Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 27 )

Осознание необходимости разработки единого программного документа в сфере военно-социальной политики было продемонстрировано 5 марта 2003 г. на заседании Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей: решением указанного заседания было поручено Минобороны России разработать проект межведомственной программы мер по улучшению социального положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей на среднесрочную перспективу. Такой проект был автором настоящей диссертации в порядке выполнения служебного задания был разработан и внесен для рассмотрения на заседании Правительственной комиссии, состоявшемся 10 декабря 2003 г.[537] По результатам обсуждения данного проекта принято решение о его доработке и последующем повторном рассмотрении. Однако в связи с упразднением в 2004 году указанной комиссии дальнейшего развития данная тема не получила.

Идея о необходимости разработки единого, комплексного программного документа в сфере военно-социальной политики не нова. Так, например, военный философ на основе глубокого анализа процессов, происходящих в стране и в Вооруженных Силах в 90-е годы ХХ века, пришел к выводу о том, что к настоящему времени сложились все предпосылки для перехода от фрагментарности к созданию на государственном уровне целостной системы мер по обеспечению социального положения военнослужащих. Центральное звено указанной системы должна составить федеральная программа по обеспечению социального положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. По мнению данного автора, указанная программа должна представлять собой, во-первых, общую перспективную концепцию действий властных органов, сориентированную на реализацию принципиальных положений социальной политики государства по отношению к армии; во-вторых, систему конкретных программ, как бы сменных блоков, корректируемых в зависимости от экономических возможностей государства и призванных решать наиболее острые социальные проблемы в тот или иной отрезок времени[538].

Верность вывода о необходимости и возможности разработки и принятия единого программного документа в сфере военно-социальной политики России на среднесрочную перспективу подтверждается весьма важным тезисом, прозвучавшим в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.01.01 г.: «Сегодня – впервые за долгое время – мы можем прогнозировать нашу жизнь не на несколько месяцев, даже не на год, а на десятилетия вперед. И достижения последних лет дают нам основание приступить, наконец, к решению проблем, с которыми можно справиться»[539].

Выводы: 1. Эффективность военно-социальной политики в значительной степени обусловлена наличием у государства научно обоснованных, базирующихся на реальных результатах социально-экономического развития страны прогнозов, программ и планов действий в данной сфере.

2. В целях придания планомерности процессам, проистекающим в военно-социальной сфере, представляется необходимым разработать и принять программу социального обеспечения военного строительства на ближайшее десятилетие. Данная программа должна стать организационно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики российского государства на среднесрочную перспективу (см. рис. 7) и составить важнейший элемент системы ее правового обеспечения. В числе мер по повышению эффективности военно-социальной политики разработка такой программы по ее значимости ставится экспертами на второе место (см. приложение 19 к настоящей диссертации).

§ 4.2. Система и полномочия органов, осуществляющих реализацию задач

военно-социальной политики

Смысл управления социальной сферой заключается в координации, гармонизации взаимодействия подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. На федеральном уровне военно-социальная сфера является объектом управления для всех органов государственной власти, прежде всего для министерств, ведающих вопросами социальной защиты населения, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др. На ведомственном уровне указанные функции выполняют соответствующие структурные подразделения. Наличие эффективно функционирующей системы государственных органов, на которые возложено практическое осуществление социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, является важнейшим элементом реализации целей и задач военно-социальной политики.

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников). Реализации прав указанных категорий граждан в соответствии с законодательством могут также содействовать общественные объединения.

Таким образом, законом определен достаточно обширный круг субъектов военно-социальной политики. Рассмотрим компетенцию и функции основных из них.

Общее руководство всей системой внутренней и внешней политики российского государства осуществляет Президент РФ, который согласно ст. 87 Конституции РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В соответствии с ст. 4 Федерального закона «Об обороне» Президент РФ определяет основные направления военной политики Российской Федерации, осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, утверждает концепции и планы их строительства и развития. Свои полномочия по определению основных направлений военной политики государства (составной частью которой является военно-социальная политика) и по их реализации Президент РФ осуществляет через руководство деятельностью Совета Безопасности РФ, который в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 000[540], является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности. Совет Безопасности РФ является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Федеральное Собрание РФ воздействует на военно-социальную политику через законотворческую деятельность и толкование законов, финансово-бюджетное обеспечение, парламентские слушания, парламентские и депутатские запросы, отчеты должностных лиц, экспертные заключения, контроль за кадровой политикой, деятельность Уполномоченного по правам человека[541].

В соответствии с Федеральным законом «Об обороне» Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете, принимает федеральные законы в области обороны. Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете, рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны.

Согласно Регламенту, утвержденному постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. ГД[542], Государственная Дума образует следующие комитеты, деятельность которых непосредственно связана с разработкой и принятием законодательных актов, регулирующих социальную политику государства в целом и военно-социальную политику в частности: Комитет по труду и социальной политике; Комитет по бюджету и налогам; Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму; Комитет по обороне; Комитет по безопасности; Комитет по охране здоровья; Комитет по делам женщин, семьи и молодежи; Комитет по культуре; Комитет по физической культуре и спорту; Комитет по делам ветеранов; Комитет по образованию и науке.

В Совете Федерации в соответствии с Регламентом, утвержденным постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. [543], законотворческую деятельность в сфере военно-социальной политики осуществляют: Комитет по обороне и безопасности; Комитет по социальной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет по делам Севера и малочисленных народов; Комитет по бюджету; Комиссия по делам молодежи и спорту.

Помимо законотворчества важной формой деятельности палат Федерального Собрания РФ в сфере военно-социальной политики являются парламентские слушания, которые проводятся в соответствии с ст. 101 Конституции РФ. В 2000–2005 годах Государственной Думой и Советом Федерации проведен ряд парламентских слушаний, темой которых стали актуальные проблемы военно-социальной политики: о законодательном обеспечении обороны страны и социальной защиты военнослужащих; о проблемах финансирования Федерального закона «О ветеранах»; о проектах федеральных законов «О статусе участников боевых действий», «О профессиональных союзах военнослужащих», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»; о состоянии и перспективах развития законодательства Российской Федерации по вопросам военного строительства и др.

Эффективной формой деятельности Федерального Собрания РФ является направление парламентских запросов и обращений в Правительство РФ по наиболее актуальным проблемам военно-социальной политики. Только за последние годы были направлены запросы и обращения по таким важнейшим проблемам, как принятие мер по реализации ст. 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих»[544]; погашение задолженности по выплате полевых (суточных) денег военнослужащим, проходящим военную службу в Чеченской Республике[545]; реализация президентской программы «Государственные жилищные сертификаты»[546] и др.

Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации и в пределах своих полномочий осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Правительство РФ организует обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации. В соответствии с ст. 6 Федерального закона «Об обороне» Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете; организует обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам; определяет условия финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования; определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением.

К сожалению, в указанном перечне функций Правительства РФ в области обороны отсутствует функция по обеспечению социальной защиты военнослужащих. В связи с этим мы поддерживаем предложение о дополнении ст. 6 Федерального закона «Об обороне» двумя положениями: во-первых, о том, что Правительство РФ осуществляет деятельность по социальной и правовой защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей путем исполнения, реализации, претворения в жизнь социальных гарантий указанных лиц, закрепленных в Федеральном законе «О статусе военнослужащих»; во-вторых, о том, что Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, органов военного управления по социальной и правовой защите указанных категорий граждан[547].

Важное место в реализации целей и задач военно-социальной политики до недавних пор занимала Правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, которая согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. № 000[548], являлась координационным органом, созданным Правительством РФ для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по решению социальных вопросов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Однако в ходе осуществления административной реформы в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 000[549] указанная Правительственная комиссия упразднена. По нашему мнению, данный шаг является не совсем верным и в недалеком будущем отрицательно скажется на качестве государственной военно-социальной политики. О важной роли, которую играла Правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в реализации целей и задач военно-социальной политики убедительно свидетельствует тематика проблем, рассмотренных на ее заседаниях в последние годы[550].

Значительную роль в военно-социальной политике Российской Федерации играют федеральные органы исполнительной власти. Прежде всего, это относится к Министерству здравоохранения и социального развития РФ, Министерству финансов РФ, Министерству экономического развития и торговли РФ и, безусловно, к федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Орган исполнительной власти – это самостоятельная структурная единица в системе исполнительной власти, реализующая функции государственного управления в пределах предоставляемых ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения.

Рассмотрим основные задачи и функции некоторых федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной политики в целом и военно-социальной – в частности.

Согласно постановлению Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 000[551], Министерство здравоохранения и социального развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей. На основании действующего законодательства указанное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов по следующим вопросам: здравоохранение, включая организацию медицинской профилактики и медицинской помощи, фармацевтическую деятельность; качество, эффективность и безопасность лекарственных средств; курортное дело; санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; уровень жизни и доходов населения; оплата труда; пенсионное обеспечение; социальное страхование; условия и охрана труда; социальное партнерство и трудовые отношения; занятость населения и безработица; трудовая миграция; альтернативная гражданская служба; социальная защита; демографическая политика; физическая культура и спорт; туризм; защита прав потребителей.

Основными функциями Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития согласно постановлению Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 000[552] являются:

а) организация и осуществление контроля и надзора в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, в том числе за медицинской деятельностью, деятельностью в сфере обращения лекарственных средств, деятельностью по оказанию протезно-ортопедической помощи;

б) осуществление контроля качества лекарственных средств, медицинской и реабилитационной техники и изделий медицинского назначения, а также контроля за оказанием медико-социальной помощи населению и медико-социальной реабилитации инвалидов;

в) осуществление лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией Службы;

г) осуществление государственной регистрации лекарственных средств, медицинской реабилитационной техники и изделий медицинского назначения;

д) аккредитация медицинских организаций, организаций социального обслуживания, санаторно-курортных организаций, а также аккредитация организаций на проведение экспертизы проектов потребительской корзины.

Федеральная служба по труду и занятости согласно постановлению Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 000[553] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, функции по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе, функции по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулировании коллективных трудовых споров.

Основными функциями Федеральной службы по труду и занятости являются: а) контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о занятости населения, об альтернативной гражданской службе; б) организация альтернативной гражданской службы; в) организация и оказание государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, в том числе: содействие гражданам в поиске подходящей работы; подбор работодателям необходимых работников; бесплатная консультация, бесплатное предоставление информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности профессионального обучения; профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка безработных граждан, психологическая поддержка; обеспечение социальной поддержки; направление граждан на общественные работы, а также их временное трудоустройство; осуществление социальных выплат гражданам, призванным в установленном порядке безработными; выдача заключений о целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 000[554] Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития. Основными функциями указанного федерального агентства являются: издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров и регистров в сфере здравоохранения и социальной защиты населения; оказание государственных услуг в сфере здравоохранения и социального развития, в том числе: оказание медицинской помощи; предоставление услуг в области курортного дела; оказание протезно-ортопедической помощи; реабилитация инвалидов; организация предоставления социальных гарантий, установленных законодательством для социально незащищенных категорий граждан.

Министерство финансов РФ в соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 000[555] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной денежной политики и нормативно-правовое регулирование в данной сфере.