Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации (стр. 8 )

Таким образом, обострение социальных проблем в обществе и в Вооруженных Силах отрицательно сказывается на состоянии законности, дисциплины и правопорядка среди военнослужащих[132]. Профессор выделяет в связи с этим следующие криминогенные факторы военно-социальной политики, влияющие на правовое поведение военнослужащих в современных условиях: сокращение укомплектованности воинских частей, резкое снижение общеобразовательного уровня призывного контингента, падение престижа военной службы, ухудшение материально-бытовых условий военнослужащих, утрата значительной части стимулов к военной службе, недостаточно четкое нормативно-правовое регулирование порядка несения службы, взаимоотношений, прав и ответственности военнослужащих[133]. Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность осуществления социальной профилактики преступности, под которой понимается «совокупность мер, направленных на оздоровление общественных отношений, ликвидацию социальных пороков, повышение благосостояния общества»[134]. Социальная профилактика «есть главное направление борьбы с преступностью, в том числе в современных ее формах»[135].

Таким образом, в преодолении неблагоприятных тенденций в сфере правопорядка и воинской дисциплины в Вооруженных Силах РФ одно из решающих мест занимает высокоэффективная военно-социальная политика государства. По справедливому утверждению , реализация социальных гарантий военнослужащих и членов их семей является действенным стимулом правомерного поведения военнослужащих[136]. В этом смысле, безусловно, верным является утверждение, что «лучшая уголовная политика – это политика социальная»[137].

Вывод: результаты проводимого с 1999 года ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей свидетельствуют, с одной стороны, о наличии некоторых положительных тенденций в социальном самочувствии указанных категорий граждан, а с другой – о существенных изъянах и недостаточной эффективности государственной военно-социальной политики.

§ 1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики

Гарантировать проведение в жизнь своей политики в различных сферах, в том числе – военно-социальной, государство может только в том случае, если его деятельность финансово обеспечена. Другими словами, реализация государством разработанных программ в сфере военно-социальной политики возможна лишь при условии их адекватного финансового обеспечения, достигаемого посредством реализации финансово-правовых норм.

Определяющая роль государственных бюджетов в области реализации целей и задач социальной политики признана международным сообществом. В ходе конференций, проходивших под эгидой ООН в 90-е годы ХХ века, правительства всех стран мира взяли на себя обязательство применять «ориентированный на людей» подход к социальному и экономическому развитию. При этом правительства признали, что самые высокоморальные декларации окажутся лишенными всякого смысла, если на достижение этих целей не будут выделены соответствующие финансовые средства. Составление бюджета, по существу, отражает производство и использование государственных ресурсов. Анализ бюджета любого государства показывает, действительно ли правительства распределяют государственные ресурсы в соответствии с взятыми на себя обязательствами. Бюджеты имеют значение именно потому, что это мощные инструменты политики, кардинально влияющие на положение в области социальной справедливости[138]. Без финансового обеспечения «социальная политика как бы повисает в воздухе, остается нереализованной. У этой проблемы есть две стороны: необходимость увеличения государственных ассигнований и столь же настоятельная необходимость более рационального их использования»[139].

Принятие финансово-правовых актов и, прежде всего, законов о федеральном бюджете на очередной год всегда сопровождается ожесточенной политической борьбой, что зачастую приводит к затягиванию процесса принятия бюджета. К примеру, в период с 1993 и вплоть до 1999 года принятие законов о федеральном бюджете на очередной год происходило на фоне жесточайшей политической борьбы между законодательной и исполнительной властями. Именно по этой причине указанные федеральные законы своевременно не принимались. Так, закон о федеральном бюджете на 1993 год был принят лишь 14 марта 1993 г., на 1994 год – 1 июля 1994 г., на 1995 год – 31 марта 1995 г., на 1997 год – 26 февраля 1997 г., на 1998 год – 26 марта 1998 г., на 1999 год – 22 февраля 1999 г. И лишь с 2000 года федеральные бюджеты на очередной год утверждаются высшим законодательным органом государства своевременно, т. е. до начала соответствующего календарного года.

Помимо своевременности принятия бюджета важным показателем является его реальность. В 90-е годы в связи с развитием политической демократии и отсутствием юридических механизмов ее реализации в бюджетной сфере большинство бюджетов были явно нереальны для выполнения. Это приводило и приводит к парализации некоторых положений ряда законов, финансовое обеспечение которых должно быть заложено в бюджете. К их числу можно отнести, в частности, отдельные положения Федерального закона от 12 января 1995 г. «О ветеранах»[140], ряд норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». По этой же причине – в связи с дефицитом бюджетных средств – приостанавливалось действие ряда нормативных правовых актов Правительства РФ в 2003–2004 годах. Поэтому правомерен вывод о том, что в современных условиях специфическая процессуальная форма принятия (рассмотрения и утверждения) закона о бюджете во многом нужна для того, чтобы обеспечить его реальность через проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества[141].

Российскими учеными справедливо констатируется, что причины остроты социальных проблем современной России кроются не столько в недостатке средств, сколько в пороках функционирующего механизма их распределения[142]. В связи с этим представляется важным в настоящей работе в рамках отдельного параграфа остановиться на рассмотрении проблем финансирования военно-социальной сферы.

Практика последних лет убедительно свидетельствует о том, что одним из основных инструментов управления военным строительством в целом и военно-социальной сферой в частности, является федеральный бюджет (бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления[143]). Составной частью федерального бюджета является военный бюджет, который выступает важнейшим стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства[144]. Военный бюджет охватывает отношения по формированию и использова­нию централизованных военно-бюджетных ресурсов и служит перераспределению стоимости между государством, военной орга­низацией и оборонно-промышленным комплексом.

Расходы федерального бюджета на указанные цели распределяются в соответствии с бюджетной классификацией, составными частями которой являются функциональная и ведомственная классификация расходов бюджета. В соответствии с ст. 3 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации»[145] функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе – на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.

В соответствии с ст. 84 Бюджетного кодекса РФ расходы на национальную оборону и обеспечение безопасности государства отнесены к функциональным видам расходов, финансируемым исключительно из федерального бюджета. Финансовые средства военная организация государства получает из федерального бюджета по разделу «Национальная оборона».

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой его расходов и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета, т. е. по органам государственной власти Российской Федерации, имеющим право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета[146]. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

На важность социальной составляющей федерального бюджета указывают многие ученые. Так, выделяет данную область в относительно самостоятельную сферу общественной жизни, находящуюся на стыке экономической и социальной сфер. Указанный автор предлагает под социально-бюджетной сферой понимать совокупность общественно-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджетного законодательства в социальном комплексе страны, деятельности государственных внебюджетных фондов для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также бюджетного финансирования данных сфер, осуществления соответствующими государственными органами контроля за полным и целевым расходованием государственных и негосударственных финансовых средств, направленных на социальное обеспечение абсолютного большинства населения страны[147].

, подчеркивая значительные возможности военного бюджета положительно воздействовать на реализацию потенциала человеческого фактора военной безопасности, отмечает, что военный бюджет формирует финансовую базу военно-социальной политики, создает финансовые предпосылки ее эффективности в структурах военной органи­зации страны, что проявляется в действенной системе мер по социальной защите военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей[148].

Как уже отмечалось, принятие бюджета на очередной год всегда сопровождается острой политической борьбой. В связи с этим представляется вполне правомерным вести речь о политической напряженности финансового права, под которой понимается высокая степень зависимости финансово-правовых норм от политики в процессе их формирования. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил[149].

В сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих и их семей указанная зависимость проявляется в превращении финансово-правовых норм и военного бюджета в один из основных факторов, определяющих направленность, содержание и эффективность военно-социальной политики государства. Военный экономист , анализируя тенденции, происходящие в военно-финансовой политике в последние годы, пришел к неутешительному выводу, что «у военно-финансовой политики постепен­но увядают важнейшие ее направления, она переходит в воен­но-социальную, которая в свою очередь превращается в полити­ку выживания»[150].

На заседаниях Совета Безопасности РФ по вопросам «О состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития на период до 2010 года» (11 августа 2000 г.) и «О корректировке государственной политики Российской Федерации в области военного строительства и определении основных направлений развития военной организации государства на период до 2010 года» (9 ноября 2000 г.) одобрены основные параметры военного строительства на ближайшее 10-летие, в том числе – и прогноз объемов ассигнований федерального бюджета на финансирование войск, воинских формирований и органов. Одобренная на указанных заседаниях граница расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства оценена как напряженно сбалансированная, так как исходит из оценки предельных возможностей нагрузки на экономику и федеральный бюджет. При разработке прогноза за базовые показатели расходов на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов приняты расходы, установленные федеральным бюджетом на 2001 год. При этом учтены параметры планируемого сокращения численности военнослужащих.

Анализ реальных расходов средств федерального бюджета на национальную оборону в последнее десятилетие (см. приложение 3 к настоящей диссертации) свидетельствует, что недофинансирование военной организации нашего государства вызвано не только случайными факторами. Проявились и системные изъяны в управлении социально-бюджетной сферой. Фактические расходы на социальную политику значительно отличаются от объемов, предусмотренных в федеральном бюджете, что объясняется неразвитостью применяемого инструментария планирования и контроля бюджетных расходов, а также неэффективностью бюджетных процедур, в рамках которых решения принимаются зачастую по политическим, а не экономическим мотивам. Финансовые отношения органов власти и управления в сфере военно-социальной политики недостаточно скоординированы. Это приводит к дублированию действий и нерациональному использованию бюджетных средств. Оценка эффективности расходов федерального бюджета на мероприятия по реализации военно-социальной политики в большинстве случаев не проводится.

Указанные обстоятельства актуализируют необходимость реформирования социально-бюджетной сферы. Отечественными учеными выделяются следующие основные принципы реформирования указанной сферы: принцип социальной стабильности; принцип адресности; принцип соответствия финансового механизма целям реформы; принцип эффективности реформ; принцип адаптивности[151]. Важную роль в преодолении негативных тенденций в социально-бюджетной сфере призван также сыграть переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Указанный принцип провозглашен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.01.01 г.[152] и в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000[153].

Основными проблемными вопросами финансово-экономического обеспечения военно-социальной политики, требующими своего разрешения, в настоящее время являются: недостаточность бюджетных средств; нарушение ритмичности финансирования военной организации государства; необходимость ужесточения контроля за исполнением бюджетного законодательства и усиления ответственности за нарушения в данной сфере; преодоление практики принятия органами законодательной и исполнительной власти законов и иных нормативных правовых актов, не обеспеченных соответствующими финансовыми средствами; изыскание и более активное использование внебюджетных источников финансирования военно-социальной сферы.

Рассмотрим указанные проблемы более подробно.

1. Недостаточность бюджетных средств для полноценного функционирования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, для реализации социальных гарантий, установленных законодательством для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является наиболее острой проблемой последнего десятилетия.

Для определения достаточности (или недостаточности) финансовых средств на указанные цели необходимо наличие соответствующих научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев. Одним из таких критериев, несомненно, является установленное «Основами (концепцией) государственной политики по военному строительству на период до 2005 года» пороговое значение для финансирования расходов по разделу «Национальная оборона» – 3,5 процента от валового внутреннего продукта (ВВП). Можно, конечно, сомневаться в обоснованности этой цифры и ее приемлемости для России в нынешних социально-экономических условиях. Однако если она выражает минимальную потребность и, тем более, нормативно закреплена соответствующим Указом Президента РФ, то вполне правомерен вывод, что систематическое игнорирование данного показателя в федеральных законах о бюджете наносит серьезный ущерб доверию народа к власти. Так, в 1994 году на оборону было выделено примерно 5,6 процента ВВП, по закону о федеральном бюджете на 1996 год на эти цели выделялось 3,1 процента расчетного ВВП, в 1998–2004 годах – не более 2,9 процента[154], а на 2005 год намечено выделить 2,8 процента, тогда как до 90-х годов этот показатель составлял, по различным оценкам, 7–13 процентов при значительно большем объеме ВВП. В этот же период произошло и значительное снижение самого ВВП: в 1994 году – на 13 процентов, в 1995 году – на 4 процента, в 1996 году – на 5 процентов, в целом за 1990–1997 годы – на 45–50 процентов. Одновременное снижение ВВП и сокращение удельного веса военных расходов привели к тому, что реальные расходы на оборону с начала 90-х годов по настоящее время сократились на 70 процентов[155].

Другим важнейшим критерием достаточности бюджетных средств для реализации целей и задач военно-социальной политики должны стать государственные минимальные социальные стандарты, а также нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг и единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Об этом прямо сказано в ст. 65 Бюджетного кодекса РФ, однако указанная правовая норма вводится в действие со дня вступления в силу федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, принятие которого неоправданно затягивается.

Принятие указанного закона обеспечит возможность социального нормирования бюджетных расходов и позволит перевести процесс формирования консолидированного бюджета на научно обоснованные социальные стандарты. Указанные стандарты должны быть положены в основу бюджетного процесса, в том числе – определения величины межбюджетных трансфертов, компенсирующих регионам нехватку собственных средств для выполнения общефедеральных социальных гарантий и обязательств. Важным шагом на пути законодательного закрепления единых минимальных социальных стандартов явилась разработка и принятие Федерального закона от 5 апреля 2003 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной помощи»[156].

Формирование военно-социальной составляющей федерального бюджета на базе научно обоснованных социально-экономических стандартов принципиально для дальнейшего развития военной организации государства. Только такие процедуры системного социального анализа, прогнозирования, планирования и нормирования социального развития позволят перевести финансирование военно-социальной сферы из «остаточного принципа» на научно обоснованные системные методы и стандарты[157].

2. Нарушение регулярности и ритмичности финансирования военной организации государства.

Указанная проблема подробно проанализирована военными учеными-экономистами и [158]. По мнению данных авторов, следует обратить внимание на одну новую особенность бюджетного процесса. С введением в действие Бюджетного кодекса РФ, переходом на казначейское исполнение бюджета Минобороны России и по мере усиления контроля за целевым расходованием средств значительно возрастают требования к регулярности финансирования по всем статьям расходов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил. Это связано с тем, что новая система исполнения и контроля в условиях действия строгих санкций за нарушения практически лишает финансовые органы возможности маневра имеющимися активами.

Сложившаяся практика выделения для нужд военной организации большей части финансовых средств в конце года создает условия для образования задолженностей по выплатам личному составу, что ухудшает морально-психологическую обстановку в воинских коллективах. Более того, поскольку страна продолжает жить в условиях инфляции, очевидно, что режим выплат «ежемесячных – к концу месяца, ежеквартальных – к концу квартала, а ежегодных – к концу года» практически означает обкрадывание Вооруженных Сил и негативно сказывается на боеспособности войск. Практика неритмичного выделения средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, наносит ущерб военной безопасности государства, существенно снижает эффективность военно-социальной политики. На данную негативную тенденцию обратил внимание Министр обороны РФ в докладе на подведении итогов подготовки Вооруженных Сил РФ в 2004 году[159].