Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 12 )

Принцип разделения властей в военно-социальной политике означает, что каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти в военно-социальной сфере, действует самостоятельно, но при этом тесно взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга.

Взаимодействие трех властей – процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основании норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти, прежде всего – Правительства. Судебная ветвь власти не только представляет двум другим ветвям обширные материалы правоприменительной практики, учет которой необходим для рационального управления страной, но и, можно сказать, «облагораживает» законодательную и исполнительную деятельность, постоянно обращая внимание на правовые, да и моральные нормы и конституционные принципы, подлежащие неуклонному соблюдению[238].

Такая схема взаимоотношений называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве. На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции РФ, применительно к военно-социальной политике выглядит следующим образом.

Законодательный орган – Федеральное Собрание РФ – принимает законы, определяет правовую основу деятельности всех органов государственной власти в военно-социальной сфере, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния – возможность постановки вопроса о доверии Правительству РФ), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства РФ, судебных органов Российской Федерации.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства РФ на законопроекты, требующие привлечения дополнительных финансовых средств, и др.).

Разрешению возникающих противоречий между ветвями власти, государственными органами, защите прав юридических и физических лиц призвана способствовать судебная власть. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека обеспечиваются правосудием. Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Ст. 120 Конституции РФ установлено, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Независимость судей является основным условием функционирования самостоятельной и авторитетной судебной власти, способной обеспечить объективное и беспристрастное правосудие, эффективно защитить права и свободы граждан, включая военнослужащих[239].

Реализация принципа разделения властей позволяет четко определить компетенцию, пределы полномочий и ответственность различных органов и должностных лиц в военно-социальной политике. При этом важно подчеркнуть, что принцип разделения властей ни в коей мере не означает противопоставление разных ветвей власти друг другу. Еще Гегель в «Философии права» говорил о государстве как о социальном организме, к которому применима басня о желудке и других частях тела. Природа организма такова, что если одна из его частей полагает себя самостоятельной, то погибнуть должен весь организм. Все отношения людей в обществе, все иерархически выстроенные права и свободы индивидов, объединений и органов государства должны функционировать и взаимодействовать как органы целостного организма, имея под собой прочную правовую основу[240].

Говоря о реализации принципа разделения властей в сфере военно-социальной политики, следует отметить и имеющиеся проблемы в данной сфере. Согласно итогам работы Государственной Думы предыдущего созыва законопроектная работа со стороны президентской власти, исполнительной вертикали существенно отстает от проводимых и планируемых в стране мероприятий. Это подтверждается следующими данными: из 200 рассмотренных Комитетом по обороне военных законопроектов менее 10 внесено Президентом и Правительством РФ[241].

Выводы: 1. Главным субъектом военно-социальной политики является демократическое правовое социальное государство. Именно от уровня развития государства и его институтов в решающей степени зависит общая направленность и эффективность военно-социальной политики.

2. Успех военно-социальной политики в значительной мере зависит от системы ее правового обеспечения. «Укрепление государственности, о чем сегодня много говорят и пишут, предполагает в первую очередь упрочение ее правовых основ. В противном случае она обречена на слабость, рыхлость и недееспособность. Попытки проводить ту или иную политику без правового обеспечения, как правило, терпят провал из-за недостатка нормативно-правовой базы, правовой воли, выраженной в юридических нормах»[242].

§ 2.2. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как ключевое звено системы правового обеспечения военно-социальной политики

Как показывает практика, недостаточная эффективность современной военно-социальной политики в значительной степени обусловлена наличием ряда весьма существенных противоречий и пробелов в законодательстве, регулирующем данную сферу социальных отношений. Указанное обстоятельство актуализирует необходимость поиска путей совершенствования законодательства, составляющего правовую основу деятельности государства в сфере военно-социальной политики.

Основополагающим законодательным актом в области правового обеспечения военно-социальной политики российского государства является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Данный закон и изданные во исполнение его и в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты составляют тот правовой каркас, на котором зиждется вся современная система социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Потребность в наличии единого нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемую важную сферу общественных отношений, отечественной нормотворческой практикой осознана давно. Так, еще в 1924 году в нашей стране был принят «Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей», утвержденный постановлением ВЦИК СССР от 29 октября 1924 г.[243] В 1930 году этот Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он в новой редакции и под новым названием – «Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей» – был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 апреля 1930 г.[244]

В последнее десятилетие существования СССР основным кодифицированным нормативным правовым актом в рассматриваемой области правоотношений являлось Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. № 000[245]. Следует отметить при этом, что указанное Положение формально не отменено до сих пор и относится к числу действующих нормативных правовых актов. Однако в практике правового регулирования социальной защиты военнослужащих данное Положение о льготах сегодня почти не используется, так как практически все содержащиеся в нем правовые нормы включены в нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные после 1993 года.

Указанные нормативные правовые акты (кодексы о льготах 1924 года и 1930 года, Положение о льготах 1981 года) сыграли весьма важную роль в создании в нашей стране достаточно эффективной системы правового регулирования социальной защиты и социального обеспечения вооруженных защитников Отечества и их семей. Во многом благодаря наличию этих актов, а также активной деятельности государства по их реализации военнослужащие и их семьи в тот период относились к числу наиболее обеспеченных и социально защищенных категорий граждан СССР.

В связи с распадом СССР, созданием Вооруженных Сил РФ и начавшимися в начале 90-х годов ХХ века коренными преобразованиями во всех сферах жизни нашего общества возникла настоятельная потребность в разработке и принятии принципиально нового законодательного акта, определяющего права, льготы, гарантии и компенсации, предоставляемые военнослужащим в связи с их особым профессиональным статусом, обусловленным спецификой и высокой общественной значимостью возложенных на них обязанностей по защите Отечества. Указанная потребность была реализована в Законе РФ от 22 января 1993 г. № 000-1 «О статусе военнослужащих»[246].

Пятилетняя практика применения этого закона, а также потребности быстроменяющейся общественно-политической и социально-экономической ситуации в России обусловили необходимость его существенной переработки. В связи с этим с 1 января 1998 г. вступила в действие новая редакция закона «О статусе военнослужащих», введенная в действие Федеральным законом от 01.01.01 г. .

Федеральный закон «О статусе военнослужащих» постоянно обновляется. За период с мая 1998 года по настоящее время в данный закон изменения и дополнения внесены тринадцатью федеральными законами (см. приложение 5 к настоящей диссертации). Изменения и дополнения затронули практически все статьи указанного закона, одна из которых признана утратившей силу. Необходимость указанных изменений и дополнений диктуется, с одной стороны, потребностями общественной практики, возникновением новых сфер социальных отношений, нуждающихся в урегулировании правом, а с другой стороны – выявляющимся в ходе правоприменительной деятельности несовершенством отдельных правовых норм, содержащихся в данном законе.

Анализ Федерального закона «О статусе военнослужащих» и практика его применения позволяют выделить три основные группы противоречий, оказывающих негативное влияние на качество правового регулирования данным законом отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики российского государства:

1) неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»;

2) наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами;

3) наличие правовых пробелов в самом Федеральном законе «О статусе военнослужащих».

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Неполнота системы нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовых норм Федерального закона «О статусе военнослужащих».

Одним из существенных недостатков Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что значительное число содержащихся в нем правовых норм носит отсылочный характер. К сожалению, в результате внесения изменений и дополнений в данный закон число отсылочных норм из года в год растет. Так, только Федеральным законом от 22 августа 2004 г. в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» внесено более 10 отсылочных правовых норм[247]. Указанное обстоятельство делает данный закон в значительной степени зависимым от нормативных правовых актов более низкого уровня – актов Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов.

По состоянию на 1 мая 2005 г. не определен порядок реализации следующих норм Федерального закона «О статусе военнослужащих»:

1) порядок создания и деятельности профессиональных союзов военнослужащих (п. 2. ст. 9);

2) размеры денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания), выплачиваемой военнослужащим, проходящим военную службу по контракту[248] (п. 1 ст. 14);

3) порядок обучения в гражданских образовательных учреждениях военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (за исключением офицеров), непрерывная продолжительность военной службы по контракту которых составляет три и более года (п. 2 ст. 19);

4) порядок реализации права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет пять лет и более (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования), на обеспечение всеми видами довольствия в период прохождения ими профессиональной переподготовки по одной из гражданских специальностей (до 3 месяцев) в год увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, истечении срока военной службы или состоянию здоровья (п. 4 ст. 19);

5) порядок возмещения расходов военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 1 ст. 21);

6) порядок пользования военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, услугами коллегий адвокатов по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 3 ст. 22).

2. Наличие ряда противоречий и несогласованностей между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими законодательными актами.

Помимо неполноты подзаконной нормативной правовой базы реализация некоторых социальных гарантий, установленных для военнослужащих и других категорий граждан Федеральным законом «О статусе военнослужащих», затруднена имеющимися противоречиями между отдельными положениями данного закона и нормами, содержащимися в других законодательных актах. Преодоление этих противоречий возможно двумя путями: а) посредством приведения норм иных законодательных актов в соответствие с положениями Федерального закона «О статусе военнослужащих»; б) посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих».

Правоприменительная практика показывает, что для полной реализации норм Федерального закона «О статусе военнослужащих» требуется внесение изменений и дополнений в следующие законодательные и иные нормативные правовые акты:

а) в ст. 128 и 179 Трудового кодекса РФ[249] – о праве супругов военнослужащих на предоставление отпуска одновременно с отпуском военнослужащих и на отпуск без сохранения заработной платы в части превышения продолжительности этого отпуска над продолжительностью ежегодного отпуска по основному месту их работы (п. 11 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих»); о преимущественном праве супругов военнослужащих на поступление на работу в государственные организации, воинские части и на оставление на работе в государственных организациях, воинских частях при сокращении численности или штата работников, а также на первоочередное направление для профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки с отрывом от производства с выплатой в период обучения средней заработной платы (п. 6 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

б) в п. 3 ст. 16 и в ст. 50 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 000-1 «Об образовании»[250]:

о праве военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (кроме офицеров), имеющих выслугу лет по контракту 3 года и более, на поступление в гражданские образовательные учреждения вне конкурса (п. 2 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»);

о праве граждан, уволенных с военной службы, а также военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и имеющих общую продолжительность военной службы 15 лет и более, на получение бесплатно второго высшего образования (п. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

С вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона от 01.01.01 г. возникла несогласованность между Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 000-1 «О налогах на имущество физических лиц»[251]. Как известно, Федеральным законом от 01.01.01 г. признана утратившей силу ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в которой, в частности, содержались нормы об освобождении военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеющих общую продолжительность военной службы 20 лет и более, от уплаты налогов на имущество физических лиц.

Одновременно с этим ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» дополнена нормой, устанавливающей выплату указанным категориям граждан, уволенных с военной службы, денежной компенсации в размере фактически уплаченных ими земельного налога и налога на имущество физических лиц. Порядок и размеры выплаты указанной компенсации определены постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2004 г. № 000[252]. Однако в базовый законодательный акт по данному вопросу – в Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц» – каких-либо изменений по данному вопросу не вносилась, и льгота об освобождении граждан, уволенных с военной службы, от уплаты налогов на имущество физических лиц продолжает действовать. Таким образом, п. 4 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и указанное выше постановление Правительства РФ регулируют порядок компенсации расходов по уплате налогов, которые граждане, уволенные с военной службы, не должны платить. Данное положение вносит путаницу в сложившуюся систему правового регулирования в данной области и подтверждает вывод многих аналитиков о поспешности принятия и недостаточной непродуманности отдельных положений Федерального закона от 01.01.01 г. .

Следствием активной законотворческой деятельности российского парламента является то, что отдельные положения Федерального закона «О статусе военнослужащих», а также используемая в нем терминология вступили в противоречие с другими законодательными актами. В целях преодоления этих противоречий в настоящее время, по нашему мнению, требуется внесение следующих изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих»:

а) абзац второй п. 5 ст. 3 дополнить положением, согласно которому при прохождении военной службы государство гарантирует военнослужащим исполнение обязательств, предусмотренных законодательством. Известными специалистами в области военного права и справедливо отмечено, что нынешняя редакция указанной правовой нормы «является образцом несовершенства законодательной техники, поскольку ее буквальное толкование позволяет сделать вывод о том, что государство гарантирует свои обязательства, т. е. выполнение принятых на себя обязанностей по соблюдению прав граждан, только на двух стадиях: при возникновении военной службы (призыв на военную службу и заключение контракта о прохождении военной службы) и при прекращении военной службы в форме увольнения с нее, т. е. из нормы «выпадает» основное звено – исполнение военной службы»[253]. На данное противоречие было указано также на парламентских слушаниях по вопросу «Состояние и перспективы развития законодательства Российской Федерации по вопросам военного строительства», состоявшихся 5 июня 2003 г.[254];

б) из п. 2 ст. 6 следует исключить как противоречащее законодательству о порядке прохождения военной службы положение, предусматривающее возможность изменения военнослужащими места службы в соответствии с заключенными ими контрактами. Данный вопрос подробно рассмотрен в диссертационном исследовании [255], который справедливо указывает, что эта норма ошибочно перешла в редакцию Федерального закона «О статусе военнослужащих» 1998 года из редакции Закона РФ «О статусе военнослужащих» 1993 года. Она соответствовала действовавшему в тот период порядку, когда военнослужащий имел право заключать три вида контрактов: а) в кадрах Вооруженных Сил; б) в конкретной воинской части; в) на конкретной воинской должности. Ныне действующей редакцией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 000[256], установлено, что основным условием контракта является обязанность гражданина проходить военную службу. Включение в контракт каких-либо условий, связанных с выбором места прохождения военной службы, ныне действующей типовой формой контракта не предусмотрено;