Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 2 )

Эмпирическую базу исследования составляют итоги ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в 2001–2004 годах, в проведении и обобщении результатов которого автор принимает непосредственное личное участие, а также результаты экспертного опроса в форме анкетирования по актуальным вопросам правового обеспечения военно-социальной политики, проведенного диссертантом в 2004 году среди специалистов центральных органов военного управления Минобороны России, в круг служебных обязанностей которых входит реализация государственных мер социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также нормотворческая деятельность в данной сфере.

Источниковедческая и теоретическая база исследования. В ходе подготовки диссертации проанализированы более двухсот нормативных правовых актов различного уровня – от федеральных законов до ведомственных актов, около полусотни справочных и энциклопедических изданий, изучено более 70 диссертаций и авторефератов диссертаций по проблематике исследования, около 140 монографических изданий, более 175 статей, опубликованных в различных периодических изданиях, материалы научно-практических конференций и семинаров, а также архивные материалы. Все это позволило обеспечить достаточную всесторонность исследования и необходимую научную обоснованность полученных результатов.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Авторское научное определение категории «военно-социальная политика», под которой предлагается понимать деятельность государства, связанную с управлением социальным развитием военной организации, направленную на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и обеспечение на этой основе их социальной защиты, воспроизводства морально-психологического и физиологического потенциалов военнослужащих, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности военной организации государства. Военно-социальная политика является относительно самостоятельной подотраслью общей социальной политики государства и одновременно – важнейшим элементом его военной политики.

2. Концепция военно-социальной политики Российской Федерации на период до 2015 года, под которой понимается система научных положений, принципов и взглядов на деятельность государства по управлению социальным развитием военной организации. Необходимость разработки и принятия данного документа обусловлена потребностью в выработке научно обоснованной стратегии деятельности государства на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу по последовательному повышению уровня жизни военнослужащих и их семей, усилению их социальной защищенности и укреплению на этой основе социальной безопасности военной организации государства.

В целях придания концепции военно-социальной политики Российской Федерации статуса официального документа она должна быть, по нашему мнению, утверждена соответствующим указом Президента РФ либо актом Правительства РФ. Проект концепции военно-социальной политики российского государства автором разработан, приведен в приложении к диссертации. Концепция должна стать теоретико-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.

3. Результаты анализа законодательства, регулирующего правоотношения в сфере военно-социальной политики, и основанное на этом анализе обоснование необходимости осуществления кодификации указанного законодательства.

Изучив сложившуюся систему законодательства в рассматриваемой сфере, автор пришел к выводу, что законодательству, посредством которого осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере военно-социальной политики, свойственны противоречивость, множественность нормативных правовых актов, наличие существенных правовых пробелов, отсутствие единой терминологии, значительный удельный вес отсылочных правовых норм. Указанные недостатки позволяют констатировать настоятельную потребность в осуществлении кодификации правовых норм о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм о социальной защите военнослужащих на территории всей страны. По нашему мнению, такой кодекс мог бы носить название «Военно-социальный кодекс Российской Федерации». С его принятием будут подлежать признанию утратившими силу многочисленные, ныне разрозненные и нередко противоречивые акты и нормы в этой области. Названный кодекс станет прочной, высокоэффективной нормативно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.

4. Обоснование необходимости разработки и утверждения актом Правительства РФ единого программного документа в сфере военно-социальной политики.

В диссертации исследованы организационно-правовые и финансовые основы деятельности государства в военно-социальной сфере, осуществлен анализ содержания прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации и их влияние на военно-социальную политику и сделан вывод об отсутствие единого комплексного программного документа по решению военно-социальных проблем на средне - и долгосрочную перспективу. Данное обстоятельство является существенным недостатком современной военно-социальной политики российского государства.

Основываясь на результатах проведенного исследования, автор пришел к выводу о необходимости разработки федеральной целевой программы «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации на период до 2015 года», которая должна представлять собой объединенный единым замыслом и целью, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социального обеспечения военного строительства в Российской Федерации. Указанная программа должна стать организационно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.

Три основополагающих документа в сфере военно-социальной политики, необходимость разработки которых обоснована в диссертации (концепция военно-социальной политики Российской Федерации на период до 2015 года, как теоретико-правовая основа; Военно-социальный кодекс Российской Федерации, как нормативно-правовая основа; федеральная целевая программа «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации на период до 2015 года», как организационно-правовая основа) должны составить, по мнению диссертанта, единую систему правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации на ближайшее десятилетие (см. рис. 7).

Изложенные выше и выносимые на публичную защиту результаты позволяют констатировать, что итогом проведенного диссертационного исследования стало решение крупной научной проблемы – обоснованы пути разрешения противоречия между потребностью в оптимизации военно-социальной политики Российской Федерации и ограниченными возможностями ее правового обеспечения посредством внедрения разработанной автором системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации. Решение указанной научной проблемы имеет важное социально-культурное и оборонное значение и свидетельствует о личном вкладе соискателя в науку военного права.

Научная новизна проведенного исследования определяется тем, что со времени начала коренных реформ во всех сферах жизни российского общества прошло уже более десяти лет, в связи с чем, как представляется, появилась реальная возможность более или менее адекватно оценить минувший исторический отрезок с учетом накопленной феноменологии, данных научных исследований, оценки произошедших политических, социальных и экономических изменений в Российской Федерации и в ее военной организации. Есть возможность проанализировать, насколько продвинулись Россия и ее военная организация в своей трансформации, воплотилась ли в реальность стратегия реформ и как эта политическая стратегия повлияла на социальные отношения в обществе и в Вооруженных Силах. В связи с изложенным новизна исследования состоит в том, что:

во-первых, в диссертации впервые с позиций военно-юридической науки осуществлено научное осмысление сущности социальных отношений в военной организации государства, степени продвижения к подлинной социальной защищенности военнослужащих, дана оценка системе управленческих решений, которая, реализуя стратегию и тактику достижения целей, определенных в Конституции РФ и законодательстве, в программах и прогнозах социально-экономического развития, формирует облик современной военно-социальной политики Российской Федерации;

во-вторых, диссертация является первой научной работой в области военного права, в которой изложены результаты комплексного, системного исследования проблем правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации периода реформ, обоснованы основные направления совершенствования законодательства в данной сфере. В диссертации идет речь об определении целей, задач, направлений и принципов развития указанного законодательства, мер социально-политического, организационного, финансового, информационного обеспечения процесса его совершенствования, о прогнозировании социально-экономических и иных последствий его реализации, что является новым вкладом в науку военного права;

в-третьих, диссертацией положено начало разработке нового перспективного научного направления в военном праве – военных проблем права социального обеспечения и социальной защиты граждан как совокупности специфических правовых норм, регламентирующих комплекс однородных общественных отношений, возникающих в процессе осуществления социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

в-четвертых, диссертация является первым военно-правовым исследованием, в котором дается оценочно-прогностическая характеристика нововведений в сфере военно-социальной политики, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. [7] (известном как закон о т. н. «монетизации» льгот).

Теоретическая значимость исследования заключается в разработке концепции правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации. На основе исследования правовой сущности военно-социальной политики, специфики законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социальную защиту и социальное обеспечение военнослужащих, их места и роли в системе конституционного, административного, социального и военного законодательства Российской Федерации, разработаны теоретико-правовые основы военно-социальной политики, сформулированы ее научное определение, функции и принципы, в совокупности обогащающие военное право как комплексную отрасль российского права.

Практическая значимость и апробация исследования определяются тем, что элементы разработанной диссертантом концепции правового обеспечения военно-социальной политики в Российской Федерации:

использованы при выработке конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, учтены при подготовке законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О статусе военнослужащих» и «О ветеранах», другие законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на совершенствование системы правового регулирования общественных отношений в сфере военно-социальной политики;

положены в основу научных публикаций, посвященных актуальным проблемам военно-социальной политики, а также использованы при написании учебно-методической и научной литературы по теории права социального обеспечения и военного права;

используются в практической деятельности государственных органов, учреждений и организаций Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов и их юридических служб;

внедрены в учебный процесс в целях повышения уровня подготовки военно-юридических и военных кадров.

Результаты исследования нашли отражение в более 35 научных публикациях автора, в том числе в трех монографиях, двух научно-практических комментариях к законодательным актам о социальной защите военнослужащих, в пяти учебных и учебно-методических пособиях, а также в научных сообщениях, сделанных в учебных, научно-исследовательских и военных аудиториях, в научных статьях, опубликованных в периодических изданиях, в том числе – рекомендованных Высшим аттестационным комитетом Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований. Кроме того, основные выводы исследования нашли отражение в материалах ряда научно-практических конференций.

Проведение исследования осуществлялось в тесной координации с ведущими научными, законодательными и правоприменительными центрами (Комитет по обороне Государственной Думы, Комитет по обороне и безопасности Совета Федерации, Административный департамент Аппарата Правительства РФ, Правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, юридическая служба Вооруженных Сил РФ, Юридическая служба Вооруженных Сил РФ). Автор принимал непосредственное участие в работе аппаратов Комитета по обороне Государственной Думы и Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации по совершенствованию военного законодательства и подготовке конкретных рекомендаций, направленных на оптимизацию системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.

Основные идеи и теоретические положения диссертации апробированы автором в ходе практической деятельности с июня 1996 года в отделе военно-социальной работы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил РФ (в том числе с августа 1998 года по август 2002 года в должности начальника данного отдела), а также – с августа 2002 года по настоящее время – в должности начальника юридической службы указанного Главного управления. Они использовались диссертантом в 1999–2004 годах при подготовке материалов к заседаниям Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, к парламентским слушаниям по данной проблематике, а также излагались в выступлениях на научно-практических конференциях, при проведении занятий с военнослужащими центральных органов военного управления, военно-учебных заведений, соединений и воинских частей. Результаты диссертационного исследования широко использовались соискателем в порядке исполнения служебных заданий в нормотворческой деятельности при подготовке ряда законопроектов, проектов постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов Минобороны России по военно-социальной проблематике, а также при подготовке проектов официальных заключений и отзывов Правительства РФ и Минобороны России на проекты нормативных правовых актов по указанным вопросам.

Глава I

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Многолетняя человеческая история свидетельствует, что чем раньше общество, государство, наука осознают возникшие новые потребности, отношения, проблемы, тем вероятнее их своевременное и эффективное решение, тем надежнее будет обеспечено поступательное социально-экономическое развитие страны, ее безопасность, стабильность общественных отношений.

Социальные проблемы военной организации российского государства, выступая социальными противоречиями, осознаваемыми военнослужащими как несоответствие между целью деятельности и ее результатом, приводят к неудовлетворению социальных потребностей последних. Потребности, являясь состоянием организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом, выражающими зависимость от объективного содержания условий их существования и развития, актуализируют строго определенные мотивы поведения военнослужащих. В силу этого своевременное решение социальных проблем, удовлетворение объективных социальных потребностей военнослужащих и членов их семей является необходимым условием их нормальной жизнедеятельности, а также выступает в качестве одного из существенных факторов стабильного функционирования военной организации государства.

В связи с этим мы полагаем весьма актуальной и своевременной постановку вопроса о необходимости научного анализа теоретико-правовых проблем военно-социальной политики российского государства.

§ 1.1. Социальная политика как функция правового,

социального государства

Термин «военно-социальная политика» является понятием, производным от более общего, более широкого понятия – «социальная политика». Социальная политика, в свою очередь, является неотъемлемой составной частью внутренней политики государства (политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и др. общественных организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями[8]). Поэтому уяснение сущности военно-социальной политики невозможно без познания принципов, целей, функций и содержания социальной политики в целом.

Понятие «социальная политика» широко используется в практике государственного строительства и очень часто употребляется в официальных документах. Социальная политика является предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем данного понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов всех членов общества, важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества и государства, господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем развитии.

Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформулированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была, скорее, следствием, чем целью деятельности правителей и правительств.

Вопросы, связанные с пониманием сущности социальной политики, взаимоотношений государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства – забота о своих жителях. Так, например, Платон утверждал, что «всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого иного, как тех, кто ей подвластен», а «подлинный правитель имеет в виду не то, что пригодно ему, а то, что пригодно подвластному»[9]. Аристотель указывал, что «государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо», «государство – … союз в целях оказания помощи», а «наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо»[10].

Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства»[11].

Последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладывались основы социального государства. В конце XIX века группа немецких ученых объединилась в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение развития политики и экономики с позиции социологии. Закономерно, что научный интерес к подобному социальному институту сформировался на рубеже XIX и XX веков, отмеченном значительным ростом интереса к социальному знанию. Известный немецкий экономист, социолог и историк В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики»[12]. В начале ХХ века социальная политика стала официальной доктриной ряда государств, получив правовое закрепление в Конституции Веймарской республики 1919 года и Конституции Чехословакии 1920 года[13].