсмена, то оформление новых механизмов взаимодействия и самоорганизации. В национальной модели демократии как определенной системе власти они представляют собой формы эволюции тех или иных альтернатив общественного развития.

3.4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ И СОВЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ

Новая модель формирования Совета Федерации, предполагающая делегирование представителей от исполнительных органов власти регионов только после процедуры выборов на местах, была опробирована самой как действующим Председателем СФ. В соответствии с новым законом кандидатом для избрания или назначения в качестве представителя в Совете Федерации с 1 января 2011 г. может быть только депутат законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.

После отзыва с поста Председателя Совета Федерации РФ Президент РФ рекомендовал главу С.-Петербурга на это место в конце июня 2011 г. Затягивать разработанную в Кремле кадровую «многоходовку» не стали. Чтобы получить мандат сенатора, к удивлению оппозиции зарегистрировалась муниципальным кандидатом и выиграла выборы совсем не в тех округах, где ее ждали политические противники.