Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 14 )

В-четвертых, в последние годы сложилась ситуация, когда к членам семей военнослужащих, погибших при различных обстоятельствах исполнения ими обязанностей военной службы (боевые действия в Афганистане, вооруженный конфликт немеждународного характера в Чеченской Республике 1994–1996 годов, контртеррористические операции в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации с августа 1999 года, катастрофа в августе 2000 года АПРК «Курск», гибель в марте 2001 года воинов-десантников 6-й роты 104-го парашютно-десантного полка 76-й воздушно-десантной дивизии и др.), применяются различные подходы к определению размеров оказываемой им материальной помощи, в том числе – за счет внебюджетных средств.

Следует заметить, что Правительством РФ принимаются меры по устранению возникших противоречий в данной сфере. Подтверждением может послужить принятие постановления Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 000[271], в соответствии с которым на детей военнослужащих, погибших и пропавших без вести в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике в 1994–1997 годах, с 1 января 2002 г. распространено право на получение до совершеннолетия ежемесячного пособия в размере 200 рублей. Ранее это право имели только дети военнослужащих, погибших или пропавших без вести на территории Северо-Кавказского региона после 1 августа 1999 г.

Однако ряд противоречий в данном вопросе по-прежнему остаются неразрешенными. Что имеется в виду? Выше уже упоминалось постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000, в соответствии с которым дети военнослужащих, погибших и пропавших без вести в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике в 1994–1997 годах, с 1 января 2002 г. получают ежемесячное пособие в размере 200 рублей. Однако одновременно продолжает действовать Указ Президента РФ от 12 июня 1996 г. № 000, которым предусмотрена выплата несовершеннолетним детям (инвалидам с детства – независимо от возраста), нетрудоспособным супругу и родителям пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике военнослужащих, ежемесячных пособий в размере 100 рублей каждому. В связи с этим остались неурегулированными и непроясненными в правовом отношении следующие вопросы:

имеют ли дети военнослужащих, пропавших без вести в Чеченской Республике в 1994–1997 годах, право на два пособия, т. е. 100 руб. в месяц по Указу Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 и 200 руб. в месяц по постановлению Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 (итого 300 руб. в месяц)? Если имеют, то в ущемленном положении оказываются дети военнослужащих, пропавших без вести при выполнении задач в Северо-Кавказском регионе РФ после 1 августа 1999 г., так как в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 000 и от 9 февраля 2004 г. № 65 им подлежит выплата ежемесячного пособия в размере 200 руб., а нормы Указа Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 на них не распространяются;

в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 нетрудоспособным супругу и родителям пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике военнослужащих ежемесячно подлежит выплате пособие в размере 100 рублей каждому. Родители же военнослужащих, пропавших без вести в ходе контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе после 1 августа 1999 г., права на такое пособие не имеют.

В-пятых, не в полной мере урегулированным остается вопрос социальной защиты семей военнослужащих, пропавших без вести в период боевых действий, контртеррористических и миротворческих операций. Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, в базовом законодательном акте о социальной защите военнослужащих и членов их семей – Федеральном законе «О статусе военнослужащих» – правовые нормы на этот счет отсутствуют. Указанный существенный правовой пробел частично компенсирован постановлением Правительства РФ от 14 июля 2000 г. № 000, которым утверждены Правила выплаты супруге (супругу) или другим членам семьи денежного довольствия военнослужащих, захваченных в плен или в качестве заложников, интернированных в нейтральных странах либо безвестно отсутствующих. Однако порядок обеспечения семей пропавших без вести военнослужащих другими видами материального обеспечения до сих пор не определен. Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 000[272] регламентирован порядок материального и иных (кроме денежного довольствия) видов обеспечения членов семей военнослужащих, захваченных в плен или в качестве заложников, а также интернированных в нейтральных странах. В отношении семей военнослужащих, пропавших без вести, данное постановление не действует, так как в нем нет прямого указания на эту категорию военнослужащих. Такой вывод подтверждается и изданным во исполнение указанного постановления Правительства РФ приказом Министра обороны РФ от 24 октября 2001 г. № 000[273], согласно которому материальное и иные виды обеспечения семей указанных военнослужащих осуществляется на основании приказа соответствующего командира (начальника) о факте захвата военнослужащего в плен или в качестве заложника, либо интернирования в нейтральной стране. Приказ же может быть издан только в том случае, когда доподлинно известен факт захвата военнослужащего в плен или в заложники, либо его интернирования. Если таковых сведений и доказательств не имеется, то военнослужащий считается безвестно отсутствующим и, следовательно, в отношении его семьи постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 не действует.

В-шестых, определенные нестыковки имеются между нормативными правовыми актами, определяющими временные рамки отнесения территории Чеченской Республики и прилегающих к ней территорий к зоне вооруженного конфликта, участие в котором дает право на дополнительные гарантии и компенсации. Так, Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» определены меры социальной защиты лиц, участвовавших в боевых действиях на указанных территориях в период с декабря 1994 года по декабрь 1996 года. Этот же период указан и в постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 000 «О зонах вооруженных конфликтов»[274]. В то же время в уже упоминавшемся выше постановлении Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000, которым определены меры социальной защиты детей погибших и пропавших без вести военнослужащих, период вооруженного конфликта в Чеченской Республике датируется 1994–1997 годами.

В-седьмых, в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 000 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семьям в Российской Федерации»[275] отсутствуют правовые нормы, устанавливающие льготный порядок исчисления выслуги лет для назначения пенсии военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, выполнявшим (выполняющим) задачи в условиях вооруженного конфликта и контртеррористических операций в Чеченской Республике. В настоящее время льготное исчисление выслуги лет указанным военнослужащим и сотрудникам регулируется постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2004 г. № 65. В целях объединения правовых норм, регулирующих порядок льготного исчисления выслуги лет, в единый нормативный правовой акт, требуется внесение соответствующих дополнений в постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000.

Второе. Ряд пробелов имеется в законодательстве, регулирующем порядок реализации конституционного права военнослужащих на отдых[276]. Это проявляется, по крайней мере, в двух аспектах:

во-первых, не урегулированным остается порядок предоставления военнослужащим реабилитационного отпуска. Пунктом 6 приложения № 2 к Положению о порядке прохождения военной службы, предусмотрено, что военнослужащим, участвовавшим в походах кораблей (судов, подводных лодок), дальних полетах воздушных судов, космических полетах либо выполнявшим более одного месяца специальные задачи по восстановлению конституционного порядка, принимавшим участие в выполнении мероприятий чрезвычайного положения, в ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, вместо дополнительных суток отдыха для проведения медико-психологической реабилитации и восстановления здоровья может быть организован отдых продолжительностью до 30 суток (реабилитационный отпуск). Если в отношении подводников, летчиков, космонавтов порядок предоставления указанного отдыха регламентируется ведомственными актами, изданными ранее, то порядок предоставления реабилитационного отпуска военнослужащим, выполнявшим задачи в условиях чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов, нормативными актами Минобороны России не урегулирован;

во-вторых, имеются противоречия между правовыми нормами Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Положения о порядке прохождения военной службы, регулирующими порядок предоставления дополнительных суток отдыха военнослужащим, привлекаемым к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени. Согласно п. 5 ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и ст. 29 Положения о порядке прохождения военной службы общая продолжительность основного отпуска военнослужащих с учетом дополнительного времени отдыха, предоставляемого в качестве компенсации за привлечение их к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени, не может превышать 60 суток, не считая времени, необходимого для проезда к месту проведения отпуска и обратно. В то же время в п. 3 приложения № 2 к данному Положению указывается, что дополнительные сутки отдыха в количестве не более 30, присоединяемые к отпуску, в продолжительность основного отпуска не входят. Данное обстоятельство создает существенные трудности для правоприменительной деятельности органов военного управления в сфере предоставления военнослужащим отпусков. На наличие указанной коллизии нормативных правовых актов в юридической литературе указывалось еще пять лет назад[277], однако каких-либо мер по ее устранению пока не принято.

Третье. В соответствии с ст. 18 Федерального закона «О статусе военнослужащих» жизнь и здоровье военнослужащих подлежат обязательному государственному страхованию. Помимо страхового обеспечения в случаях гибели (смерти) военнослужащих или повреждения их здоровья при исполнении обязанностей военной службы предусмотрена выплата единовременных пособий. По своей сути эти две формы составляют единый социальный блок – материальную компенсацию в случае гибели военнослужащих или причинения вреда их здоровью. Однако перечень членов семьи, имеющих право на получение страхового обеспечения в случае гибели военнослужащего, существенно отличается от перечня членов семьи, имеющих право на единовременное пособие. Ситуация, когда охват мерами социальной защиты членов семьей военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, гораздо меньше, чем по случаям смерти военнослужащих при обстоятельствах, не связанных с исполнением обязанностей военной службы, противоречит и общему смыслу Конституции РФ, и принципу социальной справедливости.

Не вполне совершенными являются и критерии исчисления размеров страховых сумм и единовременных пособий. В нынешних условиях, когда за основу взяты размеры денежного довольствия военнослужащих, вне зависимости от причины полученного ранения солдат всегда получит страховую сумму меньшего размера, чем офицер. Вряд ли можно считать справедливой ситуацию, когда за ранение, полученное при участии в контртеррористической операции, солдат получает страховую выплату гораздо меньше той, которую получит офицер за бытовую травму.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости внесения серьезных корректировок в законодательство об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих[278].

Четвертое. Одной из острейших социальных проблем Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на протяжении последнего десятилетия является жилищная проблема. Это определяет особую актуальность правового регулирования данной сферы. Помимо материально-финансовой стороны вопроса ряд проблем в данной сфере обусловлен несовершенством нормативно-правовой базы.

Так, например, много справедливых нареканий вызывают у военнослужащих отдельные положения Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ, утвержденной приказом Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. № 80[279]. В п. 12 указанной Инструкции воспроизводится правовая норма, содержащаяся в п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», согласно которой военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Инструкцией определено, что указанным военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди. Преследуя, казалось бы, благую цель – обеспечить реализацию соответствующей правовой нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих», законодатель (в данном случае Минобороны России), на наш взгляд, превысил свои полномочия, включив увольняемых по указанным основаниям военнослужащих в число лиц, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, что не соответствует Жилищному кодексу РФ[280]. В ст. 57 Жилищного кодекса РФ, посвященной этому вопросу, указания на данную категорию граждан не содержится. Имеется, правда, норма в ст. 12, согласно которой органам государственной власти предоставлено право определять порядок предоставления жилых помещений нуждающимся в жилье гражданам, категории которых установлены федеральным законом, однако, как представляется, о праве увольняемых с военной службы граждан на внеочередное обеспечение жильем должно быть прямо сказано в законе, в частности, в Федеральном законе «О статусе военнослужащих».

На наличие серьезных изъянов в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах РФ неоднократно указывалось в публикациях печати[281]. Достаточно определенно по поводу противоречивости данной правовой нормы сказал Президент РФ: «Сложилась парадоксальная ситуация: офицер может рассчитывать на собственное жилье лишь после увольнения с военной службы. По сути, попадает в конфликт интересов: хочешь квартиру – увольняйся из армии, хочешь служить – не получишь ничего, пока не уволился»[282]. Таким образом, правомерен вывод: законодательство направлено не на стимулирование военнослужащих к прохождению военной службы, а на увольнение с нее[283].

Пятое. В настоящее время достаточно большое число российских военнослужащих проходит военную службу в воинских частях и учреждениях, дислоцированных за пределами России, главным образом, в государствах – бывших республиках СССР (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдова, Таджикистан, Украина). Прохождение военной службы за пределами Российской Федерации сопряжено с рядом особенностей, что требует нормативного определения статуса указанных военнослужащих, а также мер их социальной защиты и социального обеспечения. В настоящее время указанные вопросы регулируются, главным образом, актами Правительства РФ и ведомственными актами, а также межгосударственными соглашениями, в связи с чем уровень социальных гарантий военнослужащих, проходящих службу на территориях разных государств, имеет существенные отличия. Данное обстоятельство обусловливает необходимость разработки и принятия единого законодательного акта по данному вопросу.

Шестое. Конституция РФ (ст. 33) закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право граждан на обращения в государственные органы, с одной стороны, обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государства и органов местного самоуправления, а с другой – является важным средством защиты личностью своих прав посредством подачи жалоб, заявлений, ходатайств.

Работа с обращениями военнослужащих, других граждан по социальным вопросам относится к числу важнейших направлений военно-социальной политики. Однако процедура порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан до настоящего времени не урегулирована новым законодательством, поэтому продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[284]. Следует отметить, что закон «Об обращениях граждан» был принят Федеральным Собранием РФ еще в 1997 году, но в силу наличия в нем ряда существенных недостатков и противоречий в январе 1998 года он был отклонен Президентом РФ[285]. До сих пор эта важнейшая сфера деятельности государственных органов регулируется нормативными актами бывшего СССР, нормы которого в своем большинстве не соответствуют реалиям сегодняшнего дня. Отсутствие единого федерального нормативного правового акта о порядке рассмотрения и разрешения обращений граждан можно отнести к числу существенных пробелов в законодательстве, регулирующем сферу военно-социальной политики. Следует отметить, что вопрос о необходимости принятия законодательного акта в данной сфере ставится в отечественной юридической литературе не впервые[286].

Седьмое. В ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «Об обороне»[287], определяющей содержание организации обороны, отсутствует указание на такое важнейшее направление деятельности государства в этой области, как обеспечение социальной и правовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. В этом законе не закреплены полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в данной сфере, что практически исключает их ответственность за нарушение прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Указанные обстоятельства требуют соответствующей корректировки Федерального закона «Об обороне»[288].

Проведенный далеко не полный обзор пробелов и противоречий военно-социального законодательства свидетельствует о настоятельной необходимости совершенствования нормотворческой деятельности, которая должна предшествовать военно-социальной политике, «так как переводит на язык права потребности общественной жизни»[289].

Жизнеспособность тех или иных положений военно-социального законодательства или, наоборот, их ошибочность, отставание от новых условий проверяются правоприменительной практикой. Однако систематического, официального анализа правоприменительной практики в нашей стране, к сожалению, не проводится, за исключением судебной ветви государственной власти, где периодически проводится обобщение судебной практики. В связи с этим вполне обоснованной представляется выдвинутая рядом ученых идея о необходимости проведения мониторинга эффективности правового регулирования, по результатам которого регулярно (например, ежегодно) должны готовиться соответствующие аналитические обзоры, которые стали бы основой для разработки планов законотворческой деятельности в той или иной сфере, включая военно-социальную[290]. Обширная информация о совершенствовании военно-социального законодательства, устранении имеющихся в нем пробелов и противоречий содержится в письмах граждан, в публикациях средств массовой информации, в научной литературе. Однако она почти не изучается и никем не систематизируется. В связи с этим весьма продуктивным представляется предложение о создании в структуре Минюста России специального подразделения, которое бы осуществляло такой учет, обобщение и систематизацию[291].

Выводы: 1. Критический анализ пробелов и противоречий в военно-социальном законодательстве, подтверждает вывод российских ученых о том, что «в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно; власть плетется в хвосте событий, работает не с причинами, а со следствиями, не успевает за ситуацией (хотя настоящая политика связана с опережением обстоятельств, с предвидением новых «ходов» реальности, предполагает прогнозирование, планирование и т. п.). Между тем давно известно, что любая политика, не основанная на реалиях, – заведомо неэффективная деятельность»[292].